欧债危机背景下英国公共管理改革探析
——以养老保险系统和医疗服务体系改革为例
王绍洪1,黄天颖2
(1.四川大学 经济学院,四川 成都 610064；2.中国生物材料学会,四川 成都 610064)
摘 要： 英国的养老保险系统和医疗服务系统都关涉普通民众的福祉,是构建福利国家的两个重要支柱,但欧债危机爆发后,英国的这两个系统都暴露出不少问题。为减少政府财政负担,同时也为了改善民生,英国政府在欧债危机爆发后对这两个系统都进行了大刀阔斧的改革,为解决养老金替代率水平低、职业养老金实际覆盖面小的问题,政府采取了延长退休年龄和强制购买职业养老金的措施；为提高医疗服务系统的效率,英国政府通过建立“联合诊所”从结构上对系统进行了改革。改革取得了一定成效,但还是存在一些问题。
关键词： 公共管理改革；英国；养老保险系统；英国国民医疗服务体系
欧债危机爆发后,英国的经济形势也变得不容乐观,失业率上升,公共政府财政负担加重。为缓解国内矛盾,同时也为了提高英国的公共管理水平,布朗政府在公共管理方面推出了一系列改革措施。作为英国福利国家的两根重要支柱,养老保险系统和国家医疗系统的改革尤为值得关注,研究这两个系统的改革能为我国相关领域的公共管理改革提供一定的借鉴意义。
一、英国养老保险系统改革
自撒切尔夫人执政以来,英国养老保险系统就曾尝试私有化改革。欧债危机使养老保险私有化过程中的弊端被暴露出来,倒逼英国政府对养老保险的问题进行改革。本部分将简短回顾自撒切尔夫人执政时期至欧债危机爆发前英国养老保险系统的改革历程,探讨其成效和局限性,然后对欧债危机背景下英国养老保险系统的改革进行分析。
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受新公共管理理论和新自由主义经济理论的影响,同时,也迫于英国以往的养老体系给国家公共开支造成的巨大压力,撒切尔夫人上任之初便开始着手对养老保险金系统进行改革[1],以便让养老保险金系统逐步市场化。改革伊始,以国家、企业、个人三部分共同承担养老保险金成为改革的总趋势。为确保改革顺利进行,政府在1986年出台了《养老金法案》(Social Security Act 1986),以对国家收入关联养老金计划(SERPS)进行的改革提供相应的法律框架,通过改革将养老金往私有部门挂靠,以求减少政府的负担。这次改革虽然在一定程度上缓解了政府的财政压力,但是因为监管不力,有人趁机利用监管漏洞获利,反倒使整体养老水平下降[2]。
2014年8月18日，中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》明确指出，要遵循新闻传播规律和新兴媒体发展规律。要将技术建设和内容建设摆在同等重要的位置。
布莱尔上台执政后,针对自撒切尔夫人时期以来英国养老保险出现的问题进行了新的改革。布莱尔重新调整了国家、企业、个人三部分对养老金的支出比例,在一定程度上增加了政府对养老金的支出。布莱尔在养老保险金改革方面支持“第三条道路理论”[2],并颁布了《1999年福利和养老金法案》(Welfare Reform and Pensions Act 1999),建立了第二国家养老金方案(S2P)以取代国家收入关联养老金计划[2]、托存养老金计划(Stakeholder Pensions Schemes)、养老金保护基金委员会 (The Pension Protection Fund,简称PPF)、养老金监管局 (The Pension Protection Fund Board,简称PPT Board)和最低收入保证制度(Minimum Income Guarantee,简称MIG)等多种法案与组织来解决大部分老年人领取的养老金水平较低和监管乏力等问题,以确保国家的福利维持在合理范围内。
经过这两次重要改革以及其他时期的领导人的修正和补充,英国养老金保险系统在欧债危机爆发前形成了一个庞杂的系统,见图1。
图1 英国养老保险系统图[3]
但欧债危机的爆发,暴露了该系统依旧未能解决的问题,如养老金替代率水平较低,养老金保障依旧不足,职业养老金实际覆盖面小,未充分涵盖自由职业者等。
为了解决上述问题,英国政府采取了延长退休年龄和强制购买职业养老金的措施。
事实上,延长退休年龄并不是英国政府独有的措施,而是属于大多数欧美国家养老金系统改革中的一部分。如表1 所示：
表1 目前世界主要国家退休年龄[1]
在欧债危机爆发后,为防止NHS 系统弊端产生的影响扩大,布朗政府从NHS 系统的结构入手,希望从改变NHS 的管理与运行结构来提高NHS 系统的效率。改革引发了有关“联合诊所”的讨论与思考,目的在于通过联合诊所模式取代原有的NHS 基础机构,以提高NHS 的效率,减少病人的看病周期。原有的NHS 系统采取的是自下而上的分层结构,例如一个病人需要看病,首先得看当地的全科医生(简称GP)或者自己的家庭医生；当GP 或家庭医生无法处理问题时,便转入到地区级的医院或上一级医院[7]。一般的全科医生与家庭医生的医疗水平都有限,也无法为病人提供手术。而“联合诊所”有效整合了大医院、GP 和家庭医生等资源,它能为患者单独提供GP 或者家庭医生不能做的检查和小型手术,同时还能给病人提供更长的看诊时间和服务,因此,患者能在更短时间内得到有效救治。
早在2007年,英国就颁布过“退休金法案”(Pension Act 2007),为提高退休年龄的做法提供了法律保障和依据。欧债危机使得政府提高退休年龄的做法变得更加迫切。英国在2011年11月颁布的《可持续国家养老金：何时将国家养老金领取年龄提高至66 岁》(A Sustainable State Pension ： When the State Pension Age Will Increase to 66)中,提出到2020年男性和女性的退休年龄都将被提高到66 岁[1],这将结束女性先于男性退休的政策。为了缓解养老金支出不足的压力,英国政府被迫提高退休年龄和推迟养老金发放的时间。据官方统计,政府将退休年龄推迟到68 岁能“直接为英国政府节省约6570 亿美元成本”[1]。
在对强制性职业养老金措施进行改革的过程中,政府尽力在寻求如何“开源”。职业养老金属于英国养老保险系统三支柱中的第二支柱。第一支柱主体由国家基本养老金(简称BSP)和最低收入保障组成。这一部分相当于政府负责的养老保险金,但由于英国养老金改革在朝着市场化方向进行,继续增加政府在这一领域的支出已经不太可能。所以从第二和第三支柱入手,寻求新的养老金资金来源迫在眉睫。在这种背景下,“自动注册”(强制性)职业养老金成为改革的重点。鉴于英国养老金系统存在覆盖率低的问题,该方案将原先雇员可以自愿申请加入职业养老金的规定改为只要达到特定收入标准的雇员自动加入该计划,其雇主也必须为其纳费。
延长退休年龄的做法,本质上是一种“节源”性质的措施。“节源”通常意义上讲就是节省支出的部分,靠紧缩资金的流放来缓解压力。但是,“节源”只是缓兵之计,英国若要从根本上改革养老金系统,仍旧需要依靠“开源”的措施,即寻求新的资金来源。
该方案对于雇员来说具有一定灵活性,按照规定,达到特定收入标准的雇员可以在一个月的时间内自行决定是否退出。即使该雇员在一个月中退出“自动注册”职业养老金方案,在其后三年中,只要该名雇员的收入情况依旧符合申请该种养老金标准,也能再次进入该养老保险金系统。[4]这就意味着符合购买种养老保险金要求的民众都将被自动涵盖到其中,简化了以往的流程,拓宽了英国养老保险系统的覆盖人群。
该惩罚因子随着进化代数增加而逐步递增，可以确保算法在运行初期利用较低的惩罚力度维持个体多样性，后期则通过提高惩罚力度加快删除不合格个体。
可见,英国政府在欧债危机后,也试图从“节流”与“开源”两方面来解决当前养老金系统的问题。不过,即使政府推出了延长退休年龄与强制性职业保险金的政策,养老金系统依旧存在一些不足之处。
然而,仅通过强制提高参保率并不能从根本上解决当前英国养老保险系统养老金替代率水平较低的问题。养老金替代率是指退休人员领取的养老金数额与自己在工作期间工资额度之间的比率。养老金替代率水平低,说明退休人员领取的养老金数额不足,很可能无法满足退休后的生活开销,导致参保人晚年生活水平低下。因此,国家就业储蓄信托组织除了保管该部分养老金外,还会采取多种组合方案将参保人缴纳的保险金进行投资,以便为参保人提供更多的养老资金。
英国国家医疗服务体系自建立之初就具有两个显著特点：第一,国家使用财政税收对英国国家医疗服务体系进行补助,支付患者的绝大部分医疗费用；第二,医生与政府具有政策共同体关系[6],也就是说,医生拥有临床自主权、否决权等很大的权限。自撒切尔夫人执政以来,英国政府对国家医疗服务体系的改革正是基本围绕改变英国国家医疗服务体系这两个基本特点展开。
一天早上，阿里一如往常用轮椅推着罗爹爹去东湖。走到曾经的迎宾大道，突然发现，他们根本没有路口可以通过马路去到对面的东湖。阿里在罗爹爹指挥下，没头苍蝇似的转了半天，也没找到路口。这天，他们只好扫兴而归。
rADC值、ADC值与BASDAI评分的相关性 活动组BASDAI评分为4.00～7.40分，中位数为5.30，四分位数间距为1.70；稳定组BASDAI评分为1.00～3.50分，中位数为2.05，四分位数间距为1.03。ADC值、rADC值与BASDAI评分呈显著正相关(Pearson相关系数分别为0.82、0.80，P<0.0001)。
图2 为国家就业储蓄信托组织的结构图：
图2 国家就业储蓄信托组织[5]
图2 显示,国家就业储蓄信托组织分为三个组成部分。第一列组织的核心是国家就业储蓄信托组织公司董事和受托人会员,其下属有会员小组与雇员小组。这两个小组目前各有11 名和12名代表,其主要日常工作为普及相关知识以帮助参保人员与国家就业储蓄信托组织工作人员更好地了解国家就业储蓄信托组织各项目方案内容。第二列则是风险管理的核心部分,由审计、决策、投资、提议、提案与管理、赔偿到风险组成一套管理系统,并由相应监管委员会负责。从组织结构来看,国家就业储蓄信托组织对参保者的投保资金进行了多方位、多层面的风险管理,尽最大努力保证参保者的养老金不会因投资风险而损失。第三列是首席执行官,他们主要对投资过程进行管理。从三部分的职责分工来看,国家就业储蓄信托组织实际上从参保人正确理性选择投资方案、投资对象与方案、严格评估风险以及把控投资过程等几方面进行管理,让参保者能更理智清晰地选择投资方案,增加自己的养老金储蓄。
为了更好地管理强制性职业养老保险金,英国政府成立了国家就业储蓄信托组织(NEST)来管理该部分养老金,凡是纳入强制性职业养老金的民众,都自动在国家就业储蓄信托组织建立账号并归其管理。该组织在2016—2017年的年度报告显示,从2016年3月31日至2017年3月31日期间,在国家就业储蓄信托组织建立账号的英国民众从84 000 人增长至327 000 人,增长率达到将近289.3% [5]。可见,经过改革,该部分养老保险金的覆盖范围确实有了明显提高。
首先,强制性职业养老金虽然减轻了政府与个人的部分压力,但是这一部分压力变相地转移到了雇主身上。根据NEST 的报告,英国将企业分成了5000 以上、1000-4999、500-999、250-499、50-249、5-49 与5 名雇员以下的类型,国家就业储蓄信托组织2016-2017年度报告显示,雇员在5-49 名与5 名以下的企业中,没有参加强制性养老保险人数比例与国家就业储蓄信托组织管理的人数比例分别占到了11%和20%。对比国家就业储蓄信托组织提供的数据,在雇员人数为5-49 名与5 名以下的企业中,国家就业储蓄信托组织会员比例占所有比例的20%。而工作于雇员人数在50 名以上的企业中的民众,未参加强制性职业养老保险金的比例均在6-7%。[5]可见,企业的规模在某种程度上影响了参保人数比率,尤其是雇员人数较少的小型企业。这说明,当强制性职业养老金转由雇主负责时,小型企业雇主往往会采取消极态度对待改革。
上述情况也反映出该部分的养老金系统改革未能满足小型企业员工和自由职业者的参保问题。与其他类型人员不同,自由职业者可以自行决定是否缴纳强制性职业养老金。但正是因为自由职业者有选择的空间,导致拒绝缴纳该保险金的自由职业者无法像其他工作人群一样能够享受到养老保险金的福利。
二、英国国家医疗服务体系改革
英国国家医疗服务体系(简称NHS 系统)始建于二战后,其理念出自于福利国家建设,目的是让所有英国民众从出生到死亡都能平等地获得医疗救治。该系统也被评为英国现代最了不起的制度发明,受到英国民众的广泛好评。但英国国家医疗服务体系的缺陷随着时代变迁也不断暴露出来。自撒切尔夫人执政时期起,英国政府就开始了对英国国家医疗服务体系的改革,但因改革阻力大,之后的各届政府只能对该系统进行小幅调整,并不能彻底解决该系统的弊端。欧债危机对英国经济也产生了负面影响,使得政府财政税收减少,无法在资金上补助国家医疗服务体系,使得该体系的弊端日益凸显。因此,英国政府不得不进一步推行英国国家医疗服务体系改革。值得一提的是,卡梅伦政府宣布的《追求公平与卓越：解放国家医疗服务体系》(Equity and Excellence ： Liberating the NHS )把英国国家医疗服务体系改革提升到一个新的水平。
国家就业储蓄信托组织会为参保人提供其可以领取养老金的年份为编号的NEST 系列计划,即目标日期基金,此计划属于低风险投资模式,主要投资发达国家的国债、地产等低风险低回报产品。除目标日期基金外,国家就业储蓄信托组织还为参保者提供不同风险程度的投资模式,以满足参保人的不同需求。同时,为了保证参保人的保险金不会在投资中遭受损失,国家就业储蓄信托组织在规划上有严格规定。
然而,正是这两个特点使得英国国家医疗服务体系改革进展缓慢。因为一旦英国经济低迷,政府税收减少,必然无法再给国家医疗服务体系投入更多补贴。而英国国家医疗服务体系每年所需的资金补助早已超出最初设立的额度。政府想要改变这种被动的局面,必然要使国家医疗服务体系的资金补助来源变得更多样化,减少政府的财政补贴,然而改革势必会造成民众的不满。此外,因为医生群体具有很大权力,一旦英国国家医疗服务体系改革影响到医生群体的利益,他们必然会反对甚至阻挠改革进程。撒切尔政府时期针对英国国家医疗服务体系的改革始于政府在1989年颁布的白皮书《一切为了病人》(Working for Patients ),其改革思路与改革养老金系统一样,目的在于将医疗保险市场化,通过建立英国国家医疗服务体系信托机构以减少甚至取消政府对英国国家医疗服务体系的补助,并限制医生在英国国家医疗服务体系与医疗政策上的话语权,在监管层面对医生群体提出更多的要求。但改革过于激进,既触犯了普通民众也触犯了医生群体的利益,因此改革遭遇到极大阻力。
到了梅杰首相执政期间,政府采取了一些让步,取消了一部分撒切尔政府时期的强硬政策,并缓和了政府与医生群体之间的关系[6]。这一时期的NHS 改革仅仅延续着撒切尔政府时期某一些市场化的倾向,并不敢做出激进的改革措施。后来,在布莱尔首相主政期间,政府对NHS 改革作出了更大妥协,为缓和保守党时期政府与医生群体间的矛盾,政府甚至增加了对NHS 系统的补贴。
资料来源于国家气象科学数据共享服务平台(http://data.cma.cn/site/index.html)吉林省1997—2015年春夏期35个站点的地面常规气象要素日值,包括降水量、气温、气压、相对湿度、水汽压、风速,以降水量日值为研究对象,其余气象要素为协变量。将缺失数据较多和不具均一性的站点去除,最终选取24个站点(图1),所研究数据均经过严格检查和质量控制。
综上所述,NHS 改革经历了从激进、政府与医生对抗,到政府让步、缓和矛盾的趋势,其大背景是由于英国经济在撒切尔夫人执政时期得以好转,但是,二十世纪七十年代的经济危机使NHS 系统的弊端显现,于是撒切尔夫人下定决心进行改革,然而改革受到民众与医生的双重阻挠。在撒切尔政府执政期间,英国经济的好转再度掩盖了NHS 系统的弊端,所以,后来梅杰政府与布莱尔政府对NHS 系统采取了渐进的改革方式。
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然而,随着2008年世界经济危机与欧债危机的爆发,英国经济再度陷入困境,NHS 系统的弊端,如病人看病预约时间长、病人权力小、NHS 系统与英国医疗政策过分依赖医疗专家等再度凸显,正是这些弊端使整个NHS 系统效率低下。
表1 显示,五个主要欧盟国家都准备到2050年时把退休年龄提高到67 或68 岁。深受欧债危机影响的意大利甚至计划在未来四十年中将退休年龄从59 岁提高至68.7 岁,因为提高退休年龄从很大程度上可以缓解政府财政压力,使养老金有更好的保障。
1.2.3 数据录入与统计 采用Epidata 3.1软件双人录入，SPSS 20.0软件进行统计分析，计量资料用（±s）表示，计数资料用例数（构成比）表示。符合正态分布的定量资料，采用t检验和方差分析，不符合正态分布的定量资料以及等级资料采用Mann-Whitney U检验，定性资料采用χ2检验，根据单因素分析结果，采用多因素非条件Logistic回归分析影响因素。检验水准为α=0.05。
在卡梅伦首相执政期间,有关NHS 系统基础部分的改革更加激进,政府在新颁布的《追求公平与卓越：解放NHS》(Equity and Excellence ：Liberating the NHS )改革方案中明确提出要提高NHS 的效率。政府希望通过改革大力精简NHS不必要的基础机构,解除多余的管理职能从而减少NHS 系统的累赘,提高管理效率。而到了2013年,卡梅伦政府宣布要改变健康服务,比如政府对英格兰的NHS 系统的控制开始减弱,该系统被转交到当地诊察室和诊所[8]。同时政府也强调提升病人的地位与权利,病人在参与医疗政策的制定过程中拥有更大的话语权。此外,政府继续加强对医疗方面的监管,例如药物安全、医疗支出费用等。
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对比布朗政府与卡梅伦政府对NHS 系统的改革可以发现,在欧债危机后,两届政府都从NHS的基层机构入手,通过精简NHS 系统和市场化改革来减少政府出资补贴的财政压力,提升NHS 的效率。卡梅伦政府则希望通过改革来提高病人在医疗系统中的地位,因为自NHS 系统建立以来,不管是就医疗政策还是治疗方案而言,医生都具有绝对的主导权,患者并没有什么发言权,政府对医生的权力限制相当有限。因此,提高病人的地位在很大程度上可以改变医患间的不平等关系。
然而,英国医疗改革的成效并不容乐观。2018年2月份BBC 的新闻报道显示,在2017年,NHS 系统记录表明仅威尔士地区就有近三十万的无效医院门诊预约[9]。根据阿奈林·贝文健康委员会(Anuerin Bevan Health Board)提供的数据,即使在2016年开通短信提示后,仍有大约5% 的病人会错过预约门诊。主要原因在于NHS 系统过于复杂,病人预约医院门诊后往往要等很长时间才能看病,因而经常忘记预约时间[9]。这也反映出NHS 的初级医疗部分依然存在不少问题,如GP 和家庭医生往往无法为患者提供有效治疗,导致患者不得不向当地医院寻求医疗救助。部分原因是由于战后英国人口数量激增、疾病日益复杂的病状以及人口老龄化三方面带来的巨大压力超过了NHS 系统在最初预计承受的范围,这一问题至今仍然没有得到解决[10]。因此,从很大程度上说,当前政府对NHS 系统的结构改革并没有达到预期效果。
此外,NHS 还面临着医疗资源浪费的问题。如一部分有着心理疾病导致自残倾向的患者长期占用NHS 的急救组织资源,但是这样的救助方式无法彻底解决该类病患问题。对此,有NHS 的员工在黑潭地区试点,私下展开组织联络,通过电话慰问等方式来稳定该类病人精神情况,取得了不错的效果,为NHS 系统节省了约200 万英镑的支出[11]。但这些做法却增加了NHS 工作人员的工作量,仍然无法在系统层面解决此类病人对资源无意义的消耗。
到2018年7月5日,NHS 系统已经成立七十周年。英国首相特蕾莎·梅公开表示祝贺,并称将进一步加大对NHS 系统的资金支持,以便为民众提供更多优质的医疗服务,同时解决NHS 系统长期存在的弊端。然而,当前英国政府正将大量政府资源用于处理脱欧谈判,无法保证政府在其它事务上的投入[10]。因此,首相的发言被认为只是“空谈”,对NHS 系统的问题解决没有实质性帮助。
对比欧债危机前后,英国在公共管理领域的改革过程与结果,可以看出,英国政府希望通过市场化改革来减轻两种原本由政府财政补贴支持的养老保险金制度和NHS 医疗系统的压力,通过市场竞争来提高这两个系统的效益。相对于NHS系统改革来说,养老金保险系统改革更有成效,因为在养老金保险系统确立之初,其主导力量是政府,即使改革受到民众的质疑与阻挠,但政府确始终把握着改革的主导权。相反NHS 系统以往主要靠政府补贴,而医生群体对该系统具有很强的把控力,一旦改革碰触到医生们的利益便会遭遇极大阻力。因此,公共管理系统的建立,必须在一开始规划时就要考虑到政府的地位和角色。
英国养老金系统的改革经验为我国在该领域改革提供了很好的借鉴,在改革过程中,我们应该通过正确的市场化,平衡政府、企业与个人的养老金支出比例,妥善保管养老金,并通过合理投资使民众的养老金不断增值,这样才能既让退休人员享受有品质的退休生活,又让在职人员没有后顾之忧。就医疗改革而言,我们应该汲取NHS 系统改革的经验教训,政府、企业和个人应该统筹协调,共同努力,着力解决好好当前我国普通民众看病难、看病贵,医疗资源分布不均等问题。
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Reforms of Public Administration of Britain after European Debt Crisis—Taking the Pension Insurance System and NHS as Case Studies
WANG Shaohong1,HUANG Tianying2
(1.School of Economics,Sichuan University,Chengdu Sichuan 610064,China；2.Chinese Society for Biomaterials,Chengdu Sichuan 610064,China)
Abstract： British Pension System and National Health Service (NHS)are essential to the well-being of ordinary people,which are two important pillars of the welfare state.But many problems and defects of these two systems were exposed in the wake of European debt crisis.In order to reduce the financial burden on the government and improve people's livelihood,the British government launched a series of drastic reforms.To deal with the problems of low pension replacement rate and low coverage of occupational pensions,the government prolonged the retirement age and made the purchase of occupational pensions mandatory.To improve the efficiency and effectiveness of NHS,the government carried out structural reform by establishing polyclinics.Such reforms are fruitful,but there still exist some drawbacks.
Keywords： Public Administration Reforms；Britain；Pension Insurance System；NHS
中图分类号： D035
文献标志码： A
文章编号： 1009-8666 (2019)10-0081-07
DOI： 10.16069/j.cnki.51 -1610/g4.2019.10.013
收稿日期： 2019-06-28
基金项目： 教育部西部和边疆地区青年基金资助项目“欧债危机背景下欧盟成员国公共管理改革比较研究”(14XJC630007)
作者简介： 王绍洪(1967—),男,四川洪雅人。四川大学经济学院讲师,博士,研究方向：世界经济和行政管理；黄天颖(1992—),男,四川成都人。中国生物材料学会工作人员,硕士,研究方向：欧洲社会、文化。
【责任编辑、校对：王菁】
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