案卷主义的价值及其限制，本文主要内容关键词为：案卷论文,主义论文,价值论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
行政许可法第四十八条第二款规定：“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定”。行政许可法第四十八条是有关行政许可程序的规定，该规定适用于行政机关的任何听证行为。关于该条款规定的含义及其理由，有不同解释，比较通行的解释是，“目前，我国的行政处罚法、价格法以及一些法规、规章对听证程序作出了规定，但由于缺乏听证笔录对行政决定的约束力的规定，导致一些听证会听而不证，没有真正发挥听证会制度保护公民重大合法权益、保证行政机关作出正确决定的作用。在本法中，听证笔录对行政许可决定的约束力作出了明确的规定。即行政机关应当根据听证笔录，作出是否准予行政许可的决定”。（注：李飞主编：《中华人民共和国行政许可法释解》，群众出版社2003年版，第169页。乔晓阳主编的《中华人民共和国行政许可法释义》（中国物价出版社2003年版）第160-161页也有类似的解释。）当然，也有另一种解释认为，在听证程序中形成的听证笔录，只是作为行政机关作出行政许可决定时应当考虑的因素。（注：有的专家认为，“行政机关应当充分考虑听证笔录，并自听证结束之日起十五日内作出是否准予行政许可的决定。”“应当看到，有的行政机关将听证只是作为一个走过场的形式，不管听证的参加人提供了多么确凿的、合法的证据，也依然按照已经预定的方案作出决定。当然，行政机关有权作出他认为是合法的决定，但并不是说，行政机关可以任意作出决定。本款规定，行政机关应当充分考虑听证笔录，就是说，行政机关对听证参加人在听证中提出的证据，要进行审查，对合法的理由、依据，行政机关在作出决定时，要予以采纳，并据此作出行政决定”。参见张世诚编：《中华人民共和国行政许可法问答》，中国方正出版社2003年版，第140页。）但笔者认为第二种解释似乎不符合立法原意，这种解释混淆了两个重要的概念即“考虑”和“根据”。如果听证笔录只是作为行政机关考虑的因素，则行政机关也可以根据听证笔录以外的证据作出行政许可决定；如果听证笔录是行政机关作出行政许可决定的根据，则行政机关不能根据听证笔录以外的证据作出行政许可决定。
从字面上理解，行政机关根据行政许可法规定的听证程序进行听证之后，应当制作听证笔录，即使听证笔录所记载的证据与听证笔录以外的证据存在冲突，行政机关可以不顾听证笔录以外的证据证明案件事实的可能性，只以听证笔录为根据作出行政许可决定。这在行政法理论上被称为案卷主义或者案卷排他性原则。（注：证据学上也称案卷外证据的排除规则。）从出版的资料看，参与起草的专家在起草行政许可法的时候，对其他国家的做法也曾作过考察。（注：李飞：《中华人民共和国行政许可法释解》，群众出版社2003年版，第168-169页。）有些起草专家认为，“从各国行政程序法关于听证会的制度看，都对听证纪录对行政机关最终决定的拘束力作了规定，但听证纪录对行政机关决定的拘束力程度不一样，一般有两种做法：一种是美国的案卷排他性原则，即行政机关的决定必须根据听证会案卷作出，不能在案卷之外，以当事人不知道或者没有论证的事实作为行政决定的根据，否则行政裁决无效。案卷排他性原则在美国被认为是听证的核心内容，其目的在于维护听证的公正性。有的观点认为，如果行政机关可以根据听证以外的证据作出决定，当事人的听证权就会毫无意义；另一种是德国、韩国、日本、瑞士等国家规定的听证记录对行政决定的作出有一定的约束力，但行政决定不是必须以听证记录为根据。根据这些国家行政程序法的规定，听证记录对行政机关的决定有一定的拘束力，行政机关应斟酌听证记录作出行政决定，但行政机关不是必须以听证记录为根据，只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证记录为根据的，行政机关才必须以听证记录为根据，不能以听证记录以外或当事人不知道或没有论证的事实为根据。”显然，案卷主义带有英美法系的“血统”，大陆法系国家则不采用案卷主义。中国的行政诉讼既不是英美法系模式也不是大陆法系模式，（注：姜明安教授认为，“我国行政诉讼制度采用何种基本模式，这是立法正式草拟前首先要解决的问题。这个问题在行政法学术界早有争论。在行政立法研究组成立以前，学者们就提出了各种不同的方案。其中主要的方案有三：(1)采用欧洲大陆模式，即行政法院模式；(2)采用英美模式，即行政裁判所或行政法官加普通法院司法审查的模式；(3)吸收上述两种模式之长，创立具有中国特色的模式，即在普通法院内设行政审判庭的模式。”“最后立法者采用了第三种主张”。参见姜明安著：《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年版，第39-40页。尽管姜明安教授介绍的主要是制度初创时期有关行政诉讼体制模式的讨论和选择，但通常情况下，体制模式的选择对诉讼模式的选择起决定性的影响。）那么，在行政许可听证程序中引入案卷主义，是否可能引起制度上的冲突，从而使法官面临无所适从的困惑呢？
二、案卷主义：规则选择的结果
如起草者所解释的那样，行政许可程序中采用案卷主义有很多优点，最为重要的是可以解决听证程序的有效性问题。的确，若行政机关可以不根据听证笔录作出行政决定，可能带来很多负面的效果。既然行政机关可以根据听证记录以外的证据作出行政许可决定，那么行政机关又何必认真地组织听证程序？既然许可申请人和利害关系人可以在听证程序之外向行政机关提供证据，他们又何必积极参加听证程序？从某种角度上讲，不采用案卷主义，可能会使行政许可的听证程序失效。但是，采用案卷主义并不是有百利而无一弊。案卷主义意味着即使出现如下情形行政机关也必须根据听证笔录作出行政许可决定：(1)许可申请人或者利害关系人由于准备不充分，未能在听证程序中充分提供证据，但在听证程序之后，收集到了充分的证据，并向行政机关提供了这些证据，行政机关即使发现这些证据能够证明案件事实，但由于受到案卷主义的限制，仍不予采纳；(2)审查许可申请的行政机关工作人员由于工作失误没有提供充分的审查意见的证据和理由，但在听证程序之后提出了充分的审查意见的证据和理由，行政机关只能根据许可申请人或者利害关系人提供的证据作出是否许可的决定；(3)在听证程序中，负责审查的行政机关工作人员没有收集到充分的证据，许可申请人或者利害关系人没有提供充分的证据，行政机关只能在证据残缺的状态下作出是否颁发许可证的决定；(4)行政机关有充分理由怀疑听证笔录的真实性，但即使如此，也只能根据听证笔录作出行政许可决定，而不能根据其他证据作出行政许可决定。
上述分析，尽管不是一种周延的分析，而且带有一定的逻辑假设性，但表明了在行政许可程序中采用案卷主义并不能构建完美的规则体系。这种制度安排，事实上是在听证程序的有效性和案件事实的客观可靠性之间作出的选择，即为了保证听证程序的有效性，有的时候只能放弃案件事实的客观可靠性。在这样的规则中，法律允许行政机关基于客观上不充分的证据作出事实判断。在法律制度安排或者规则设置时，我们经常无法作出一个两全齐美的选择，这是由稀缺的社会、法律或技术资源造成的。这也就是理论上所说的法律规则选择的悲剧性。
讨论法律规则选择的悲剧性，并不是要我们在立法和司法中采用宿命的态度。立法者或者司法者在进行法律规则的选择时，应当通过最好的制度安排来降低这种悲剧性，因为这一规则的选择会带来诉讼上的连锁反应。这是我们需要进一步讨论的问题。
三、诉讼程序是否也要采用案卷主义
笔者认为，立法者在决定行政许可听证程序采用案卷主义的时候，未必考虑到由此可能带来的对行政诉讼程序的冲击。在行政机关经过听证程序作出行政许可决定后，许可申请人或者利害关系人均可能对行政许可决定不服，而向法院提起行政诉讼。下面的案件，无论在英美法系国家还是大陆法系国家都可能发生。
甲公司向行政机关申请一个有限自然资源开发利用的行政许可决定。这是一种有数量限制行政许可。利害关系人乙公司得知此事后，便向行政机关提出异议。行政机关根据法律的有关规定，决定举行听证会。在听证会上，乙公司没有提出充分的证据反驳甲公司。行政机关只能根据听证笔录作出判断，即甲公司符合申请条件，应当获得许可证，并作出了准予行政许可的决定。乙公司不服，向法院提起了行政诉讼（在英美法国家即司法审查），乙公司在行政诉讼过程中，向法院提供了充分的证据，足以证明被诉行政许可决定在实体上是违法的。于是，法院面临这样一个不可回避的问题，法院是否要采纳乙公司在诉讼程序中提出的证据？
如果法院采纳乙公司在诉讼程序中提供的证据，也就意味着法院在诉讼程序中放弃了案卷主义。法院作出这种诉讼程序规则的选择，带来的一个致命后果是导致行政听证程序失效。理由很简单，如果乙公司或者甲公司知道可以在之后的诉讼程序中向法院提供在行政听证程序中没有提供的证据，他们没有必要积极地参与听证程序，一旦行政机关作出对他们不利的行政许可决定，他们便向法院提起诉讼并提供相应的证据，让法院来推翻行政许可决定。对行政机关而言同样如此，如果行政机关事先也知道这个规则，则行政机关不会总是很认真地组织听证会，也不会仅仅根据听证笔录作出许可决定，而要充分考虑听证笔录以外的其他证据。
因此，我们基本上可以得出这样的结论：如果诉讼程序放弃案卷主义，则同样会导致行政听证程序失效，并且使行政程序中的“根据听证笔录作出许可决定”的规则丧失意义。这就是为什么在行政程序中采用案卷主义的国家，通常在诉讼程序中也采用案卷主义的原因。
美国联邦行政程序法(Administrative Procedure Act)对美国行政决定和司法审查的案卷主义均作了详细的规定。王名扬先生对美国司法审查中的案卷主义有一段经典的论述：“上面谈到法院审查行政决定的理由，以行政机关作决定时根据的理由为限。这个理由一般记载在行政机关作决定时的记录之中。法院应根据行政机关的记录进行审查，这是联邦行政程序法的要求。该法第706节最后一句规定：‘在作上述决定的时候，法院应审查全部记录，或记录中为一方当事人所引用的部分’。这项规定不仅适用于审查行政机关依正式程序所作的决定，即按实质性证据标准所进行的审查，也适用于行政机关依非正式程序所作的决定，即按专横、任性、滥用自由裁量权标准所进行的审查”。“尽管联邦行政程序法规定司法审查必须根据全部记录进行，但是该法第556节和第557节只对正式程序的记录作了规定，没有规定非正式程序的记录。在最初阶段，美国法院在司法审查中，对非正式程序的记录没有严格的要求。首先要求对非正式程序裁定进行司法审查必须根据记录进行的判决，是1971年的公民保护奥弗顿公园案。法院认为对行政机关的非正式程序裁决的审查，适用联邦行政程序法第706节(2)(A)规定的滥用自由裁量权的标准，并且必须在‘行政机关作决定时的全部行政记录上进行’。最高法院称行政机关非正式程序裁决的记录为‘行政记录’(administrative record)”。
由此可见，美国法院无论对行政行为的正式程序还是非正式程序的审查，均采用案卷主义的标准，法院不接受、不考虑案卷以外的任何证据。如果行政机关没有案卷或没有完善的案卷，法院可直接予以撤销，而无需其他撤销依据。（注：类似的观点可参见姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第281页。）
由于美国司法审查采用案卷主义，上述案件若发生在美国，美国法官不会接受乙公司在诉讼程序中提供的证据，而会支持行政机关的行政许可决定。这样的裁判结果反映了美国行政法理论中蕴含着强烈的行政程序价值观。在美国法官看来，正是因为乙公司在行政程序中没有很好地行使程序性的权利，从而导致整个案件的失败。至于行政机关是否在实体上应当颁发许可证给甲公司，法院如果没有在听证程序形成的案卷中发现行政机关存在专横、任性、滥用自由裁量权的问题，则法院只能作出支持行政机关的裁判。
这样的案件如果发生在德国，情况可能会有很大的不同。在德国，行政机关并不一定仅仅根据听证笔录作出行政许可决定，在诉讼过程中，不但当事人可以向行政法院提供证据，行政法院也可以依职权调查案件事实。（注：联邦德国行政法院法第86条第1款规定：“法院依职权调查案情；调查时应取得诉讼参与人的协助法院不受参与人有关证据请求及其内容的约束。”）因此，在德国，本案中的行政程序、诉讼程序以及行政法院的裁判结论都可能与美国有很大的不同。(1)在听证程序中，若乙公司不能提供有力的证据反驳甲公司许可申请的证据，行政许可机关可能会考虑案卷外的证据，决定是否颁发许可证给甲公司；(2)在之后引起的行政诉讼中，若乙公司向法院提出了充分的证据否定甲公司的证据，法院可能作出撤销行政许可决定的裁判；(3)在行政诉讼中，甲、乙公司均未向法院提供新的证据，法院发现听证笔录中的证据还存在疑点，而行政机关又无法提供证据，则法院可能会依职权调取证据，从而决定是否支持行政机关的行政许可决定。在德国行政法中，我们发现，行政实体的价值似乎要高于行政程序的价值。在德国行政程序和诉讼程序安排中，我们会发现存在着与美国法截然不同的观念，法院和行政机关都在最大程度上追求实体公正或实体正确，即使这种制度安排和规则设置可能会牺牲听证程序的有效性，并且可能在一定程度上否定诉讼程序自身的特点。不管德国和美国的法律制度孰优孰劣，但一点是共同的，即他们的听证程序与诉讼程序在制度安排和规则设置上能够较好地衔接。从对美国法和德国法的考察中，我们得出的结论是：制度和规则的衔接至关重要，行政程序的案卷主义要求诉讼程序的案卷主义，若行政程序不采用案卷主义，也就不要求诉讼程序采用案卷主义。这种结论对于分析中国目前立法和司法中存在的法律冲突会有很大的帮助。
四、规则冲突及司法的努力
行政许可法要求行政机关经过听证程序作出的行政许可决定要采用案卷主义，问题是行政诉讼法是否要求法院审理相关行政案件时也采用案卷主义。从行政诉讼法的规范层面上看，回答是否定的。
行政诉讼法第四条规定，“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”。这是行政诉讼法的基本原则，适用到法院审理具体案件则可以成为一个重要规则，即法院应当以案件事实为根据对案件作出裁判。对这一规则可以作两个层面的解释：一是法院应当根据案件的客观事实对案件作出裁判；二是法院应当根据案件的法律事实作出裁判。究竟应当作那个层面的解释，目前学术界仍然存在很大的争论。但最高法院2002年《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）基本上解决了这个问题，即法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据。
这一规则得以确立，至少有三个方面的重要意义：一是改变了传统证据学观念中对案件事实内涵的理解。法院裁判案件的事实依据，是证据证明的案件事实即法律事实，而非客观事实，也就是说，从逻辑上讲，法院认定的案件事实可以不是客观事实。二是影响法院裁判案件的观念和规则。传统的裁判文书总有一段话：“本院经审理查明：……”。事实上，很多案件的事实，法院是无法真正查明的。最近，不少法院更改了裁判文书的表述方式，将该段内容改为：“本院根据案件的有效证据认定如下事实：……”。这种表述符合法院裁判行政案件以法律事实为根据的基本原则。三是促进当事人诉讼观念的转变。“要以证据说话，不要以事实说话”。以往当事人不注重庭审程序和证据规则，总以自己经历的事实作为诉讼依据，而不以自己掌握的证据为诉讼依据。《若干规定》第53条确立的原则，有利于促使当事人更加注重法律事实而不是客观事实，更加充分地利用证据进行诉讼。当事人由于没有充分运用诉讼规则和证据规则导致败诉的，不能再以法院裁判认定的案件事实与客观事实不符，而请求上级法院改判。
以法律事实为根据的司法理念的确立，是在行政诉讼中采用案卷主义的前提和基础。若法院的裁判必须以客观事实为基础，法院就应当采纳任何可能证明案件客观事实的证据，又谈何案卷主义呢？当然，如果我们认为行政诉讼程序中不应当采用案卷主义，我们的讨论可以到此为止了。而事实上，在行政诉讼程序中我们需要案卷主义。尽管，行政诉讼法文本上只字不提案卷主义，但各级法院在司法实践中需要一定程度地采用案卷主义。如果法院可以没有节制地采纳当事人提供的证据，与行政听证程序可能失效同理，可能使诉讼程序失效。因为，当事人（包括原告、被告和第三人）可以不遵守诉讼规则，随时向法院提供证据，而法院必须采信。为了防止行政程序和诉讼程序的失效，《若干规定》第59条对相关问题作了规定，要求法院在审理某些特定的案件时采用案卷主义：“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳”。
这一规定主要适用于两类行政案件。一类是行政裁决案件。行政机关根据法律规定作为居间裁决机构，对平等主体之间的民事纠纷，如自然资源的权属、商标权、专利权纠纷等作出裁决。在裁决过程中，行政机关应当根据双方民事主体提供的证据作出判断。而对于民事主体而言，他们负有按照行政机关的要求向行政机关提供证据的法定义务。如果一方民事主体在行政裁决程序中没有向行政机关提供证据，行政机关只能根据另一方当事人提供的证据对案件事实作出判断。在之后发生的行政诉讼程序中，法院应当根据行政机关行政裁决案卷中的证据，对行政机关的行政裁决行为进行司法审查。对于原告在行政裁决过程中没有提供而在诉讼程序中提供的证据，法院不应当采纳。如果允许法院采纳这些证据，将导致民事主体在行政程序中提供证据的行为不受约束，从而使行政裁决行为失去特有的法律意义。第二类是行政许可案件。公民、法人或者其他组织向行政机关申请许可证时，应当依法向行政机关提供证明其符合获得许可证条件的申请材料。行政机关则应当根据相对人的申请材料，对相对人是否符合获得许可的条件作出判断。假如行政机关柜绝相对人的申请，相对人可能向法院提起行政诉讼，请求法院对行政机关柜绝颁发许可证行为的合法性进行审查。法院审查事实问题的基础同样是相对人在申请许可过程中向行政机关提供的申请材料。而对于相对人在诉讼程序中新提供的行政许可机关案卷以外的证据，法院不应当采纳，否则法院将可能替代行政许可机关实施行政许可行为。法院司法审查的任务在于对行政机关的许可行为是否合法作出判断，而不是对原告是否应当获得许可作出判断。这其中有非常重要的司法权与行政权的界限。（注：参见甘文著：《行政诉讼证据司法解释之评论》，中国法制出版社2003年版，第132-133页。）在经过听证的行政许可案件中更是如此，许可申请人、利害关系人向法院提供在听证程序中依法应当提供的证据，法院不能根据这些证据对行政机关当时的许可决定的合法性作出判断。
最高法院的这一司法解释，除了为了更好地解决司法实践中的问题外，还有一个重要的背景即WTO。WTO反倾销协定规定，成员国法院可以采用案卷主义的审查规则，防止反倾销行政调查失效。根据WTO反倾销协定的规定，反倾销行政主管机关对外国产品在国内的倾销幅度和对国内产业损害程度的认定，可以根据可获得的最佳信息作出判断。这是由反倾销案件证据收集途径的特殊性所决定的。（注：WTO《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》第6条第8款规定，“如任何利害关系方不允许使用或未在合理时间内提供必要的信息，或严重妨碍调查，则初步和最终裁定，无论是肯定的还是否定的，均可在可获得的事实基础上作出。在适用本款时应遵守附件2的规定”。《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》的附件2为《按照第6条第8款可获得的最佳信息》。其第1条规定：“调查一经发起，调查主管机关即应尽快列明要求任何利害关系方提供的信息，及利害关系方在其答复中组织此类信息的方式。主管机关还应保证该方意识到，如信息未能在合理时间内提供，调查机关将有权以可获得的事实为基础作出裁定，包括国内产业提出的发起调查的申请中包含的事实。”第6条规定：“如证据或信息未被接受，则应将有关理由通知提供方，并应提供在合理时间内作出进一步说明的机会，同时适当考虑调查的时限。如主管机关认为该说明不令人满意，则应在任何公布的裁定中，列出拒绝该证据或信息的理由。”第7条规定：“如主管机关的调查结果，包括对正常价值的调查结果，只能依据第二来源的信息，包括在发起调查的申请中提供的信息，则应特别慎重。在此类情况下，如可行，主管机关应自行核对来自其他独立来源的信息，例如公布的价格表、官方进口统计、海关报表以及调查期间自其他利害关系方获得的信息。但是很显然，如一利害关系方不与合作，而使调查机关不能获得有关信息，则此情况可导致比该方进行合作时更为不利的后果。”）我国最高法院对反倾销行政案件的证据认定问题也作了相应的规定。（注：最高法院《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》第8条规定，“原告对其主张的实施有责任提供证据。经人民法院依照法定程序审查，原告提供的证据具有关联性、合法性和真实性的，可以作为定案的根据。”“被告在反倾销行政调查程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告无正当理由拒不提供、不如实提供或者以其他方式严重妨碍调查，而在诉讼程序中提供的证据，人民法院不予采纳。”第9条规定：“在反倾销调查程序中，利害关系人无正当理由拒不提供证据、不如实提供或者以其他方式严重妨碍调查的，国务院主管部门根据能够获得的证据得出的事实结论，可以认定为证据充分。”）行政机关调查程序中因原告没有依法提供证据，行政机关只能根据最佳的证据作出判断。事实上，WTO《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》有关证据的规定，不但引起了中国行政诉讼规则的变化，而且在世界范围内推动了新的证据规则的变革。没有采取案卷主义的国家的法院面对反倾销案件，也不得不采用案卷主义。道理很简单，采用这样的规则，有利于保护本国产业免受倾销的损害。
五、必要的限制：面对重大公共利益
讨论到这里，我们似乎可以得出这样的结论：由于行政许可法规定行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定，因此，在行政诉讼中，法院也应当采用案卷主义，根据行政机关提供的听证笔录，对案件事实作出判断，不能再采纳听证笔录以外的证据。尽管这个结论突破了行政诉讼法的文本规范，但有行政许可法和最高法院司法解释为规范基础，因此，可以运用于各级法院的司法实践。
接下去要讨论的是，这样一个经过论证的结论以及建立在这个结论之上的规则，是否一定适用于所有经过听证的行政许可诉讼案件。案件的复杂性常常会使相应的规则失去作用，法官面对复杂的案件，在运用规则时不得不考虑例外的情形。如果发生了这样的行政许可案件，我们是否还要坚持案卷主义呢？
A企业申请某项排放污水许可证，该行政许可行为涉及A企业下游居民生活用水问题，于是，下游居民作为利害关系人申请听证。行政机关应请求举行了听证会。在听证会上，A企业提供了详细的数据证明其将要排放的污水符合国家标准，不会对下游居民的生活用水造成污染。而下游居民由于不熟悉环保专业，没能提供有效的反驳证据推翻A企业的证据。行政机关经过听证，对A企业提供的申请材料进行了严格审查，认为A企业应该获得排污许可证。行政机关根据行政许可听证笔录，作出发放排污许可证的决定。下游居民坚持认为A企业不应当获得该许可证，于是向法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，下游居民聘请了环保专家和律师，收集到了A企业排放的污水会严重危害下游居民的证据，并提供给法院。法院经过审查发现，这些证据能够有力地证明行政机关不应当颁发这样的许可证给A企业。
面对这样的案件，法院无论采用哪种处理方式，都可能会受到质疑。若法院撤销行政许可决定，则违反了行政许可法和最高法院确立的案卷主义规则。因为，在行政程序中，行政机关经过听证而后根据听证笔录作出行政许可决定，无论在程序上还是实体上都是合法的。法院决定撤销一个程序上和实体上均合法的行政行为，这是对行政机关依法行政积极性的极大伤害。若法院维持这样的行政许可决定，就意味着A企业可以排放危害下游居民健康的污水，这是任何一个有良知的法官不愿意看到的结果。法院处在两难境地。
如果我们换个例子，结论或许会不一样。
C公司申请运营某条公交车路线，这属于有限社会资源配置的行政许可。D公司也提出了申请。根据地方性法规的规定，该条公交车路线只允许一家公司运营。于是，行政机关举行听证会。在听证会上，C公司提交了公司状况、运营能力、运营计划、服务项目、服务内容等必要而丰富的文件，证明自己的竞争力要远远高于D公司。而D公司对听证会缺乏准备，没能提供有力的文件证明自己的运营能力高于C公司。行政机关经过审查，认为尽管C公司和D公司均符合承担运营该公交路线的能力，但C公司比D公司更应该获得运营许可证。行政机关根据听证笔录，作出颁发许可证给C公司的行政许可决定。D公司不服，向法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，D公司向法院提供了有效的证据证明其更应该获得该许可证。面对这样的案件，绝大多数的法官心里会这样对D公司说，“谁叫你们在听证程序中没有充分举证”。于是，作出维持行政许可决定的判决。
上述两个案件很相似，但有本质的区别：在排污案件中，法院如果采用案卷主义，会造成重大的公共利益损害；在公交运营案件中，法院如果采用案卷主义，只是对D公司不利。如果法官对这两个不同案件作出了不同的判决，法官事实上进行了必要的利益衡量：维护重大的公共利益比坚持案卷主义更为重要。
因此，在中国的法律语境下，尽管行政程序和行政诉讼的案卷主义具有十分重要的价值，面对重大的公共利益，案卷主义还是应当受到必要的限制；即使在行政程序中采用严格的绝对的案卷主义，行政诉讼程序也只能采用灵活的或相对的案卷主义。