关于我国风景名胜区市场化经营若干问题的探讨，本文主要内容关键词为：风景名胜论文,若干问题论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
风景名胜区作为国家特殊的公共资源，它具有游览、文化和科学等多方面的功能，是我国旅游资源的核心部分。长期以来，我国的风景名胜区由国家直接经营管理。进入20世纪90年代以来，在整个国民经济市场化改革的大背景下，原有的景区经营模式已不适应社会主义市场经济发展的需要，景区经营模式的改革势在必行。本文拟对我国风景名胜区市场化经营的必然性，景区市场化经营的形式，以及如何处理好景区资源保护与发展的关系等问题进行探讨。
一、我国风景名胜区市场化经营势在必行
我国地域辽阔，山川秀美，历史悠久，文化灿烂，拥有极其丰富的风景名胜资源。据统计，目前我国拥有的各级风景名胜区数以千计，其中仅国家级风景名胜区就有120处。长期以来，我国的风景名胜区由国家直接经营管理。这种模式的基本特征是：国家集风景名胜区的所有者与经营者于一身，国家通过景区管委会行使所有权和经营权，景区的管理、保护和开发费用全部由国家财政承担，景区的门票及其他旅游项目由国家定价（一般定价很低），收入上缴国家。
企业的所有权与经营权合一，这是计划经济体制的基本特征和最重要的弊端之一。自1978年，我国实行经济体制改革以来，所有权与经营权合一的企业制度已被打破，代之以所有权与经营权分离的现代企业制度。但是，由于风景名胜资源是国家特殊的公共资源，风景名胜区事业是国家的社会公益事业，因此不少人认为，由国家直接经营风景名胜区最能够体现全社会的公共利益。直到现在，我国仍有一些风景名胜区实行国家直接经营管理的模式。从实践中来看，这种经营模式的缺陷是显而易见的，在这种经营模式下，由国家承担各级风景名胜区的具体经营决策和全部经营风险。景区管委会代表国家无偿使用资源，他们没有独立经营、自主决策的权力，也不承担盈亏的后果，缺乏利益驱动以及相应的责任感和压力，资源不按市场价值规律运营。结果导致风景名胜区的资源得不到合理地保护和利用，它们的经济价值得不到充分的体现，景区的经营效益低下，建设和管理落后，普遍出现亏损的现象，严重制约了我国风景名胜区事业的发展。在我国国民经济市场化改革的过程中，我国的风景名胜区实行市场化经营势在必行。
二、风景名胜区市场化经营的三种形式及其利弊分析
我国风景名胜区的市场化经营始于20世纪80年代初期，经历了一个不断探索发展的过程。目前，我国风景名胜区市场化经营主要有：景区部分项目或设施市场化经营、景区上市经营、拍卖景区经营权等三种形式。
（一）风景名胜区部分项目或设施市场化经营
风景名胜区部分项目或设施市场化经营指的是景区将部分旅游项目或设施，如门票、餐饮、购物、游乐场等按照市场价值规律运营。
长期以来，我国的风景名胜区由国家直接经营和管理，景区的收支由财政负担。在国民经济市场化改革的过程中，它们都面临着一个共同的困难：这就是国家财政已无力承受日益繁重的景区管理、保护和开发费用，景区面临着严峻的财政约束。在这种情况下，景区为了自身的生存发展普遍采取把一部分项目或设施，如门票、餐饮、购物、游乐场等按市场价值规律运营的做法，以寻找一条生存和发展之路。目前，实行这种经营形式的景区占多数。在实践中，这种经营形式，由于仍然保持着所有权与经营权合一的产权制度，经营者的经营自主权非常有限，难以充分调动他们的积极性，部分项目或设施市场化经营所得到的收入也仅仅是用于弥补景区日常的管理、维护以及职工的奖金和福利费用，难以形成大的开发能力，景区的竞争力也难以提升。此外，由于缺乏规划、管理，在短期利益、局部利益的驱动下，景区的项目开发往往带有很大的盲目性，容易对景区的资源造成破坏，这方面的教训屡见不鲜。因此，风景名胜区部分项目或设施市场化经营只是在我国国民经济市场化改革过程中的一种权宜之计，是一种带有过渡性质、不成熟的经营形式。
（二）风景名胜区上市经营
风景名胜区上市经营就是将国有风景名胜区与特定的旅游企业组合起来，以上市公司方式捆绑经营。
1996年，张家界旅游开发股份公司在深圳证券交易所挂牌交易，这是我国第一家景区类上市公司。截止到目前，在深沪证券交易所上市的景区公司共有五家，它们分别是张家界、黄山旅游、泰山旅游、峨眉山、桂林旅游。景区上市经营是伴随着我国旅游业和资本市场的发展而出现的一种新的景区经营形式，这种经营形式的基本特征是：①景区的所有权与经营权分离，所有权属于国家，国家通过景区资源折价参股的方式获得收益；②景区与特定的旅游服务企业组合在一起，与上市公司捆绑经营，上市公司对景区实行带有垄断性质的市场化经营与管理。景区上市经营在社会各界引发了激烈的争论，并形成了两种不同的看法：赞同的认为国家风景名胜区上市能够筹集资金，更好地对景区进行开发建设；同时能够投入更多资金有效地按照国家制定的标准进行规划和保护，带动旅游业和地方经济的发展；反对的则认为国家风景名胜区是国家公益事业，不能把它当作普通的资产看待。它的价值不只体现为旅游的经济收入，还包含难以估价的文化、科学、教育价值，且后者远大于前者。风景名胜资源一旦进入市场运作，隐含着很大的风险。
从实践中来看，景区上市经营有以下几个方面的好处：①能够迅速筹集到大量资金，用于景区的开发和建设。②上市公司独立经营，自主决策，在自身利益的驱动下，景区的经营效率会得到极大的提高，从而可以有效地缓解目前景区普遍面临的财政约束；③风景名胜资源按照市场化来经营，这就使得风景名胜资源的经济价值得到最大限度的体现；④上市公司可利用其强大的融资能力和无形资产，跳出景区经营的狭小赢利空间，跨地区、跨行业的投资高成长性行业。但是在目前我国经济体制转换时期，由于缺乏有效的约束机制，再加上法律不健全，执法不严等，一些上市公司只注重短期利益，采取掠夺式的经营，这不利于风景名胜区的保护和发展。此外，将风景名胜区交给某一特定的旅游企业（上市公司）垄断经营，违反了市场经济的“三公”原则，难以得到社会各界广泛的认同和推广。总之，风景名胜区上市经营是我国风景名胜区与资本市场结合的一个新尝试，不论是在理论上，还是在实践中仍然存在一些重大问题，需要进一步深入探讨。
（三）风景名胜区拍卖经营权
风景名胜区拍卖经营权是指在确保景区所有权属于国家的前提下，公开拍卖景区在一定时期的经营权，获得经营权的企业享有对景区的独家经营权。
早在1997年，湖南省就分别委托经营和租赁经营的方式出让了张家界黄龙洞和宝峰湖的经营权。签订委托经营合约的北京某公司获得了黄龙洞50年的经营权，签订租赁合约的马来西亚某公司获得了宝峰湖60年的经营权。2001年，四川省旅游部门向海内外宣布出让包括九寨沟、三星堆遗址、四姑娘山、稻城山亚、青城山磁悬浮旅游列车工程等在内的十大景区经营权。如此大规模出让名胜风景区的经营权，引起了社会普遍关注。尽管公开拍卖风景名胜区的经营权在我国仍处于试行阶段，但从国内外的实践来看，这种经营形式有多方面的好处。
1.国家通过拍卖景区的经营权，每年都可以得到不菲的收益，这些收益除了对国家财政有所贡献以外，还可用于弥补景区的开发、保护以及相关的配套项目建设费用。
2.拍卖经营权以后，景区所有权与经营权的分离，有利于景区建立政企分开，高效的现代经营制度。尤其是通过拍卖景区经营权，使景区与知名企业的品牌相结合容易产生共振效应，同时有利于景区引进先进的管理理念，全面提高景区的经营水平。
3.在特许的范围内，经营企业对景区的资源按照市场价值规律运营，有利于提高风景名胜资源配置的效率，风景名胜资源的经济价值将得到充分实现。
4.通过公开拍卖景区经营权的方式确定经营者，充分体现了市场经济的“三公”原则，与那种将风景名胜区交给某一家上市公司垄断经营的做法相比，更有利于实现资源的有效配置。
拍卖经营权透明度高，较为公平，是一种比较好的市场化行为。因此，世界上不少国家或地区如美国、摩纳哥、澳门等对一些既需要相对垄断经营，又需引进竞争机制，体现市场经济原则的一些行业，如博彩业、公交线路、旅游线路等公开拍卖经营权，并取得了良好的效果。当然，推广这种经营形式是需要一定的社会经济条件作为前提的，由于我国社会主义市场经济发展不够充分，法制不健全，经营者良莠不齐。因此，在出让经营权时对经营者的选择必须严格遵循“三公”原则，增加透明度。同时，政府应该制定相关的政策、法规，对经营者的责任和义务有明确细致的规定，依此约束和规范经营者行为，加强对景区的管理。值得注意的是，目前有些地方政府，在没有做好认真准备的情况下，却要赶潮流，急于拍卖景区的经营权，其结果是令人担忧的。不少专家、学者指出，对于“世界文化遗产”景区，不应急于出让经营权；当对经营权出让管理有一定经验后，可以再考虑出让。
综合以上分析，在我国国民经济市场化改革的大背景下，各级风景名胜区实行市场化经营势在必行。风景名胜区市场化经营，有利于景区资源得到充分、合理、高效的利用，有利于调动各方面的积极性，建设和管理好风景名胜区，从而推动我国风景名胜区事业的发展。比较上述三种经营形式，我们可以得出一些基本的结论：风景名胜区部分项目或设施市场化经营这种形式，由于只有部分资源按市场化运营，因而是一种不成熟的，带有过渡性质的经营形式。而景区上市经营是将风景名胜区交由某一上市公司独家垄断经营，违反了市场经济中公平竞争的法则，难以得到社会的广泛认同和推广。笔者认为，在目前我国社会经济条件下，公开拍卖、出让风景名胜区的经营权是最符合国情、最行之有效的市场化经营模式，它既符合市场经济原则，又有利于调动社会各界的积极性，有利于风景名胜区资源的高效配置和可持续发展，应该成为我国风景名胜区市场化经营的基本形式。但是，由于我国发展社会主义市场经济，建立和完善社会主义市场经济体制需要相当长的历史时期，再加上我国风景名胜区众多，特点不一，因此推行单一的市场化经营形式是行不通的，在相当长的时期内，我国风景名胜区市场化经营仍将呈现多种形式并存的格局。
三、风景名胜区实行市场化经营以后，如何处理好景区保护与发展的关系
目前，我国正处在由计划经济向市场经济转换的过渡时期，法制不健全，经营者良莠不齐，在风景名胜区市场化经营过程中，不少经营者过分注重短期利益，而忽视长期利益，过分追求经济效益，而忽视社会效益，致使不少风景名胜区的资源遭到人为破坏，这方面的教训是深刻的。风景名胜实行市场化经营以后，如何处理好景区保护与发展的关系，这是关系到我国风景名胜区能否兴旺发达，走上可持续发展道路的大问题。笔者认为，景区实行市场化经营应着力做好以下三个方面的工作：
（一）加强法制建设，把风景名胜区的各项工作纳入到法治的轨道上
目前，我国风景名胜区执行的法规是1985年国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》），从《暂行条例》颁布实施到现在的17年期间，旅游业已发展成为我国国民经济的重要产业，风景名胜区在旅游业中的地位、作用与当年相比不可同日而语。《暂行条例》在立法的高度、可操作性以及对风景名胜区的保护力度等方面都难以适应我国蓬勃发展的旅游业的需要，特别是在对风景名胜区的保护上缺乏可操作性，在实践中，显得苍白无力。例如《暂行条例》规定：在风景名胜区及外围保护地带的各项建设，都应当与景观相协调，不得建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的设施，在游人集中的旅览区内不得建设宾馆、招待所以及休养、疗养机构。但是景区的项目建设应通过什么程序？怎样界定建设项目是否破坏了景观、污染了环境？由于没有实施细则，因此，在实际工作中难以操作。往往是发现有问题以后才引起各方的重视，但这已经造成了对景区资源和环境的破坏。对于侵占风景名胜区土地进行违章建设的行为，条例给予的处罚仅仅是“由有关部门或管理机构责令退出所占土地，拆除违章建筑，并可根据情节，处以罚款”，力度太轻，根本起不到对风景名胜区有效保护的作用。又比如《暂行条例》规定，风景名胜区应当“按照规划确定的游览接待容量，有计划地组织游览活动，不得无限制地超量接纳游览者。”但是在实践中，通过什么程序、什么机构来确定风景名胜区的游览接待量？由谁来监督？都没有明确的规定。因此上述种种规定实际难以落实。
鉴于我国目前面临着极其诱人的旅游业发展前景，同时也承受着风景名胜资源加速破坏的沉重压力，因此，重新修改、颁布、实施新的《风景名胜区管理条例》及实施细则，加大对我国风景名胜区的保护力度，具有高度的紧迫性，这是确保我国的风景名胜区事业走向法治轨道的前提。各省、市、自治区也可根据各地的实际情况出台一些旨在保护当地风景名胜区的地方性法规和政策，对经营者的责任和义务有明确细致的规定，以此来约束规范经营者的行为，加强对景区的管理。同时加大执法力度，对各种破坏风景名胜区的违法犯罪行为要严厉惩处，以确保国家风景名胜资源得到有效保护。
（二）加强风景名胜区的科学规划与建设
风景名胜区实行市场化经营以后，科学制定景区的规划，并以此来规范、约束经营企业以及相关部门的行为，这是风景名胜区走向规范化、法治化管理的重要内容。因此，科学制定风景名胜区的规划，并提升规划的地位和效力，在景区市场化经营过程中具有特别重要的意义。为此：
1.制定风景名胜区规划应认真贯彻国家对风景名胜区实行“严格保护，统一管理，合理开发，永续利用”和“要把保护资源放在高于一切的首要地位”的基本方针。充分考虑环境与资源对旅游业发展的承载能力。景区设施的布局和游客流量的设计要建立在环境和资源可承受的能力之上，同时加强景区景点建设的环境论证，促进人工设施与自然环境、区内环境与周边环境的和谐统一。
2.风景名胜区的规划要严格按照我国风景名胜区的有关法规和程序来制定。根据《风景名胜区管理暂行条例》规定，风景名胜区的规划要在所属人民政府的领导下，由主管部门会同有关部门组织编制。编制规划应当广泛征求有关部门、专家和群众的意见，进行多方案的比较和论证。风景名胜区的规划经主管部门审查报审后，报审定该风景名胜区的人民政府审批，并报上级主管部门备案。风景名胜区规划应当具备以下法定内容：①确定风景名胜区性质；②划定风景名胜区范围及其外围保护地带；③划分景区及其功能区；④确定保护和开发利用风景名胜资源的措施；⑤确定游客接待量和游览活动的组织管理措施；⑥统筹安排公用、服务和其他设施；⑦估算风景名胜区的投资和效益。这些内容在编制规划时，必须予以充分论证，编入规划。景区规划编制完成后，景区的利益各方都必须无条件执行，景区的开发和建设必须根据规划来进行。
3.各级政府应提升风景名胜区（尤其是国家重点风景名胜区）规划的地位和效力。从实践中来看，我国各地都很重视风景名胜区的规划工作，但是，很多规划制定出来以后，却难逃“抽屉放放，墙上挂挂”的命运，成为一纸空文。究其原因，主要是我们的旅游规划的地位和效力不高。为维护旅游规划（包括风景名胜区规划）的权威性、严肃性，地方政府应该提升旅游规划的地位和效力，并以行政、经济、法律等强有力手段保证规划的顺利实施。
（三）政府职能部门要协调好景区利益各方之间的关系
风景名胜区的保护与发展涉及到很多部门和行业，景区实行市场化经营以后，政府的职能部门要把主要精力转向监督、检查、服务、协调等职能上。一方面采取具体而有效的措施监督、检查景区利益各方的行为是否符合景区规划的要求，对那些破坏风景资源和环境的行为要及时制止，依法惩处；另一方面，要扎扎实实地做好协调工作，协调好景区保护和经济发展中各部门、各产业间的利益关系，同时做好服务工作，为景区经营企业创造一个良好的经营环境。