美国智库视角下的特朗普政府对华政策
文/王俊生
特朗普就任美国总统至今，对华政策先扬后抑。中美关系目前正处于较大困难之中。美国智库对政府一贯有着强大影响力。尽管特朗普政府上台后对智库的重视程度有所减弱，但智库对其影响仍然不可替代。其一，智库在塑造美国舆论方面有着巨大影响力，这对特朗普政府必然构成一定影响力；其二，美国各政府部门、国会等仍然和智库保持着千丝万缕，甚至非常紧密的联系。这些部门显然会对特朗普政府有直接影响力。因此，分析美国智库的观点，有助于解析特朗普政府对华政策根源，并对找到应对之策有一定意义。
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美国智库对中美关系态度由乐观转为较为悲观
特朗普政府上台之初，美国智库对中美关系定位虽然存在争议，但也不乏乐观声音，之后却逐渐变得普遍悲观。特朗普就任美国总统第一年就提出对中国发动贸易制裁，当时美国智库反应不一。一方面，有不少人支持特朗普的这种对华政策。如：布鲁金斯研究院高级研究员杜大伟认为，美国与中国的贸易关系导致美国制造业失业率上升，半技术型工人工资水平下降，并给美国一些靠低端制造业为生的社区带来灾难，这自然让特朗普对中美贸易现状极为不满。他同时指出，中国投资开放与美国投资开放不存在互惠性最令人担忧。因此，特朗普才考虑用“大棒”政策对待中国。美国战略与国际问题研究中心威廉·西蒙政治经济研究中心主任马修·古德曼和该研究中心的戴维·帕克指出，中美经贸互惠关系没有得到充分满足，越来越不平衡，是时候开始盘算如何负责任地使用严厉的对华手段了。
另一方面，也有学者公开反对特朗普政府的对华强硬政策。彼得森国际经济研究所高级研究员克莱德·霍夫鲍尔认为，特朗普妖魔化了美国对中国的贸易逆差，所有国家和美国都存在贸易逆差，使美国产生贸易逆差的原因不是来自中国，而是强大的美元。国际货币基金组织前任首席经济学家西蒙·约翰逊认为，特朗普向中国征收巨额关税将是一个灾难，因为中国是美国最重要的贸易伙伴，美国约有67.8万人直接生产的商品是卖给中国的。
在特朗普刚当选美国总统时，有不少美国学者对中美关系持乐观态度。卡内基国际和平基金会副会长包道格认为，特朗普胜选对促进中美合作将是一个机会，两国合作目标应是以积极方式或策略管理在西太平洋地区不可避免的战略竞争。当时，还有美国学者呼吁特朗普加强与亚洲基础设施投资银行的合作。布鲁金斯研究院高级研究员李维亚认为，美国拒绝加入亚洲基础设施投资银行的决定意味着美国将无法塑造该机构的发展和发挥自己在其中的杠杆作用，特朗普应重新处理这个不明智的决定。兰德公司高级分析师蒂莫西·希思认为，自全球金融危机爆发以来，中国的经济外交对中美关系发展产生了很大影响，经济和安全问题相互交织，特朗普应积极参与中国主导的经济倡议。
进入2018年后，中美关系急转直下，降到冷战结束以来的最低点。美国对华贸易措施手段密集且规模大。同时，特朗普签署《台湾旅行法》，理论上允许美方所有层级官员访问台湾，严重违背中美达成的有关台湾问题的三个联合公报。8月13日，特朗普签署2019年度国防预算和《国防授权法案》，首次明确地将针对中国南海的条款写入其中。9月21日，美国史无前例地宣布对中国中央军委装备发展部及其负责人实施制裁。
美国智库近年来对中美关系定位问题的争论，大致有以下几种观点。
特朗普现在关注美国的这些保守派学者，就不难理解其强硬的对华政策了。事实上不仅如此，他周围的幕僚和高官，除了华尔街出身的财政部长史蒂芬·努钦外，也基本是保守派。目前，掌管美国对华贸易政策的美国贸易委员会顾问内瓦罗已经写了三部关于中国的著作，分别是《致命中国》《卧虎》《中美必将发生的经济战争》。
近年美国智库对中美关系定位存在较大争议
那以后，我经常梦到您回来了，骑一匹枣红马。梦到您把我抱上马背，朝村外跑去。爸爸，答应我，如果您真要带我走，就把妈妈也带上吧……
我在大学里教了三十多年书，不敢说教得如何好，当年以大学本科毕业生的身份走上专科讲台，本身就有点先天不足，好在我喜欢学习，算是弥补了一些缺陷。不过，有一点我很自豪：在三十多年的教育生涯中，我从未体罚、侮辱过学生，我对违纪学生的批评未必和风细雨，却绝对就事论事，不人为扩大范围，不伤及学生自尊。
二是认为中美关系是复杂的，合作与竞争并存。战略与国际研究中心迈克尔·格林认为，中美两国在发展经济和地区稳定方面存在共同利益，但美国也要阻止中国的“挑衅”并维护美国利益。
三是强调中美关系紧张不可避免。持这种观点的人主要是从现实主义国际关系理论和近代历史上西方国家争霸的视角出发，认为中国快速发展必将威胁到美国的繁荣与安全，美国需要保护其重要利益免受中国影响，因此与中国的冲突不可避免。具体而言，持这种观点的人主要依据以下分析。
由于科技创新体制机制方面的原因，在我国产业创新的体系中，大学和科研机构是科技创新的主体和生力军。大学和科研机构偏向于基础研究，这样就存在一个问题，科技成果的转化应用往往需要一个很漫长的过程，这无疑阻碍了我国自主创新的发展。因此，必须改善现存的科技制度，从之前过分依赖大学、科研机构向政府、大学、科研机构、企业等共同创新的创新系统转化。
如上所述，每个国家都有自己的发展蓝图，也都有权利发展自己的军力。中国有类似“三步走”“五年计划”等发展蓝图，军力也在不断发展。现在，美国智库学者之所以出现这么多的“误认为”，归根结底还是心理问题所致，即无法接受中国快速发展。
芝加哥大学教授米尔斯海默和哈佛大学教授沃尔特认为，美国是时候放手西欧国家，让他们保护自己的安全，美国应集中精力“对付”中国。他们甚至提出，比起俄罗斯对西欧的“威胁”，中国对亚洲的“威胁”更大。因为西欧至少有四个国家的经济实力强于俄罗斯，而且这些强国的技术水平也远远领先于俄罗斯。但是相比而言，中国比任何一个邻国的经济体量都大很多，技术上与某些邻国的差距也正在快速缩小。
（3）认为误判将导致中美紧张关系难以避免。持这种观点的美国学者认为，随着中美紧张关系加剧，两国间的猜测与误判会越来越多，而这反过来会进一步加大中美间的紧张与冲突。兰德公司资深研究员龚培德认为，中国可能试图恐吓美国帮助下的邻国，或者低估美国支持日本在东海有争议的领土上采取军事行动的意愿。持这种观点的学者还认为，美国出于本国利益及地区和平稳定的需要，会继续改善与中国周边国家的关系，特别是与东南亚国家的关系，中国则会将此视为美国对其的围堵行为。
特朗普执政后与美国保守智库逐渐“合流”
相比于认为中美关系竞争合作并存，甚至机遇大于挑战的学者，近几年美国智库中认为中美关系将面临巨大挑战的学者数量越来越大。尤其值得注意的是，特朗普目前所青睐的智库专家多来自保守智库。
很多医院对控制成本没有很好的意识，设置出来的成本控制制度缺乏针对性和发展性，基本没有在成本核算的基础上设计出单独的，有针对性的且能具体实施的规章制度，并且缺乏对诸多方面的约束。此外，制度不更新、不调整，不随着时下的具体情况做出改变。同时，没有具体落实到各科室和各部门当中，使这一制度名存实亡，难以落实到实处，难以有效执行，无法发挥作用。
特朗普当选美国总统后，如传统基金会等一些保守智库甚至直接介入了他的交接委员会的工作。这些智库正是鼓吹中美关系将面临冲突的大本营。2018年9月26日，特朗普在参加联合国代表大会举办的记者招待会时，专门引用哈德逊研究所中国战略研究主任白邦瑞的言论，还说白邦瑞是研究中国问题的权威，而白邦瑞正是近年来宣扬“中国威胁论”的核心鹰派人士。2018年10月4日，美国副总统彭斯就特朗普政府对中国政策发表谈话，言辞中充满了对中国的无端指责，而他选择发表演讲的智库就是哈德逊研究所。该所是美国著名的保守派智库，历来在台海、南海问题上对中国态度强硬。
与此同时，美国智库观点开始转向。像美国前驻华大使芮效俭、霍普金斯大学高级国际问题研究院教授兰普顿等一些资深的、此前一直比较客观的中国问题专家，在公开场合开始用质疑的眼光看待中国，这反应出美国国内知识界及精英界在对华政策上的转向。不少美国学者告诉笔者，现在越来越少的美国学者敢说中国的“好话”了。这表明，批评中国有成为美国智库“政治正确”的倾向。
在地质灾害发生时，可能会造成人员的伤亡。在进行人员的营救工作时，如果没有进行对受困人员位置调查，灾情调查等工作，不仅会降低营救速度，甚至可能会引起二次灾害的发生，威胁到被困人员的生命安全。并且由于常规的救援方式准确度较低，耗时费力，严重影响了救援行动的开展。
特朗普政府对华政策表面上看似自相矛盾：一方面特朗普反复讲中国对美国是“威胁”，包括不公平贸易、强制技术转让等；另一方面他反复讲对中国有着强烈感情，真的喜欢中国人，尊重中国领导人。这给致力于发展中美关系的中国人士造成“意愿思维”，即认为特朗普会“回心转意”。但实际上，在特朗普的言论中，对中国表示好感的篇幅越来越短，批评中国的篇幅越来越长。这些都值得我们高度关注。
笔者认为，美国保守智库对华态度强硬的原因包括两个方面。一是误认为中国放弃了“韬光养晦”政策，正在集中全力挑战美国国际地位。（1）美国越来越多的学者误认为中国的“一带一路”建设是地缘战略工具，欲整合欧亚大陆和边缘地带，目的是要从这些地区赶出美国，从而称霸世界。（2）更有甚者，他们误认为，中国“十九大”报告中的“中国模式”“为其他国家提供了选择方案”，表明中国不仅自己要走与美国不同的道路，还要输出发展模式，联合其他国家共同挑战美国。
（1）认为中美两国在中国南海问题上的矛盾不可调和。美国加州克莱蒙特·麦肯纳学院教授裴敏欣盲目指责中国军事上的发展对美国西太平洋海军构成威胁，还专门指责中国在南海构造人工岛屿并正将其“军事化”。战略与国际问题研究中心专家葛来义认为，由于中国不愿意停止在南海的岛礁建设，因此中美紧张局势将会持续下去。
（2）认为随着中国快速发展，霸权国与崛起国间的结构性矛盾不可避免。战略与国际问题中心专家梅尔西·郭指出，中国快速发展正在给美国带来明显挑战，中国的发展是以“挤压”美国的国际空间为代价的。康奈尔大学教授普拉萨指出，过去没有任何国家能替代美国，但是现在变了，中国可能会代替美国。布鲁金斯学会欧汉龙指出，随着中国实力不断增强，中国努力建立“中央王国”这一更大目标已经开始显现。越来越多的美国学者认为，中国正在利用特朗普政府保护主义情绪和孤立主义政策带来的机会，提升其在国际社会上的领导力。
二是在特朗普政府的煽风点火下，美国智库对中美贸易关系中的不平衡普遍不满，进而延伸到其他领域。笔者于2017年10月至2018年4月在美国大西洋理事会做访问学者，亲身体会到特朗普2017年11月上旬访华前后，美国智库在对华关系方面主要关注贸易不平衡问题，提出的主要解决方案是推动中国国内市场开放，这几乎成了美国智库与舆论界的共识。当时，彼得森国际经济研究所高级研究员克莱德·霍夫鲍尔专门撰文分析特朗普政府的对华政策，提出3个目标：结束中美5050亿美元的年度贸易顺差；使中国贸易公正化，即不对美国出口产品征收关税；阻止人民币贬值。这些均和贸易有关。
一是认为中美关系相互依赖最深，两国一荣俱荣、一损俱损。布鲁金斯学会高级研究员李侃如认为，中美两国都希望世界保持基本的和平与稳定，都将经济繁荣作为国家的优先目标；两国都希望更有效地应对全球气候变化问题；两国都受到恐怖主义威胁，希望在反恐领域加强合作；两国都不会把损害对方的利益作为本国目标。布鲁金斯学会资深研究员杰弗里·贝德指出，面对中国的挑战，美国有三个选项：遏制和对抗、战略竞争、进行国际合作的同时着眼于从根本上解决相关地区问题。其中第三个选项更符合实际，也符合美国利益。
特朗普总统2018年11月访华后，笔者和布鲁金斯学会著名经济问题专家杜大伟座谈。杜大伟认为，特朗普与中国签订的2500亿美元大单什么都解决不了。笔者接触的其他著名专家，如大西洋理事会曼宁等，都认为特朗普解决对华贸易不平衡在美国是“人心所向”，但是方向错了，应集中到推动中国市场对等开放上。由此可见，特朗普访华在美国国内被广泛认为是不成功的。美国智库的这种判断除了一向的傲慢，认为中国“应该”对美国开放这些市场外，还与美国根深蒂固的维持霸权的心理有关，认为中国改革开放取得的成功是“占了美国便宜”，因此要求中国“进一步开放市场”。特朗普面对美国国内的质疑与批评并没有反驳和积极引导，相反进入2018年后，开始挥舞贸易制裁大棒，还在台湾问题和南海问题上屡屡挑战中国底线，与批评中国的美国智库实现“合流”。
我方需对中美关系紧张长期化做好准备
通过对特朗普政府和美国智库的分析，可以看出美国政府对华政策目标可能有两个：其一，在贸易等具体问题上捞取利益；其二，要在战略上把中国奋发有为的势头打压下去。如果中美关系未有改善，则美国可能在以下方面变本加厉：在贸易、高科技、人文交流等领域继续打压中国；重新加大在人权问题上对华施压；在台湾问题上继续挑战中国底线；在南海问题、钓鱼岛问题以及朝鲜半岛问题上搅局；在中国周边建立遏制中国的“小北约”。
针对特朗普政府的对华政策，我们需面对现实、积极引导，并在此基础上做好相应准备，未雨绸缪。这正如中国社会科学院亚太与全球战略研究院李向阳院长指出的，不管中美贸易争端以什么方式终结，中美关系都面临重新定位的问题，也就是说，中美关系再也回不到贸易争端之前的合作状态了。他认为，应该纠正过去的误区，“一个是关于中美关系不会坏到哪去的判断，我们不能拿过去40年的中美关系经验简单推向未来，中美关系可能真的会坏到一定程度。另一个是‘压舱石’的说法，事实上，在遇到政治经济问题时，是压不住的”。
在判断美国下一步对华政策走向上，避免幻想特朗普因丑闻缠身以致下台，其后美国政府与我方合作。因为这并非我方能力能及，而且从上述分析可见，美国国内对华政策倾向已基本形成。这正如李向阳院长指出的那样，“民主党和共和党虽有很多分歧，但应对中国快速发展问题则高度一致。即便特朗普下台，中美关系基本方向也不会改变”。美国前副国务卿罗伯特·佐利克在出席“2018中国发展高层论坛专题研讨会”时曾指出，“美国对中国的担忧不仅局限于特朗普政府。中美关系在美国中期选举或2020年总统选举后回到过去，是不太现实的”。
同时我们还要看到，尽管美国对华政策倾向已经明确，但在具体采取什么样的应对政策上还没有下定决心。一方面，中美双方有较强的利益依赖关系，确实“一损既损、一荣共荣”；另一方面，中国有较强的实力，反制措施给美国带来的利益伤害也是美国所顾忌的。因此，特朗普政府尚未动用国内外所有资源，包括同盟资源，对付中国。这也是和平发展中的中国应竭力避免的。
对于一些重点税源企业的纳税评估案件往往涉及几个管理片区甚至多个省、市，跨区域税务核查协作制度一直是征管工作的难题。纳税评估对于税源管理的作用日益凸显，在核查大型企业集团、重点联系企业以及建安房地产企业异地项目涉税问题上，跨区域协作问题变得更为突出。跨区域协作制度完善应包括涉税信息的交换，评估文书开具的主体，以及评估税款后续由谁来追缴等细节性问题，对跨区域协作起到规范化指导作用。
考虑到美国智库对特朗普政府的影响，我方要促进中美智库交流和学术往来，通过客观介绍中国，推动中美关系逐渐走向稳定。一方面，我方可积极利用国际学术会议介绍中国，通过多举办一些会议，增进双方的相互理解，也可以有效防止美方带有色眼镜刻意曲解。具体地说，可以考虑在华盛顿召开类似于“贸易问题与中美关系”“朝核问题与中美关系”等学术研讨会，使美方更多地了解我方意见。另一方面，我方可鼓励国内智库、学者及官员走出去讲解“中国故事”。新时期，我国智库建设需要在对外学术交流上有新的提升，因此要在制度上进一步灵活，鼓励国内学者赴国外交流，鼓励我国驻美使馆官员走进美国学术会议，防止出现美国召开的讨论论中国的国际会议上听不到中国学者的声音。同时，也要请美国官员和学者来我国交流，增进他们对中国的理解，以利于中美关系稳定。
（作者系中国社会科学院亚太与全球战略研究院副研究员；摘自《东北亚学刊》2019年第2期）
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