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[上接本刊2011年第9期]
1999年6月26日，我受国务院委托，在第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上，向全国人大常委会做1998年审计情况的工作报告，人大常委们对这一报告报以长时间的热烈鼓掌。之后有人问我：对此是否早有预料？坦白地说，我虽然没预料到常委们会报以掌声，但是在作报告之前，我已想到，这个报告肯定会引起很大的反响。因为，在当时的历史条件下，谁听了那个报告都会反响强烈。在那样的场合，揭露那么多问题，而且语言非常犀利，这在新中国的历史上也许是没有过的。
我看“审计风暴”之提法
关于“审计风暴”一词，是哪一家媒体先提出来的，我并不清楚。但是，我是一直不认同“审计风暴”这一提法的。刮风暴，有一种搞运动的感觉，风暴可以摧枯拉朽，但也会带来一些损失甚至灾难。我希望审计逐步形成一种制度，循序渐进，逐步发展和完善。当然，人们用“审计风暴”这个词可能表达了一种心情和愿望。一是对审计披露这么多的问题、对审计结果的公开透明表示欢迎，有的表示痛快，拍手叫好，所以用“风暴”来形容。二是期望对经济生活中存在的种种违法违规加大打击和整治的力度，希望像香港廉政风暴一样。公众的种种心情和愿望无可非议，也正是公众的这种愿望，支持和鼓舞了广大审计干部坚持依法审计、客观公正的决心和信心。
“审计风暴”不是我个人所为，我们的审计工作之所以能有所影响，没有依法治国、依法行政的“大气候”，没有党中央和国务院的支持，没有全国老百姓的支持，我李金华是不可能有所作为的，我们审计事业也是不可能有所作为的。
报告对违法违规问题的公开程度史无前例
1999年的报告出台确实是有其主观和客观原因的。
首先，1998年的审计工作本身有几个引人注目的大项目。一是全国组织了近5万名审计干部，对全国粮食系统1990年以来的新增财务性挂账共2025亿元进行了全面审计。关于这个事情的起因，还有一个小故事：
1998年3月，新一届政府成立后，朱镕基总理有一次召开总理办公会议，通知我去参加。朱镕基当副总理的时候，我跟他见过几次，都是作为随行人员跟审计长一起去的，他可能认识我，但不是很熟悉。会上谈到粮食审计时，总理初衷是让财政部牵头，后来我就说：“总理，我谈点意见。”他说：“你是谁啊？”其他在座的同志就说“是李金华审计长”。总理说：“审计长是国务院组成人员嘛。”我说：“宪法中有规定，审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”总理说：“哎呀，看来我宪法没学好！”又很幽默地说，“我认识你的啊，怎么今天不认识了？哦，你刚理了发，头发短了。”因为我们过去审计过好几次粮食，掌握了许多其他部门掌握不到的情况，我就把粮食的整个情况向他简单汇报了一下。总理说：“你们审计掌握这么多情况，我以前还不知道。本来这个工作我是要财政部主持的，现在交给你们行不行？”我说：“总理，您只要交办，我一定办好。”于是，总理当场拍板让审计署牵头。在总理指示下，审计署会同有关部门，对全国粮食系统新增财务挂账和其他不合理占用农发行贷款情况进行了审计。
这是我上任后接的第一个总理交办的审计任务，任务很重。当时，全国粮食系统的财务挂账涉及面很大，审计署几乎倾全国审计队伍之力，从5月份审到9月份，历时五个月的时间，对全国共2000多个地、市、县1992年以来累计新增财务挂账进行审计。截至1998年5月底，全国粮食企业报表反映，自1992年以来累计新增财务挂账为2025亿元，审计核实为1466亿元，核减559亿元，占27.6％。主要查出挤占挪用粮油收购贷款，粮食主管部门欠拨财政补贴资金，地方财政部门未按规定足额安排财政补贴资金和未及时拨付资金，粮食企业少列收入、虚列成本、虚报挂账以及挪用资金投资期货、股票、房地产造成损失等问题。通过审计，还查处了一批挤占挪用收购资金、弄虚作假骗取国家资金和个人贪污侵吞公款等违法违纪案件。各地共立案查处2260多件，1300多人受到党纪政纪处分，170多人被追究刑事责任。
这项工作在全国产生了很大影响，我们在审计过程中也是阻力重重，其中最典型的例子是去查一个粮库时遇到的。我们审计人员先用皮尺量每堆粮食的长、宽、高，据此计算粮食的体积、分量。审计人员凭经验感觉到，实际有的粮食并没有计算出的那么多，但是用对方拿来的皮尺量，分量就是没错。算来算去，审计人员终于发现，原来皮尺里面藏有“猫腻”：尺子是假的。对方把第二米和第四米之间的一米剪掉，然后再接起来，并且接得很隐蔽。凭空多出一米，最后算出的粮食总数肯定要多。作假案例形形色色，但是最终大部分都被我们审计人员识破了。
二是审计了财税部门，揭露了财政部、税务总局的一些重大违规问题，尤其是天津蓟县国税局虚开增值税发票的案子，涉及多人犯罪。经审计发现，蓟县国税局有征收任务的11个税务所中，有10个存在虚开增值税专用发票问题。虚开的增值税专用发票全部按17％或13％的税率填写，实际只按2％—8％收款，大部分是收取现金。1997年、1998年两年共虚开增值税专用发票10753份，损失国家税款1748万元。这个审计搞得很艰难，我们派去的工作人员，所用电话全部被对方所监控，根本无法开展工作。最后只好换到一个部队的招待所办公。
三是当年对水利部预算执行的审计，审计查出水利部弄虚作假，乱拉资金建楼堂馆所，私设“小金库”，以及大量挤占挪用专项资金等严重违法违规问题。水利部的违法违规问题引起了人大常委们的高度重视，他们一致提出必须追究有关领导的责任，国务院、中纪委也表示同意。然而却遇到了困难。我向镕基总理报告说：“这个事情已经对外公开，如果不处理，起码人大常委是不会答应的。”最终得以解决。
此外，这一年还审计了专项资金，包括电力建设专项资金、三峡建设专项资金、社会保障资金、救灾资金等；审计了23个国有大中型企业、162个重点亏损企业。有些审计是首次进行。
除了这一年的审计有很多亮点外，此次审计报告也不再泛泛地讲一般性问题，而是着重揭露重大违法违规问题，尤其是经济犯罪线索。因而审计查出并在报告中揭露的问题也大幅度增加。1999年报告揭露的违法违规数额为1100亿元人民币（当时的财政才3000多亿元），而1998年报告中仅为290亿元。从揭露的案件看，1999年报告中揭露案件数也是1998年报告的数十倍。
此次报告对违法违规问题的公开程度也是史无前例的。1998年的审计工作报告之后，按照惯例，仅发表了一千余字的新闻稿，许多部门、单位的违法违规问题没有对外公布。1999年报告之后，虽然也做了新闻稿，但新闻稿与实际报告相差无几。除涉及有关国家秘密的个别案例外，其余的一字不差地全部对外公布。这引起了新闻媒体的广泛关注，一时成了社会舆论的焦点。
由于此次报告的上述特点，报告在人大常委会引起了强烈的反响。在后来的审议中，常委们一致给予了充分肯定和高度评价，常委们讲：“这是我有史以来听到的最好的一次报告，真没想到审计能做出这么好的报告。”“这要付出多大的努力！”“一年干这么多事，审计人员作出了重大的贡献。”我听了之后，心里很是欣慰，第一个感觉就是审计工作开始被大家所接受和肯定。
总理说：“我们这届政府就是要敢于揭露我们的缺点。”
1999年报告引起如此强烈反应，说到底是总理关心和支持的结果。而这次审计报告之所以能出台，审计署党组和我个人也是顶着各方面压力的。
按审计工作程序，每年5月份，审计署要把上一年审计工作总体情况向总理写出书面的审计结果报告，然后根据审计结果报告起草向人大常委会的审计工作报告。这两个报告是不一样的，审计结果报告只对总理，内容全面、具体，大小问题都讲，向人大的报告就不那么面面俱到了。
向人大常委会的报告起草过程中，我们党组进行了认真而激烈的讨论。一部分人认为要将审计的主要情况如实报告，该点名的点名，该严肃批评的批评。还有一些同志感到这样风险太大，有的从爱护我的角度出发，认为我刚上来，还是低调一点，不要得罪太多人；新一届政府刚刚组建不久，还是稳妥一点好，建议不要点那么多名，有些问题不要讲那么细。
然而，我却主张如实向人大常委会报告，和盘托出，看看总理到底是个什么态度。我当时想，正是因为新一届政府刚刚组建，我们为什么不闯一条新路子呢？我放个气球，闯个新路子，没准这条路就走开了。这正是我当时的主要指导思想。我一直认为，作为一名政府部门的领导者，要尽自己最大的努力，在工作上争取积极主动，要有作为，而不是不作为。领导有时不一定完全了解情况，作为下级，一定要把掌握的情况如实告诉他，据理力争。如果总理不同意，那再按总理的意见办。因此，我决定，向人大的报告基本上保留审计结果报告的全部内容，除了一些涉及机密性的问题，一个都不落下。
后来在总理办公会议上讨论此报告时，发生了一段激烈争议。有关部门领导在会上激烈反对点那么多名，讲那么多问题，找出种种理由反对这个报告出台。由于报告对财政部和发改委点名最多，这两个部门意见比较大。我偷偷看了一眼总理，总理很不高兴，他沉下脸问我：“我曾要求各部门向国务院的报告，凡涉及其他部门的，都要协商一致再报国务院，你审计署为什么没有取得有关部门的同意就报来了？”
总理有个特点，他虽然有时很严厉，但只要你有理就不用怕，该讲的就讲，他能听得进去不同意见。跟我一起参加会议的审计署同志后来说，当时他吓得腿都有点发抖了。可我不怕，到那个时候怕也没用，我当时想：实话实说。于是我说：“总理，您的指示我是非常清楚的。可您讲的是一般工作方面的请示或报告，我这个不一样，我和这些部门是监督和被监督的关系，有些要取得一致是不可能的。但事实都准确无误，这些部门都是认可的，只是要不要向人大报告、要不要对外披露，在这方面当然不可能完全一致。”
总理说：“你说的也有道理。”接着他问大家：“事实有没有出入？”当时没有人说有出入。总理又问我：“这些是不是都是审计署审计中查出来的？”我说“是”。他又问：“你敢负责吗？”我说：“我完全负责。”总理斩钉截铁地说：“凡是审计署审计发现的预算执行中的问题，只要事实是准确的，都要如实向人大常委会报告，我们不要修改。我们这届政府就是要敢于揭露我们的缺点。”我的心一下子落地了。
根据工作程序，审计工作报告定稿之前要征求人大财经委的意见。当时人大财经委有几个退下来的老部长，他们说：“揭露这么多问题，怎么向社会交代？”我说“总理都不怕”，表示要如实报告。就这样，总理一锤定音，于是有了后来的结果。
我们遇到的第二个压力是如何向外披露。向人大报告后，署办公厅按照以往的惯例，准备了一份一千多字的新闻稿，里面基本没点名。我的报告一共一万多字，新闻稿这一千字能反映多少内容？我坚决不同意。我要求，凡是报告中涉及国家机密的可以删去，其他原封不动纳入新闻稿。当时也有同志提醒我这样做是不是太冒险了，我说：“总理去年年底曾经讲过：‘审计部门要站在国家和法律的立场上，如实对外公布和报告，谁干预就处理谁。’我们为什么要躲躲闪闪的？”
虽然这么说，但压力还是很大的，因为许多部门找人上门说情，甚至施加压力。但新闻稿报总理之后，几乎一字未动就批示同意了。所以那年的新闻稿和向人大的报告几乎一模一样。这为以后的全文对外发表打下了一个基础。
然而，没有总理和国务院的支持，这个报告是出不来的。后来朱总理在1999年7月召开的全国依法行政工作会议上讲了这么一段话：“在这次人大常委会上，李金华成了最受欢迎的人物。李金华的报告最受欢迎。话又说回来，你那个报告如果我们不同意，也出不来。这是国务院决定的。对审计署审计揭露出来的中央财政预算执行问题，要如实地向人大汇报，不要修改。我们这届政府就是要敢于揭露我们的缺点，正视我们的缺点，便于及时纠正。金华同志的这个报告点了不少单位，点了国家计委、财政部、水利部。该点的要点。我们一致同意应该这样做，对审计署的审计结果报告不修改。”有了总理这句话，从1999年开始，我们就不再另准备新闻稿，而是一律向人大常委会报告，一律对外公开。
我很感激朱镕基总理，他给我们以后的审计工作开了个好头。他说没他支持不行，这是肯定的。可话又说回来，没有我的争取，也不一定有这个结果。如果当时看总理不高兴我就不吱声，说“是我的不对，我们回去再商量商量”，表示退缩，那审计也不会有后来的局面。
在总理的支持和审计署的努力之下，1999年这件事情非常有意义，审计在人大和社会上均产生了良好的影响，为审计工作进一步开展打下了非常好的基础。原中国工商银行行长张肖发言时说了很多感人肺腑的话，让我非常感动。她说：“大家感到吹来了一股新风。”有位人大常委也讲：“我一年到头最盼望的就是听审计的工作报告。审计的报告每年都是新东西，能从中了解很多情况。”
2003年，又一个“分量”年
2003年的审计工作报告分量比较重。
一是涉及财政资金分配、项目审批的问题比较多。我们在审计中发现，发改委审批的项目中，20万元以下的有800项之多。当时发改委一位领导同志说：“审批项目是我们的权力。”我说：“为什么连一个20万元的项目都自己批？这是撒胡椒面嘛。”这件事情引起了很大反应，人大常委们一致认为，发改委的关注点应该放在跟国家发展方向相关的大项目上。
二是审计不仅涉及了国务院部门一级预算单位的违法违规问题，还涉及2万多个二、三级单位的问题，同时还点名批评了有的部门边纠边犯。过去只审计一级部门，比如财政部、计委。但是他们下面的二、三级单位非常多，其中光打计委牌子的就有一百多个。这些二、三级单位的问题非常多，很多部门把一级单位的问题都转到二级单位。2007年我们审的“全国牙防组”，挂在卫生部下面，对口腔保健品违规进行“认证”，收取费用。
三是公开点名的部门单位比较多。
四是不仅涉及财务收支审计，还对重大损失浪费、由于决策失误造成严重问题的建设项目进行了批评。
五是揭露了在金融审计、国企审计中的重大案件。此外，还对社会关注的县乡财政管理中的主要问题进行了披露。关于当年提出的审计建议，应该说客观性、针对性都比较强。
审计公告制度催生“审计风暴”
2003年之所以被看做又一个“风暴年”还有另外的原因。这一年的审计工作报告，除涉及国家秘密的，全文对社会公布，引起了强烈的反响。审计公告制度开始逐步建立。特别是“非典”经费的审计，这项审计报告是全文公开的。
我国审计法规定，审计署、地方各级审计机关每年应分别向国务院、地方各级政府提出对本级预算执行情况的审计结果报告，代国务院、本级政府分别向全国人大常委会、地方各级人大常委会提出对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。根据这一规定，审计署每年要分别形成两个报告——审计结果报告和审计工作报告。在审计公告制度建立之前，只有审计工作报告是公开的，审计结果报告则不对外公开。审计工作报告是在审计结果报告上形成的，但是这两个报告并不一样，审计结果报告要比向人大的报告丰富得多。比如粮食审计，我们审了那么多地方，审计结果只会在审计结果报告中全部体现，不可能在向人大的报告中把所有的都写上，只会举几个例子。然而，举例子难免就会有一定的随意性。应该说，最公平的办法就是审了谁就公布谁。2001年底，我曾就实行审计公告的想法向总理建议，并提了几条原则。事情的起因是这样的：
2001年10月，时任美国审计署审计长的大卫·沃克先生访问中国。19日下午，朱镕基总理接见了沃克先生。这次谈话涉及内容很多，其间总理说：“我很重视听你们审计工作的经验，或者听听你们的建议。”沃克先生比较详细地介绍了美国审计的现状和一些成功的经验，其中谈到，美国审计工作有很高的透明度。“美国审计总署的所有报告都可以提交国会并向社会公众公开，只有极少数属于公共安全的报告不公开。这样就使审计建议能够及时得到执行。”总理又问：“采取什么形式向公众报告？”沃克回答：“上网。不上网的仅占10％。”总理说，“你们通过媒体发挥审计的威力，很值得我们借鉴”，要求我们也这样做。后来我们就向国务院提出了实行审计公告制度的建议和几条原则，经时任国务委员的王忠禹同志修改并报镕基总理审批实行。这样就在2002年开始建立起审计公告制度。这在中国审计史上有着十分重要的意义。
审计报告对外公开不仅可以使被审单位得到社会舆论的监督，也是对审计机关的审计质量的检验。审计报告公开透明不仅是对被审单位的要求，对审计机关来说也是如此，对双方都是一种监督。
“我给自己打70分”
至于2004年，我比较了一下，这一年的报告篇幅比前几年都长，内容涉及面也比前几年广，重点披露了中央基本建设预算管理中存在的主要问题，这在往年审计中相对涉及比较少。还披露了国家体育总局动用奥委会专项资金建设职工住宅问题和国防科工委等部门预留预算资金问题。2004年的报告中还涉及对土地出让金、大学城建设、扶贫资金、基础教育经费、养老保险基金、救灾资金的审计调查情况，披露了大量违法违规问题，还用了一定篇幅披露了财政资金投资效益方面的问题。报告中点名披露了一些大案要案的主要情节，提出了增强财政资金分配的透明度、提高资金使用效益等建议，引起社会的广泛关注。
这一年，我被评为“2004CCTV中国经济年度人物”，再一次受到媒体和公众的赞誉。对此，我个人的态度是“宠辱不惊”。我一直认为，受到一时的批评没必要垂头丧气，听到好话也不要沾沾自喜。历史在当下不一定能反映出真实面貌，要若干年以后再看。1999年的时候总理就讲过，“现在你最受欢迎了”。然而，到底这段时期的审计在历史上发挥了多大作用，还得随着时间的推移才能看出来。但是，我相信，这一时期的审计，对推进中国的民主法治，对推进政府的公开透明，肯定是起了一定的作用。可我心里明白，中国的审计还有很长的路要走。所以有记者问我给自己打多少分时，我始终是说“70分”。对一个人能三七开就很不错了。
总理说“只要使用国家的钱，就不能逃脱审计监督”
我国宪法规定，审计署在国务院总理直接领导下开展工作，不受任何行政部门、社会团体和个人的干涉。可见总理对审计工作的关心、支持是何等重要。我担任审计长期间，直接接受过朱镕基总理和温家宝总理的领导，两位总理对审计工作都非常重视、非常关心、非常支持。
在国务院的许多会议上，两位总理都强调审计工作的重要性，强调政府部门要依法行政、公开透明、防腐倡廉、接受监督。两位总理每年都专门听取审计工作汇报，对审计工作提出要求，对审计的报告、重要消息等都有明确批示。两位总理非常尊重审计工作的独立性，从不干预具体审计工作，不具体规定必须审什么、什么不能审，很多问题都充分听取和尊重审计部门的意见。
在对审计工作的具体指导上，虽然两位总理的风格与关注的重点不完全一样，但总体要求是一脉相承、一以贯之的。
一是要发挥审计抓重大问题，突出重点、杀一儆百的作用。早在1998年底，镕基总理在听取审计署汇报时明确指出：“全面审计，突出重点。”他说：“只要使用国家的钱，就不能逃脱审计监督。对所有花国家钱的，都要盯住。”他又说：“突出重点，就是要抓住问题最多、金额最大的。”他还说：“审计指导要有总体概念，但更重要的是要查几个大案要案。只有查处几个大案……才会有威慑作用。”重视揭露重大违法案件和腐败问题，这是镕基总理的一贯指导思想。我记得在他领导下的五年，每年经他批转给有关部门查处的大案要案线索都在六七十件。
家宝总理除了继续关注全面审计，突出重点，狠抓大案要案线索外，还特别关注审计发现问题的整改。从2003年至2008年，家宝总理每次听取审计工作汇报后都明确要求，对审计发现的问题必须认真地加以整改。他每年听取一次审计工作汇报，然后还听取一次审计整改情况汇报。每年还要召开国务院常务会议，专门部署审计提出问题的整改工作。家宝总理多次在会上强调：国务院各部门和有关单位要自觉接受审计监督，认真落实审计决定，坚决纠正存在的问题，要给人民群众一个负责、满意的答复。《审计法》实施以来，每年11月份审计署要向国务院全面报告整改情况。国务院在年底要向全国人大常委会作出专题报告。由于国务院十分重视审计问题的整改，应该说这几年屡查屡犯的情况有所好转。总体上看财政、财务管理得到了加强。
二是两位总理都十分重视审计结果的公开透明。镕基总理1998年就提出：“审计部门要站在国家和法律的立场上，如实对外公布和报告，谁干预就处理谁……我经常讲，要长点骨头，少吃吃喝喝；少长点脂肪，审计部门更要有硬骨头。”2002年，镕基总理正式批准审计署实行审计结果公开制度，一直延续到今天。2003年之所以有“审计风暴”，审计结果公开是很重要的一个原因。后来，家宝总理亲自帮助审计署修改完善了实行审计公告制度的具体办法。他在2008年到审计署视察时讲：“审计公告制度不能退，退了老百姓是不能答应的。”
三是两位总理都对审计队伍要求十分严格。2003年初，镕基总理到审计署视察，进一步明确提出要把审计署建设成“廉政署”、“法治署”、“正气署”，并专门给审计署题了字。他在任期内解决了一个很大的问题，即审计经费自理。之前，我们不管到哪个单位去审计，都由被审计单位安排食宿。有一次，我们审计一个很知名的企业，审计人员被派去之后，对方利用给审计人员安排食宿之便，把我们审计人员的房间钥匙全部偷偷复制，将所有的审计记录几乎全部搞到手，最后连我们审计报告底稿都弄到了。总理知道后发火了，我说：“我没办法，我没有钱。”他说：“没钱我给你钱。”2000年初，他明确指示：“现在可以非常之明确，国家审计工作人员一定要吃皇粮，一切审计经费一定要由国家财政出，绝不能接受被审计单位的接待、吃请，这种事绝不能搞。如果有违反的，就要离开审计队伍。”
当年审计经费得到基本解决之后，经镕基总理批准，审计署又出台了审计工作的“八不准”。审计人员到被审单位后首先公布这“八不准”：不准由被审计单位安排住宿；不准接受被审计单位安排的就餐和宴请；不准无偿使用被审计单位的交通工具；不准参加被审计单位安排的旅游、娱乐和联欢等活动；不准无偿使用被审计单位的通讯工具和办公用品；不准接受被审计单位的任何纪念品、礼品、礼金和各种有价证券；不准向被审计单位提出与审计工作无关的要求；不准在被审计单位报销任何因公因私的费用。这大大提高了审计机关的威信。审计队伍后来影响大，这个是很重要的一条。
家宝总理历来也十分重视、关心审计机关的建设。他对审计队伍要求十分严格，多次讲道：“对审计人员总的是要贯穿一个‘严’字。进人要严把入口，自身队伍要严格管理，发现问题要严肃处理。”与此同时，他也十分关心审计干部的工作、生活情况，从人员编制、经费等方面解决审计工作中的实际困难。家宝总理还十分关注审计中发现的一些宏观的、带倾向性的问题。2001年，审计署审计大庆油田，除了查处油田违规问题外，还就大庆油田和我国能源建设中遇到的问题向总理提出专题报告。家宝总理十分重视，亲自带领有关部门领导到大庆油田开现场办公会，帮助企业解决重大难题。这充分说明他对能源建设是何等重视。家宝总理对审计工作质量也十分重视。2005年他提出：“审计工作必须坚持实事求是，做到严谨细致，客观公正，对于审计查出的问题，要反复核对事实，允许被审计单位的申诉，善于听取不同意见，对的就坚持，有出入的地方就据实修正。”他要求审计机关要“严格遵守审计工作纪律和各项廉政规定，认真落实各项工作责任制，切实保证审计工作质量”。
这些年来，审计工作之所以有一定的影响，与国务院领导高度重视审计机关建设和不断提高审计工作质量有着直接的关系。
（续完）
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