WTO与国际反垄断：现状及前瞻，本文主要内容关键词为：现状及论文,反垄断论文,国际论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年加入WTO是我国改革开放进程中一个重要的里程碑， 它标志着我国经济进一步融入经济全球化浪潮。WTO以条约形式提供了一套国际公认的贸易规则， 对各国政府限制竞争的行为施行了严格的限制，使得过去阻碍世界经济交往的传统障碍和壁垒，如关税、配额、市场准入等逐渐消除，极大地促进了国际贸易和投资的自由化。然而在国际贸易中，还存在着诸多私人企业限制竞争的行为，国际范围内垄断与反垄断问题十分突出，成为影响国际贸易的自由和公平的障碍。世界贸易组织正在考虑将竞争政策纳入WTO体系，建立多边反垄断框架。
一、国际反垄断现状要求将国际竞争规则纳放WTO框架
随着经济全球化的发展，国际市场上竞争越来越激烈，垄断现象十分突出，如少数生产者在它们之间分配特定产品的国际市场、出口卡特尔对出口商品固定价格、大型的国际合并损及几个国家的国内竞争、跨国公司滥用国际市场优势地位等等。90年代以后，国际反垄断的刑事案件特别是那些具有重大国际影响的垄断案件迅速增加。1999年，美国司法部调查的国际反垄断案件涉及20多个国家，2000年美国司法部反垄断局处理的刑事案件中近1/3是针对国际卡特尔的。[1] 可见国际卡特尔的广泛性和严重性。欧盟竞争法执行机构也遇到同样的情况，他们调查的企业合并案例中很大比例企业的资产都在国外，影响到很多主权国家的利益。2001年，欧盟对参与国际卡特尔的56个公司共计征收了18136亿欧元的罚款，其中18 个公司来自非欧共体国家，这给各国的反垄断机构提出了严峻挑战。
反垄断法是维护经济民主和经济自由、反经济专制和反限制竞争的基本法律。它首先源于美国的《谢尔曼法》，后在世界100多个国家相继出现。 由于垄断现象的加剧，本为国内法的反垄断法不可避免地介入了国际反垄断事务。各国都试图通过反垄断法极力维护自己的利益。一方面对国际上的反竞争行为，只要影响了本国的国内市场即坚决打击，把反垄断之手伸得很长，极力扩大本国反垄断法的域外适用效力；另一方面对本国企业在海外的反竞争行为，则采取纵容甚至支持的立场。究其根本，是本国的经济贸易利益使然。但从全球竞争的大格局来看，这种局面势必会引发各国在国际反垄断方面的矛盾、冲突，如贸易摩擦、贸易战等，影响彼此之间的合作，现有的各国反垄断机制已不能满足国际反垄断的需要。
从国际反垄断的发展现状来看，目前在发达国家间已就许多方面达成共识，如建立竞争法制，协调竞争政策，维护竞争的基本规则等。但仅有发达国家间的共识并不足以稳定国际竞争秩序，因为发展中国家已经越来越多地在国际经济领域扮演重要角色。由于历史原因，许多发展中国家的竞争法制尚属初建还不是很健全，在过去较长的时期内，大多数发展中国家并无参与制定国际竞争规则的机会和能力。发展中国家需参与国际竞争，同时又不愿被动地接受发达国家制定的竞争规则，竞争磨擦已见端倪。因此，竞争法的协调不仅是发达国家间的协调，也包括发达国家与发展中国家间的以及发展中国家相互间的协调。这种内容如此广泛的协调，只有WTO才能承担。因此，国际社会的实践表明，将国际竞争规则纳入WTO框架是解决国际反垄断问题最有效的方法。
二、WTO框架下的国际竞争规则
尽管在现有的WTO文本中尚没有关于国际反垄断的协议，但是在WTO多边贸易体制下，对贸易自由的倡导和要求与对公平竞争的倡导和要求是同步的，贸易自由和公平竞争是维持国际经济秩序相辅相成的两个方面。根据竞争法的基本原理，禁止滥用市场支配力、禁止卡特尔、审查企业合并是竞争法的三大支柱。其中，前两类制度在WTO现有体制中已初现雏形。
1、WTO规则中关于禁止滥用市场支配力的规定
其一，禁止经办国家垄断贸易的企业滥用市场支配力
在对外贸易中，政府授权企业对某一领域如烟草、石油等进行垄断经营的情形很多，这种做法被称为国家垄断贸易（State trading）。 与竞争法对待垄断经营者的态度一样，“GATT并不想禁止设立经办国家垄断贸易的企业或单位，仅为了限制其滥用的机会……”[2] 由于国家垄断贸易与关税、海关手续、数量限制、国家补贴等手段被视为阻碍国际贸易的重要障碍，GATT为防止经办国家垄断贸易的企业（State Trading Enterprises）滥用支配地位作了详细的规定。限制经办国家垄断贸易的企业对进口产品在国内市场销售时进行加价，要求其仅依照商业因素进行垄断产品的购买或销售。禁止歧视性的商业行为，在货物向哪个国家地区出口、从哪个国家进口的问题上，必须依市场导向，而不能考虑其他因素做出歧视性的选择。
其二，禁止服务贸易垄断企业滥用市场支配力
在任何一个国家，都存在垄断和专营服务，而且在有些部门，垄断或专营是必要的。因此，GATs并不禁止成员垄断与专营的存在，只是为了尽量避免、减少因垄断、专营可能给服务贸易造成的障碍，规定了一些约束性义务。不仅在1994年达成的《服务贸易总协定》中有关于竞争问题的一般性规定，在金融与电信产业还做了进一步的要求，成为WTO体制中竞争规则较为完善的一个领域。 这些要求均着眼于防止成员在服务业居于垄断地位的经营者滥用市场支配力阻碍服务贸易市场的自由进入。如GATs要求每一成员应确保在其境内的任何垄断服务提供者在有关市场提供垄断服务时，不得违反最惠国待遇原则和该成员所作的具体承诺；如果一成员的垄断服务提供者直接或通过附属公司参与其垄断权范围之外的服务供应领域的竞争，则该成员应确保该垄断服务提供者不滥用其垄断地位以及以与该成员的承诺不一致的方式进行活动。但是，GATs对竞争政策的范围和实施没有规定义务，只要求各成员在其他成员提出要求时，提供涉及竞争的非保密信息。
其三，禁止知识产权领域滥用市场支配力
同GATs一样，TRIPs也有关于限制性商业惯例的规定， 但其规范的具体范围有区别。TRIPs只规范在知识产权协议许可合同中存在的限制性商业惯例。其第40 条要求各成员国“采取适当措施以防止知识产权权利持有人滥用知识产权或采取不合理地限制贸易或对国际技术转让造成不利影响的做法”，协定详细确立了对知识产权协议许可中限制竞争行为进行控制的规则，还特别列举了可以明确禁止的三种滥用知识产权的做法：一是片面回授条件；二是禁止对知识产权的有效性提出质疑的条件；三是强制性一揽子许可。
2、WTO规则针对卡特尔的规定
进出口卡特尔是数家国内厂商针对国外市场控制其生产、销售、价格的联合行为，由于有利于本国利益，往往为各国竞争法所豁免。但这种“损人利己”、“以邻为壑”的做法，危害了国际贸易的自由、公平竞争。
对于进出口卡特尔行为，WTO现行规则有两个地方作了规定：当这种行为是政府支持下的进出口数量限制手段或属于《保障措施协定》禁止的“灰色区域措施”时将受到禁止。（灰色区域措施指的是，在进口国的压力下，出口国政府在一定时期内对其出口货物的价格或数量进行限制所采取的措施。）
首先，依GATT第11条第1款， “任何缔约方不得对任何其他缔约方领土产品的进口或向其他任何缔约方领土出口或销售供出口的产品设立或维持除关税、国内税或其他费用外的禁止或限制，无论此类禁止或限制通过配额、进出口许可证或其他措施实施。”从该条的文字表述看，该条主要针对政府采取的限制进出口数量的措施，并不单纯适用于企业之间的行为。但是，如果旨在限制进出口数量的企业卡特尔得到了政府的支持，则这种卡特尔因为具有政府行为的性质，即属于该条禁止的行为。
其次，《保障措施协定》第11条第1款规定成员不得在进出口方面寻求、 采取或维持任何自愿出口限制、有序销售安排或其他任何类似措施。这些措施包括单个成员采取的措施以及根据两个或两个以上成员达成的协议、安排和谅解所采取的措施。所谓类似措施，包括出口节制、出口价或进口价监控体制、出口或进口监督、强制进口卡特尔以及酌情发放进出口许可证的方案等。这些措施名义上是出口国自愿承担的单方面行为，其实都是在进口国的压力下作出的，是政府贸易部门或有关企业在政府的支持、劝导下在多边贸易体制之外私下达成的，规避了多边贸易体制的非歧视规定。根据《保障措施协定》第11条第3款规定， 各成员不得鼓励或支持公私企业采用或维护等同于第1款所指措施的非政府措施。可见， 如果企业的进出口卡特尔被当作一种“灰色区域措施”，则这种行为违反了该规定。[3]
因此，在WTO体制下，贸易并非完全自由， 它是在公平竞争的基础上倡导贸易自由，是一个致力于公平、公开、公正和无扭曲竞争的规则体系。但是，WTO目前的反垄断机制存在一个重大缺陷：GATT的历次谈判结果和WTO协议主要对与政府有关的限制贸易行为进行规制，而对各国私人主体的限制竞争行为规制不够。实际上，当WTO对政府的行为进行严厉的审查后，各国政府限制贸易的行为明显减少， 各国私人经济主体限制竞争的行为却越来越多，对WTO所倡导的自由、 公平竞争产生了严重的破坏，贸易自由化带来的利益面临着被私人经济主体实施的垄断行为产生的市场排斥效果所抵消的危险。要完善WTO的反垄断机制，最重要的就是在WTO协议内建立多边反垄断框架，要求各成员都承担起对政府和私人经济主体限制竞争的行为进行有效规制的义务。
三、WTO协议中多边反垄断框架应有的基本内容
由于在国际反垄断领域的认识、实践分歧客观存在，为使世界上的大多数国家能够在竞争政策方面进行有效的合作，WTO协议中建立多边反垄断框架不宜提出太高的标准，也不宜规定太细，否则很难得到大多数国家的认同。 在目前的情况下，WTO的多边反垄断框架应以纲领性的规定为主。笔者认为， 可以首先把在国际反垄断领域已经达成普遍共识的、对国际经济贸易发展又至关重要的一些基本原则、基本内容在框架中确立下来。至少包括以下主要内容：
1、WTO应督促各成员建立国内反垄断立法和执法机构。
各国反垄断法的有无和差异是国际反垄断领域产生矛盾和冲突的重要原因。随着经济全球化的加强、关贸壁垒的减少和贸易自由化，实行市场经济的国家都越来越重视反垄断法对维护竞争自由、完善竞争结构、维护国家经济安全和增强国家国际竞争力等方面所能发挥的重大作用，因此各国反垄断立法的步伐大大加快了。这一方面表现在亚洲、非洲和拉丁美洲的许多国家纷纷制定或者强化了它们的反垄断法，另一方面，表现在前苏联和东欧集团的国家也都积极进行这方面的立法。到1991年，中欧和东欧的绝大多数国家包括保加利亚、罗马尼亚、克罗地亚、波兰、匈牙利、俄罗斯等都颁布了反垄断法。近年来，随着这些地区的许多国家积极地申请加入欧盟，它们又都根据欧盟竞争法进一步强化了自己的反垄断法。英国、德国、日本等一些发达国家也对其竞争法作出了迎合时代发展的重大修改，强化了反垄断执法。现在，世界各国已经普遍认识到，垄断不仅会损害企业的效率，损害消费者的利益，而且还会遏制一个国家或者民族的竞争精神，而这种竞争精神则是一个国家经济和技术发展的真正动力。因此WTO要求各成员进行基本的反垄断立法， 应当能得到较普遍的认同。
当然，WTO也要考虑到各国立法水平和经济发展水平的实际差异， 在要求各成员建立反垄断法制时有必要规定一定的过渡期，这可以在多边会谈中与具体国家作具体协商。同时，对积极准备制定反垄断法的国家，可依其申请给予相关的立法协助。
2、WTO中的多边反垄断框架应贯彻的基本原则
第一，最低标准原则。WTO的多边框架内应提供给各成员进行反垄断立法的参考标准。所有世贸组织成员应保证在其国内法中拥有基本的竞争规则，保证反垄断立法基本组成的一致，即至少要包括禁止卡特尔、控制企业合并、禁止滥用市场支配地位这三大反垄断法支柱。成员国虽然在立法上有一定的自主权，但不得放弃竞争法上被视为本质的内容，即参考标准中的实体法规则。按照这个原则，成员国除了执行最低标准外，还可执行更严格的竞争政策。执行宽松竞争政策的国家，必须接受这个最低标准的约束，从而保证各成员国对于国际竞争能给予相同的最低标准的保护。
第二，国民待遇原则。即WTO成员国对单纯国内卡特尔所适用的规则和原则得立即且无条件地适用于所有的跨国案件，从而使其国内反垄断法国际化。各成员国就同一限制竞争的行为，不得对外国竞争者采取较国内企业更严厉的制裁；国内企业的某些行为若被视为有利于竞争，外国竞争者的相同行为就不得被视为限制竞争。
第三，透明度原则。透明度原则要求各成员国有义务及时公布其反垄断立法和执法情况、有关产业的竞争政策的变化、同别的国家签订的反垄断协议等相关内容，以便WTO和其他成员国都可以对该国的立法和反垄断进展有所了解， 从而发挥一定的监督作用。这有利于消除成员国之间对他国反垄断法能否有效、公正地予以执行的怀疑，同时便于其他成员国通过司法途径或行政救济顺利地得到他国反垄断机构的协助，以确保对国际贸易有不良影响的垄断行为能及时地在当地得到有效地处理。
3、多边反垄断框架应提供各国反垄断机构的合作程序
相对于实体法的难于协调，各成员国在进行反垄断的程序合作方面却容易达成共识，这一点可以从已订立的一些双边协定大都是程序性规定得以证明。WTO的多边反垄断框架应规范国际性合作的措施，包括国际范围内的与反垄断有关的通知、合作、咨询和监督措施、非机密性的信息交换、以及“消极礼让”和“积极礼让”义务[4] 等等，以减少各成员国之间由于反垄断法域外适用所引起的冲突。
4、多边反垄断框架中的纠纷解决要适用WTO争端解决机制
虽然学界目前对WTO争端解决机制性质的认识并不统一， 但大多认为它是一种司法性的程序，至少是一种准司法性的程序。[5] 它确立了对乌拉圭回合有关协议下产生的所有争端的强制管辖权。这套机制采用了“反向协商一致原则”，即对有关问题的决议，如果争端解决机构经协商一致决定不通过，则该决议不能生效；但只要有一方同意，即获通过。这就使得从专家组到上诉机构的报告，均采用自动通过的办法，并对当事方具有约束力；此外，WTO争端解决机制还包含详尽的执行程序，以确保生效的报告能得到执行。让各成员之间的反垄断纠纷适用WTO争端解决机制，一方面是为了同WTO框架内的其它协议的争端解决保持司法适用的统一， 另一方面可确保各成员国的反垄断立法和执法符合其在WTO中自愿承担的义务， 确保纠纷能够得到及时、有效地解决，维护受损方的利益，同时也是对争端解决机构这一司法资源的充分利用，避免重复设置机构所造成的不经济和无效率。各成员国因此应保证国内反垄断立法和执法体制与多边协议达成的措施相一致。
WTO兼具国际组织、国际条约、国际谈判场所和协议执行机构四大功能， 在其中建立多边反垄断框架、完善WTO 的反垄断机制对国际经济贸易的发展具有极其重要的意义。有关国家和组织已经认识到这个问题，为此提出了各种草案、建议，并试图纳入WTO机制内。如1993年由专家、学者制作了一部国际反垄断法典草案； 2001年WTO第四届部长会议通过的《多哈宣言》第23节指出，WTO已认识到竞争政策多边框架对国际贸易和发展的积极意义，第27节还提及在该领域加强技术援助和能力建设的必要性，并决定WTO成员方将在2003年9月的墨西哥部长级会议上就制定一个竞争政策多边协议进行谈判。尽管最终未能达成一个多边国际反垄断协议，但在WTO中完善反垄断机制是不可避免的，因为贸易自由和竞争公平已经成为国际经济贸易发展的不可分割的两个方面，一个自由、公平的全球反垄断机制是全球经济发展的必然要求。
我国加入WTO后，对外开放程度越来越高，世界性跨国公司纷纷“抢滩”中国。它们具有规模经济、强劲的市场竞争力等“先行优势”，在我国缺乏反垄断法的情况下难免会滥用其先天的市场力量，实施反竞争的并购、滥用独占地位等垄断行为；瓜分中国市场的国际卡特尔等反竞争行为也越来越多……反垄断的任务目前已十分紧迫，因此我国正加紧制定反垄断法。作为WTO成员方在立法时必须考虑符合WTO规则的要求，特别要反映WTO的竞争规则和对反垄断的最低要求； 而且应当积极参与WTO关于竞争政策多边协议的谈判，积极参与反垄断的国际合作， 在促进国际经贸公平竞争机制建立的同时，最大限度地维护我国的经济安全和经济利益。
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