论转基因食品标识的国际法规制——以《卡塔赫纳生物安全议定书》为视角，本文主要内容关键词为：议定书论文,转基因论文,国际法论文,视角论文,标识论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2013年12月3日数字出版，全球发行 中图分类号：DF96 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2014)01-0134-10 从20世纪50年代生物技术产生以来，生物技术的产业化进程逐步加快，转基因作物不仅数量猛增而且种类也日趋繁多。世界各国基于自身利益的考虑对转移基因食品的法律控制也呈现多元化，甚至是两极化趋势[1]，这直接导致了各国在贸易等领域的冲突。例如，2003年5月，美国、加拿大和阿根廷三国正式启动了WTO争议解决机制，就欧盟限制转基因产品进口的做法向欧盟提出磋商请求，并在磋商未果后要求WTO成立专家小组进行裁决。而欧盟则毫不示弱，除了积极应诉外，于9月22日通过了两部新立法以加强对转基因产品的管制，从而使欧盟成为世界上管制转基因食品最为严格的地区[2]。在转基因食品规制方面，美国制定了较为宽松和实用的法规，欧盟则采用了截然相反的做法，对转基因食品制定了非常严格和预防性的法律制度。而日本、新西兰等国在此方面的法律规制程度介于两者之间[3]。但是，这些国家均强调了转基因食品标识的重要性。转基因食品标识是指在食品说明书或标签中标注说明该食品是转基因食品或含转基因成分，或由转基因生物生产但不包含该生物的食品或食品成分，以便与传统食品区分开来供消费者选择的行为[4]。鉴于目前全球粮食短缺和转基因技术的迅猛发展使得禁止转基因产品的生产和出口是几乎不可能的事实，因此，转基因食品标识作为对转基因食品立法规制的最后环节，其重要性不言而喻。 鉴于转基因食品标识极大地影响着消费者的消费行为，建立完善的转基因食品标识制度有利于保障食品安全和消费者的知情权。世界各国根据本国生物技术的发展状况、转基因作物的种植和转基因产品的进出口贸易量等综合因素确定了不同的标识制度，主要有以产品为基础的强制标识制度、以过程为基础的强制标识制度和自愿标识制度等，这些制度在标识的对象、范围、豁免和执行上存在着显著差异[5]。如何确立对消费者更有利的标识制度以及使众多的转基因食品标识制度达成国际一致成为众多政府间和非政府间国际组织的主要工作目标[6]。目前国际上关于转基因食品标识的国际法文件最重要的是依据《生物多样性公约》而制定的《卡塔赫纳生物安全议定书》，其第18条第2款①对转基因食品的标识做了概括性的规定。此后，该议定书又经过六次缔约方大会得到不断完善，形成了有关转基因食品标识的较系统和具体的规定。基于此，本文拟以《卡塔赫纳生物安全议定书》对转基因食品标识的发展为视角，探讨国际社会在转基因食品标识方面的冲突与调适，以期对完善我国现有转基因食品标识的法律制度有所裨益。 一、《卡塔赫纳生物安全议定书》对有关转基因食品标识的规定 (一)《卡塔赫纳生物安全议定书》的制定背景 在《卡塔赫纳生物安全议定书》制定之前，国际社会还没有专门规定转基因技术的公约，只有《生物多样性公约》里有简单的条款规定。《生物多样性公约》(Convention on Biological Diversity，以下简称CBD)，是保护地球生物资源的国际性公约，于1992年6月5日在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上签署，1993年12月29日正式生效②。在该公约的谈判过程中，生物安全问题逐步受到各国重视，最后成为该公约的谈判焦点和核心内容。CBD保护地球上的生物多样性的目的决定了公约不是直接针对转基因食品的，因而公约对此问题规定显得过于简单宽泛，更不用说对转基因食品标识进行规制了。但公约也有对生物技术的专门规定，其第8条第7款规定：缔约方应制定或采取办法，以酌情管制、管理、控制因使用和释放改性活生物体③而对生物多样性的保护和可持续利用可能产生有害环境的影响。 同时，公约第19条第3款规定，缔约方应该考虑是否需要一项议定书，规定适当程序，特别包括提前知情协议，适用于可能对生物多样性的保护和可持续利用产生不利影响的生物技术改变的任何活生物体的安全转移、处理与使用，并考虑该协定书的形式。同时要求改性活生物体出口国将关于这类生物体的使用和安全条例的所有资料以及可能产生的不利影响提供给引进这些生物体的缔约国。这条规定是目前国际上最重要的有关转基因技术法律规则的制定依据。虽然公约的目标决定了其对转基因食品的影响是间接、指导性的，即没有提出明确法律条文规定，但公约为《卡塔赫纳生物安全议定书》的制定提供了法律依据[7]。此外，《生物多样性公约》第22条第1款是一个关于公约与其他协议冲突问题的规定，即公约规范的内容一旦与其他国际协定有所抵触时，《生物多样性公约》具有相对的优先性。 根据公约第19条第3款关于制定改性活生物体议定书的规定，在联合国环境规划署的组织下，1996—1999年国际社会先后召开了六次生物安全特设工作组会议和一次生物多样性公约缔约国大会特别会议。期间，由于各国生物技术发展水平差异较大，且在涉及生物技术产品贸易、生物多样性以及人类健康等重大问题上利益分歧大，对议定书的内容存在严重分歧，导致谈判艰巨而持久。谈判各方逐渐形成5类代表不同观点的国家利益集团：由77国集团和中国组成“意见一致集团”(the Like-Minded Group)，坚持预防为主的原则并主张制定一项国际法规来规范和约束转基因生物的越境转移，以减少其对生物多样性和人体健康的负面影响；代表转基因作物种子和产品的6个主要出口国④的“迈阿密集团”(Miami Group)，他们反对过严的国际法规制以便其能从转基因生物贸易中获得巨大经济利益；欧盟(EU)成员国凭借自身在转基因食品贸易、管理和使用方面较为完善的区域一体化法令和国家法规，希望起草一份较为严格的议定书，并强调预防原则的重要性；主要由经合组织(OECD)成员国组成的“和事集团”(the Compromise Group)在谈判中充当对立意见集团之间的中间桥梁，并提出折衷提案；中欧和东欧的国家也基本是中间派，基本上支持议定书写入预防原则并将GMOs食品和饲料包含在内，且注重各种建议的可操作性和实用性[8]。经过多次谈判，终于2000年1月24-28日通过了《卡塔赫纳生物安全议定书》的最终文本。 (二)《卡塔赫纳生物安全议定书》对转基因食品标识的规定 《卡塔赫纳生物安全议定书》(The Cartagena Protocol on Biosafety，以下简称BSP)是国际法上最主要的规定转基因技术的法律文件⑤。BSP由40个条款和3个附件组成，议定书第4条规定：“本议定书应适用于可能对生物多样性的保护和可持续使用产生不利影响的所有改性活生物体的越境转移、过境、处理和使用，同时亦顾及对人类健康构成的风险。”可见，议定书适用范围是有限的，其针对的是改性活生物体。而大部分的转基因食品经过加工后，改性活生物体已经不再存活，因此不在议定书的范围之内。 议定书对拟直接作食物或饲料或加工之用的改性活生物体(Living modified organisms that are intended for direct use as food or feed，or for processing，简称LMO-FFPs)、封闭使用的改性活生物体、拟有意引入进口缔约方的环境改性活生物体做出了区分，涉及到转基因食品主要是LMO-FFPs。对于转基因食品和饲料的标识，议定书第18条第2款第1项规定：“拟直接用作食物或饲料或加工之用的改性活生物体应附有单据，明确说明其中‘可能含有’改性活生物体且不打算有意将其引入环境之中；并附上供进一步索取信息资料的联络点。作为本议定书缔约方会议的缔约方大会应在不迟于本议定书生效后两年就此方面的详细要求，包括对其名称和任何独特代码(unique identification)的具体说明作出决定”。该条款规定了转基因食品应当附有单据，说明其中可能含有转基因成分，并且没有意图将该转基因生物释放到环境中。该款说明了强制标识是缔约国的一般义务，但是缺乏对标识形式和内容、具体文件形式、阈值(Threshold)等规定。因此，在议定书制定后，国际社会先后召开多次缔约方会议对有关内容进行了进一步完善。 二、《卡塔赫纳生物安全议定书》六次缔约方会议关于转基因食品标识规制的争论 (一)第一次缔约方会议只达成了一个LMO-FFPs附随文件的临时要求 本次会议于2004年2月在马来西亚吉隆坡举办。由于尚未批准本议定书，因而中国没有参加此次会议。关于项目处理、运输、包装和标识最重要的会议文件是执行秘书编写的说明。文件中描述了关于改性活生物体处理、运输、包装和标识的现行标准、做法和规则的情况，其中提到中国转基因农业生物体管理条例将于2003年3月开始实施，届时要求在条例中列出的所有转基因产品均带有明确的标识，还有中国香港地区提议对转基因成分超过5％的食品进行标识等[9]。最值得注意的是欧盟为执行第18条所提出的十分具有价值意义的立法建议，其第2001/18/EC号指令首次要求确保进入市场的转基因生物体在所有阶段均可跟踪⑥。具体而言就是，运营者建立制度和程序以识别产品的来源和去向，且传播具体信息且保留5年，并在必要时将信息提供给主管部门。此外，还要求确保此类产品有如下字样的标识：“本产品含有转基因生物体”或“本产品含有转基因”[10]。 政府委员会在此次会议上主要对第18条第2款第1项中的如下问题作了讨论：(1)应伴随改性活生物体的单据类型。有观点认为使用现有的商业货单简便且费用低廉，而还有观点认为使用专为议定书目的而设计的新单据，将对用户和管理者更为方便。(2)所附单据中要求提供的信息类型和范围。有缔约方提议单据应提供更多的信息，包括独特标识、生物体主体和导入体等，而代表转基因出口大国的利益方认为应逐字逐句根据议定书的文字行事，除此之外的信息都不可接受。(3)“可能含有”措辞问题。有缔约方赞成在所附单据上使用这一措辞，还有代表对此措辞表示担心，认为没有提供清晰和有用的信息以识别LMO-FFPs。(4)独特标识。会议成员一致认为需要对LMO-FFPs采用独特标识，但是唯一的分歧是是否应将其包含在所附单据应提供的信息中。(5)偶然/无意出现的改性活生物体和阈值。鉴于欧盟和瑞士设定的阈值分别为0.9％和1％，国际谷物贸易联合会提议将95％非改性活生物体纯度水平作为临时措施，也即，LMOs含量低于5％的食品可以免受议定书对于标识要求的约束。(6)保存标识。虽然欧盟已对LMOs的追踪和标识进行了规定，但工业界代表认为采用保存标识必将带来成本地显著增加。(7)采样和检测技术。有观点指出有必要制定标准的采样和测试方法，且谷物贸易行业建议应让正在从事适当技术开发的国际机构制定测试方法原型[9]。 经过讨论，缔约方大会做出了关于第18条第2款第1项的第BS-I/6号决定，但同时指出本阶段对第一句的理解和执行所作出的任何决定将只是临时的。(1)第BS-I/6号决定规定了LMO-FFPs进行标识所应附单据的形式，商业发货单或现行单据制度规定的其他单据，并指出之后将会在这个问题上作出详细规定，其中可能包括使用单独单据的问题。(2)第BS-I/6号决定规定LMO-FFPs的标识是强制性义务。议定书要求缔约方并促请其他国家政府采取措施，确保所附拟直接用作食品、饲料或加工的改性活生物体的单据明确标示该货物可能含有拟直接用作食品、饲料或加工的改性活生物体，并申明不打算有意将其引入环境。此外，还鼓励议定书缔约方和其他国家政府规定拟在其管辖范围内的LMO-FFPs的出口者，申报其货物含有拟直接用作食品或饲料或加工的改性活生物体，并视情况申明改性活生物体的标记和任何独特标识。(3)第BS-I/6号决定LMO-FFPs标识的内容，要求附随的单据应包括：通用名称、科学名称和现有商业名称，以及改性活生物体的转变活动编码或现有独特标识编码。(4)第BS-I/6号决定要求议定书缔约方并促请其他国家政府采取措施，确保所附拟直接用作食品、饲料或加工的改性活生物体的单据提供一联络点的细节，以供有关当局获取进一步资料。还要求设立不限成员名额技术会议来达成第18条第2款第1项中提到的决定，包括：(1)拟直接用作食品或饲料或加工的改性活生物体的所附单据；(2)所附单据内提供的信息；(3)使用独特标识码的范围和模式；(4)如果可能，对偶然或无意造成的改性活生物体含量的阈值进行规定；(5)审查现有的取样和检测方法，以便予以统一[11]。 此外，此次缔约方大会还针对LMO-FFPs标识对第二和第三次会议分别设立了目标要求：对LMO-FFPs的详细标识做出规定，包括根据第18条第2款第1项对其名称和任何独特标识的具体说明作出决定；与其他相关国际机构协商(第18条第3款)，考虑是否有必要以及以何种方式针对标识、处理、包装和运输诸方面的习惯做法制定标准。 总之，本次会议在LMO-FFPs应附有的单据上遇到了重大的困难，只达成了一个LMO-FFPs的附随文件的临时要求，并没有做出具体规定，但是为之后的缔约方会议在LMO-FFPs标识上取得突破性进展奠定了基础。 (二)第二次缔约方会议对转基因食品标识问题未取得实质性进展 第二次缔约方大会于2005年5月底在加拿大蒙特利尔举行。中国政府高度重视生物技术安全这一问题，于同年4月正式批准了《卡特赫纳生物安全议定书》(香港、澳门地区除外)，但是据CBD规定，批准书在提交给公约和议定书交存处之日起90日后才能生效，因此我国以观察员身份参加会议，并做了一般性发言。尽管本次缔约方大会在转基因食品标识问题上取得了积极的进展，但两个非常重要的议题却没有取得进展，而其中之一就是拟直接作食品或饲料或加工之用的改性活生物体的运输标识问题。 2004年11月在波恩举行了改性活生物体安全处理、运输、包装和标识问题能力建设和经验交流研讨会。之后，又于2005年3月举行了关于拟直接作食物或饲料或加工之用的改性活生物体标识规定问题的不限成员名额技术专家组会议，促使各缔约方和其他有关利益方能够更好地了解主要问题并表达不同观点和立场。技术专家组讨论了关于第18条第2款第1项的五个问题：(1)改性活生物体的应附单据。提议包括了使用商业发货单、货单附件、单独的文件以及现有单据制度所规定或使用的其他文件、国内管制框架规定的单据等。(2)所附单据应提供的信息。有些专家认为，需要包括尽可能多的资料，而其他专家则强调需要包括独特的识别资料和关于改性活生物体的安全处理、储存、运输和使用的资料，但应避免作出过多和不必要的资料要求。(3)改性活生物体的独特标识和使用方法。有专家对独特识别资料的用途表示怀疑。还有专家建议将独特的识别资料与传统作物和改性作物的独特海关编码结合起来。(4)启动标识要求可能需要的偶然或无意造成的改性活生物体含量的阈值。备选方案众多，但与会专家指出，有必要区分阈值的必要性和阈值所应该确定的水平这两个问题，因为阈值越低，费用也会越高。(5)取样和检测方法的协调统一。若干专家表示应适当考虑到其他有关国际组织当前进行的工作，可由其他有关国际组织承担[12]。 然而，由于会议上少数国家与其他大多数国家在运输标识上的意见分歧大，专家组提交的转基因食品标识的决定草案最终未获通过。在这一议题下，大多数国家认为应当在LMO-FFPs的运输单据上明确标明是否含有改性活生物体成分，以使进口方和消费者得以行使知情权和选择权；而新西兰和巴西则坚持在运输单据上采用“可能含有”的表述。为了促使双方意见一致，大会还专门成立接触小组，但直至会议闭幕当天凌晨，也未就这一议题达成一致意见。在大会闭幕当天的全会上，瑞士提出了关于这一议题的一揽子提案，其中要求在确知有意含有改性活生物体成分的情况下明确标明“含有”改性活生物体成分，其他情况下均标明“可能含有”[13]。这一提案得到了绝大多数国家的支持，但新西兰和巴西两国仍然坚持其原来的立场，结果使这一议题成为本次缔约方大会上惟一的一项无果而终的议题，成为一大憾事。欧洲联盟代表其成员国以及保加利亚和罗马尼亚在会议的第三次全体(最后一次)会议上就对LMO-FFPs处理、运输、包装和标识(第18条)进行发言时表示对这一结果深感失望和不安，并认为这一失败对于实现议定书的目标可能带来消极影响，并为没有满足发展中国家对单据的要求而感到遗憾。 然而，新西兰和巴西之所以坚决反对在运输单据上明确标明“含有转基因成分”字样，通过分析当时的国际背景即可得知。当时，全球对转基因作物的怀疑和反对情绪高涨，在运输单据上对含有转基因成分的货物明确标明“含有转基因成分”，将大大影响其转基因产品的出口[14]。尽管依照议定书要求，缔约方大会应当在2005年9月份之前就运输单据的详细内容作出明确的决定，但是此次缔约方大会未能完成在2年内对LMO-FFPs详细标识作出决定的任务，所以只能留待第三次缔约方大会上继续讨论。 (三)第三次缔约方会议对转基因食品标识取得重大进展 从《议定书》生效到本次会议已经超过两年，但仍未就第18条第2款第1项的具体要求作出决定。第三次缔约方大会于2006年3月在巴西库里提巴举行。我国已于2005年9月6日成为议定书缔约方，因此以缔约方身份参加这次大会。此次会议主要围绕实质性议题，特别是《议定书》第18条第2款第1项，举行了多次“接触小组”和“主席之友”磋商会议。最后本着合作的精神，各方通过了有关此条款的妥协方案，达成了一项决定BS-III/10，使议定书在第三次缔约方大会上取得了阶段性进展[15]。 在前两次缔约方会议的基础上，本次会议终于做出这一关于LMO-FFPs标识的决定BS-III/10，要求议定书各缔约方并促请其他国家政府采取措施，保证根据国内管理框架得到授权，拟直接作食物或饲料或加工之用的改性活生物体所附文件应符合进口国家的规定。对于标识问题，如果可以通过标识保存系统或其他措施了解所涉改性活生物体的标识，应清楚说明货物中包括拟直接作食物或饲料或加工之用的改性活生物体，否则应清楚说明货物中可能包括一种或多种拟直接作食物或饲料或加工之用的改性活生物体。对于标识的内容仍决定采用普通名称、科学名称以及可能有的商业名称，且包括所涉改性活生物体的转基因事件编码或独特识别编码。此外，还要求出口方应说明不意图将改性活生物体引入环境以及建立生物技术安全资料交换所的因特网网址。可喜的是，针对这一决定，新西兰表示了其对第18条第2款第1项决定草案的看法，认为这方面可能存在某些误解。新西兰支持在改性活生物体的越境转移方面作出得力的单据要求，以便让所有国家能够在决定是否允许改性活生物体的进口时对此有全面了解。此外，新西兰代表团还支持写有“可能含有”及“含有”字样的单据要求，改变了其之前坚决反对在运输单据上明确标明“含有转基因成分”字样的态度[16]。 总之，第三次缔约方会议对LMO-FFPs的标识有了实质性突破，终于完成了对LMO-FFPs详细标识作出决定的要求。但是值得注意的是，本次缔约方会议决定只适用于议定书缔约国之间，缔约方与非缔约方贸易时将免除对LMO-FFPs提供详细信息的义务。 (四)第四次、第五次和第六次缔约方会议对转基因食品标识问题均未取得突破 第四次缔约方会议于2008年5月在德国波恩举行。由于第三次缔约方会议在LMO-FFPs的标识上取得了一致意见，并取得实质性进展，且相关问题也留到第六次缔约方会议来解决，因而本次缔约方会议主要就风险评估和风险管理及赔偿责任和补救措施进行了讨论，但未取得实质性进展[16]。 第五次缔约方大会于2010年10月在日本名古屋举行。本次缔约方会议的主要成果在于通过了《卡塔赫纳生物技术安全议定书关于赔偿责任和补救的名古屋-吉隆坡补充议定书》，而在标识问题上虽做出了一项决定BS-V/8，但没有取得实质性突破。只要求各缔约方加快落实其生物安全管理框架，并向生物安全信息交换所提供任何涉及LMO-FFPs标识和单据的管理要求方面做出的变更。最后还决定推迟到第七次会议再考虑是否有必要编制一份单独的文件[17]。 第六次缔约方会议于2012年10月在印度海德拉巴举行。代表们同意在一个决定中解决以下两个问题：针对封闭使用或意图引入的改性活生物体在处理、运输、包装和标识问题，以及处理、运输、包装和标识标准，但讨论集中在决定范围和文件要求上。在范围上，代表们争论包含独特代码的指引在内将使会议决定的范围扩展至食物、饲料或加工的活生物体(第18条第2款第1项)，而不是仅包含拟作封闭使用或意图引入的改性活生物体(第18条第2款第3和4项)。针对文件要求，代表们对是否包括单独文件的指引以及改性活生物体快速链接工具问题进行讨论，但最终决定两者均不予以采纳。会议上，玻利维亚提议通过要求附随具体文件来确保执行，并倡议在第八次缔约方大会上重申此问题。而马来西亚、巴拉圭、古巴和墨西哥认为他们已经制定了法规，反对对现有的文件要求予以改变。代表们也讨论了是否采用商业发票或单独文件的形式，但最后在口头上同意两种形式均可。此外，代表们在针对标识的具体标准问题上讨论了以下一些议题：标识的指引；增添新的代码至世界海关组织现有的代码系统中；议定书参照世贸组织的卫生和植物检疫标准委员会指定的标准；使用生物资料安全交换所提供的LMOs数据库。最后，在分析新认定代码的必要性时，代表们同意删除有关LMOs代码的文字以及它们不同的意图用途，因为这将会超越现在的决定范围。此外，他们详细地讨论了是否应包括联合国对危险品运输标准规定的指引，古巴提议采用其他语言来强调目前的关涉LMOs运输工作的重要性，但是最终决定删除这一指引[18]。 会议作出了第BS-VI/8号决定。要求缔约方和鼓励其他政府继续执行第18条第2款第3和4项的要求，通过使用商业发票或现存文件系统要求或使用的其他文件，或者国内立法或行政法规体系要求的文件；要求执行秘书在第三次国家报告中列入一项具体问题，了解各缔约方在现有类别的单据或单据中列入标识的信息的情况。最后，鼓励经济合作与发展组织继续努力根据第BS-I/6号决定附件C节第3段制定改性活微生物和动物的独特标识制度。也要求执行秘书处进一步审查处理、运输、包装和标识标准中潜在的差距与不协调，为第七次缔约方大会提供建议。 总之，本次缔约方会议在对改性活微生物和动物的独特标识制度上也鼓励采用标识制度，这是一个巨大的突破，扩展了改性转基因生物标识制度的范围，为后续的具体规定奠定了基础。但是遗憾的是，并没有完成根据第三次缔约方大会要求在本次缔约方大会上产生一个决定，来确保改性活生物体运输中附随的文件能够清晰标注改性活生物体以及其他信息的任务。 三、对《卡塔赫纳生物安全议定书》六次缔约方会议对转基因食品标识决定的评析 前文论述可见，对转基因食品标识的规制虽然是国际社会的共识，但是由于各国之间的利益冲突，决定了有关转基因食品的国际规制之路注定不会平坦，其只会在冲突与妥协中不断发展。《卡塔赫纳生物安全议定书》从制定到通过实施整整花费了八年时间，足以可见转基因食品标识的国际法规制过程的艰辛。而在《卡塔赫纳生物安全议定书》实施后，有关LMO-FFPs标识问题的决定也历经波折，经过三次缔约方会议才达成了关于LMO-FFPs标识的具体规定，即第BS-III/10号决定，但是之后的三次缔约方会议却一直没有突破性进展，因此，国际社会在转基因食品标识的统一规制方面还有很长的路要走。 不过，纵观有关《卡塔赫纳生物安全议定书》六次缔约方会议，国际社会在关于LMO-FFPs标识还是取得了一定的成果的，主要有如下几个方面： (一)标识的形式多样化 根据决定，缔约方在其本国的法律框架内，既可以使用商业发货单、单独的文件，也可以使用现有单据制度所规定或使用的其他文件。这种根据本国情况选择的多样化标识方法有利于成员国之间利益的协调与统一。此外，由于一些缔约方在本国内部已制定实行独特的标识制度，议定书采用多样化的标识形式，既有利于议定书关于标识问题的规定在缔约方的执行，还有利于非缔约方的加入，尤其是像美国、加拿大等转基因生物大国，从而扩大议定书的适用范围，增强议定书的影响力。此外，议定书经过几次缔约方会议，不断听取缔约方的经验与建议，决定将于第七次缔约方会议讨论对标识采用统一的单独的文件形式。这实质上是给各缔约方一个实验性质的过渡期，使他们在转基因食品这个领域有更多的行动和实验空间。 (二)标识的内容 有关LMO-FFPs标识的内容有以下五个方面：(1)关于跨境转移改性活生物体单据上标注“含有”和“可能含有”字样。虽然墨西哥和巴西在第二次缔约方会议上坚决反对在运输单据上明确标明“含有转基因成分”字样，但是在之后的会议上改变了这一立场。如果明确认定含有改性活生物体，则应当在运输单据上明确说明货物中“含有”改性活生物体；如果不能认定是否含有改性活生物体时，则标明“可能含有”。(2)在单据中应说明改性活生物体不打算被有意引入环境，这是缔约方的义务。(3)改性活生物体的名称应是通用名称、学名或现有商业名称。(4)应标注改性活生物体在生物安全信息交换所登记的特有标识编码，或转变活动编码。(5)应设立为进一步获取信息资料的生物安全信息资料交换所的网络地址，这是议定书特有的规定。 四、对完善中国转基因食品标识规制的启示与建议 (一)我国现有转基因食品标识的法律规定 我国的转基因食品标识是由不同层次的立法来规定的。主要的立法是2009年6月1日起实施的《食品安全法》和2009年7月24日公布的《食品安全法实施条例》。主要的行政法规是2001年的《农业转基因生物安全管理条例》。除此之外，在一些部门规章中存在部分关于转基因食品的规定。如农业部2002年制定的《农业转基因生物标识管理办法》以及《农业转基因生物标签标识管理办法》；卫生部2006年制定的《新资源食品管理办法》；国家质量监督检验检疫总局2007年制定的《食品标识管理规定》等。最后，还有有关食品标识的强制性国家标准《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)。 《食品安全法》将我国对食品管理的标准由“卫生”提高到了“安全”，同时提出食品安全风险评估、标准制定、信息披露、安全事故调查处理和检测规范等方面实行“五统一”的思路，在食品管理方面迈出了一大步[19]。其第48条和第49条规定了食品包装和标识的一般性问题，要求对食品和食品添加剂应附有标签和说明书，以易于辨识。其第101条规定了转基因食品的安全管理规定应适用本法；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。 除《食品安全法》以外，我国还有大量行政法规和部门规章涉及转基因食品的规制问题。2001年的《农业转基因生物安全管理条例》第8条、第28条和第29条规定，列入农业转基因生物目录的农业转基因生物，由生产、分装单位和个人负责标识，未标识的，不得销售。若经营单位和个人拆开原包装进行销售的，应当重新标识。此外，农业转基因生物标识应当载明产品中含有转基因成分的主要原料名称；有特殊销售范围要求的，还应当载明销售范围，并在指定范围内销售。如果进口农业转基因生物不按照规定标识的，重新标识后方可入境。《农业转基因生物标识管理办法》第6条、第7条和第11条，对转基因生物标识的标注方法进行了详细而全面的规定。对转基因动植物(含种子、种畜禽、水产苗种)和微生物等产品，直接标注“转基因”，而对于转基因农产品的直接加工品，标注为“转基因加工品(制成品)”或者“加工原料为转基因”。但是对于用农业转基因生物或用含有农业转基因生物成分的产品加工制成的产品，且在最终销售产品中已不再含有或检测不出转基因成分的产品，标注为“本产品为转基因加工制成，但本产品中已不再含有转基因成分”或者标注为“本产品加工原料中有转基因，但本产品中已不再含有转基因成分”。此外，还要求农业转基因生物标识应当醒目，并应使用规范的中文汉字进行标注，而对于难以在原有包装、标签上标注农业转基因生物标识的，可采用在原有包装、标签的基础上附加转基因生物标识的办法进行标注。 卫生部《新资源食品管理办法》规制的对象是“因采用新工艺生产导致原有成分或者结构发生改变的食品原料”，也即转基因食品原料。该办法将转基因食品和其他新资源食品一起进行规定，其标识问题也与其他新资源食品一致，因而没有对转基因食品标识做出专门、详细的规定。如其第21条只规定“新资源食品以及食品产品中含有新资源食品的，其产品标签应当符合国家有关规定，标签标示的新资源食品名称应当与卫生部公告的内容一致。”《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)第4.1.11.2条专门规定转基因食品的标识应符合相关法律、法规的规定，同时还要求标出致敏性。 (二)现有法律规定存在的不足 从我国现有立法来看，尽管法规数量并不少，但是比起欧美发达国家，我国在转基因食品标识的规制方面依然存在很大的不足。 1.立法层次不高 目前，我国还没有一部专门的转基因食品安全法，虽然2009年的《食品安全法》中有关于食品安全的总括性规定，但是其只规定了食品包装和标识的一般性问题，对转基因食品标识具体规则尚付阙如。尽管其他部门规章中有大量转基因食品的规则，但是由于其立法层次过低，不能满足实际适用的需要。 2.现有规定对转基因食品标识的规定还很不完善 首先，虽然《农业转基因生物安全管理条例》和《农业转基因生物标识管理办法》等对转基因食品标识做出了较为详细规制，但是对阈值、致敏性等没有做出规定，直接影响了消费者的知情权和健康权。目前，我国法律尚未对转基因食品标识的阈值进行规制。然而，在生产销售过程中，转基因成分和非转基因成分混合的发生情况会比较频繁，但由于我国法律没有规定阈值，这意味着要求非转基因产品完全不含转基因成分，这在执行过程中将非常困难。 其次，有关法律对转基因食品的规定过于简单。我国现有规定对哪些转基因食品进行强制性标识并无详细说明，而只规定对可检出转基因生物的食品进行标识，但对于高度加工的，最终产品检测不出转基因成分的转基因食品不予标识。不对转基因食品进行标识，相当于侵害了消费者的知情权与选择权，使得消费者很可能在不知情的情况下食用了转基因食品，产生不良反应。还有些消费者有特殊的宗教信仰，而食用转基因食品，很可能与其宗教信仰相冲突，这是不符合伦理道德的。 再次，卫生部2006年的《新资源食品管理办法》取代了2002年的《转基因食品卫生管理办法》，将重点放在对食品生产的源头管理上，即只侧重对转基因食品原料的管理，不同于旧办法所侧重的包括从转基因食品原料到最终产品在内的整个过程的管理，这可以说是一大退步。其原因可能在于新办法是针对整个食品工业的，而不是专门针对转基因食品的。此外，新办法也忽略了对转基因食品致敏性的规定(旧办法有规定，但已失效)，成为我国有关转基因食品标识规定的一个漏洞。 最后，我国《食品标识管理规定》和《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)，主要是对食品标识标注的规范，没有将转基因食品标识与其他产品标识区别对待，对转基因食品标识采取的只是以产品为基础的强制标识制度。 (三)完善我国转基因食品标识立法的建议 综合《卡塔赫纳生物安全议定书》有关转基因食品标识的规制，笔者认为，我国应该修改《食品安全法》，从以下几方面入手，完善我国转基因食品标识的法律规定： 第一，我国修订的《食品安全法》中必须对转基因食品的强制标识制度作出规定，并对阈值、致敏性和独特代码概念作出明确规定。我国的强制性标识制度中亟需增加阈值、致敏性和独特代码概念和相关规定，因为这些概念的缺乏将不利于我国强制标识制度的贯彻执行。笔者认为，我国将转基因成分的容许量严格限制为零的做法与国际上通行的不符。因为在食品生产过程中，通常会出现转基因成分与非转基因成分的混合，且国际上也普遍认为只要转基因成分对人体的有害性降低到可忽略的程度，即可认为是安全的。根据欧盟的立法规定，在规定产品中的转基因成分低于一定比例(0.9％)的，可以不贴标签，也即可视为不含转基因成分。日本规定转基因原材料的重量不在主要成分前三位，并低于总重量的食品不算转基因食品。韩国则规定转基因材料用量不在前位的食品不是转基因食品原材料[20]。因此，与其说设置一个过分苛刻的要求去达到事实上不可能达到的标准，倒不如根据我国国情和现有生物技术水平，实事求是地规定一个能安全检测出转基因成分的百分比，如在1％至5％之间作出一个明智的选择，便于实际操作和具体认定[21]。鉴于我国采用的不是可追溯性的过程管理，笔者建议采用5％的阈值，这样，含有低于该含量的偶然的或不可避免的转基因成分食品将不被认为是转基因食品。且考虑到我国转基因产品的种类和数量日趋增多的事实，较宽的阈值能够更加科学地界定转基因食品，增加执法的可行性。 此外，转基因食品的致敏性对人的生命健康至关重要，且致敏性转基因标识已得到国际社会的一致认可，即使是采用自愿标识制度的美国也要求转基因食品致敏性的强制标识，因而我国制定转基因食品的致敏性标识的规定已是十分必要和迫切了。 第二，我国需要深化转基因食品标识的规定和扩大标识范围。我国对转基因食品标识的规定目前还只局限于转基因生物层面，需要将标识范围由目前的初级产品扩大到由转基因生物加工制成的产品，即对最终消费食品进行标识。此外，根据我国《农业转基因生物标识管理办法》规定，并非所有转基因农产品都必须进行标识，而只是列入农业转基因生物标识目录中的才必须遵守标识规定。但是，目前我国纳入标识系统的农业转基因生物只有5类17种，这一方面已经不能满足我国的现实需求，另一方面也明显有悖于WTO国际贸易规则。因此，应当拓宽标识制度的适用范围，可以适当地列出第二批、第三批必须标识的农业转基因生物及转基因产品，或者直接将标识的范围表述为“以转基因动植物、微生物或者其直接加工品为原料生产的食品和食品添加剂”[22]。 (全文共18，580字) 注释： ①《议定书》第18(2)条规定，每一缔约方应采取措施，至少以文件方式， 1)明确说明该转基因生物是有意转移直接用作食物或饲料或加工，而不是有意引入环境，并标明其特征和任何特有标识； 2)明确说明该转移的转基因生物是预定用作封闭性使用，并具体说明任何有关安全装卸、贮存、运输和使用的要求； 3)明确说明其他转基因生物是有意引入进口国的环境中，并具体说明其特征和相关的特性和/或特点，以及任何有关安全装卸、贮存、运输和使用的要求。 ②截至2013年2月28日，公约共有193个缔约国。中国于1992年6月11日签署该公约，1993年1月5日交存加入书，资料来源于：http：//www.cbd.int/convention/parties/list，2013年2月28日访问。 ③指任何具有凭借现代生物技术获得的遗传材料新异组合的活生物体。简称LMOs，Living modified organisms；或称“转基因生物”，简称GMOs，Genetically modified organisms。 ④指阿根廷、澳大利亚、加拿大、智利、美国和乌拉圭。 ⑤该议定书于2003年9月11日生效，截至2012年2月28日，共有165个成员国。中国于2005年9月6日正式成为议定书的第120个缔约方。 ⑥指根据转基因生物体和转基因生物体所生产的产品在进入市场的所有阶段所传播和保留的相关信息，对这种转基因生物体和产品在生产和销售链中的移动进行回溯性跟踪。