论中国体制改革的逻辑，本文主要内容关键词为：体制改革论文,中国论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
与西方20世纪80年代以来的行政改革不同，中国的行政改革是行政体制的根本性转变 ，而且包含着一定的政治目标。但是，对于政治体制改革来说，中国的行政体制改革又 只是一项准备性的工作，它不能替代政治体制的改革。根据中国改革的逻辑，中共十六 大的召开，将是深化政治体制改革的起点。中国的政治体制改革是走向民主的历程，其 基本内容 是权力结构的调整。
一、机构改革是政治体制改革的先导
从20世纪80年代开始，改革就成了时代的强音，世界上绝大多数国家都是在改革中谋 求发展，即通过改革探索一条发展之路，在改革中寻求发展的契机。其中，最为引人注 目的是行政改革。
中国的经济体制改革始于20世纪70年代末期，行政改革则是在20世纪80年代初开始的 ，准确地说，是从1982年开始的。在时间上，中国的行政改革与西方国家的行政改革几 乎处于同一个时间断面上。而且，就其抽象内容而言，也都是以调整政府与市场、国家 与社会的关系为主要目标。但是，一旦触及到行政改革的性质问题，我们发现，中国的 行政改革与西方的行政改革有着根本性的不同。
第一，中国的行政改革与西方的行政改革在行政发展史上所处的阶段不同。中国的行 政改革是由适应计划经济要求的行政体制向适应市场经济要求的行政体制的转变。从19 82年开始，中国就迈入了一个连续的行政改革进程，虽然在这个总的进程的每一阶段， 都首先是以机构改革为契入点，而实际上，机构改革只不过是从属于职能转变的手段， 是建立新的适应社会主义市场经济管理需要的行政体制的起点，它的根本性目标依然是 要实现行政体制的转型。应当承认，西方的行政改革也是行政体制的转型，但它是走出 马克斯·韦伯官僚制体制的尝试，是从传统的管理型集权体制向“公共管理型”的或“ 后管理型”的分权体制的转型。它不存在着是否适应市场经济的要求的问题，而是谋求 能够进一步解决市场经济的发展过程中出现的新问题和提出的新要求。因为，西方国家 的行政体制原本就是适应市场经济的要求而建立起来的，它与市场经济有着天然的亲和 性。之所以要进行行政改革，是由于20世纪后期，市场经济本身已经发生了重大变化， 改革的目的，是为了适应这种变化提出的新要求。所以，西方国家的行政改革在从集权 体制向分权体制的转变时，更多地表现为技术性的调整。就这一点来看，与中国行政改 革的根本性体制变迁不同。当然，由于中国的行政改革是与西方的行政改革在同一时间 断面上展开的，所以，它在建立适应社会主义市场经济的管理型行政体制的同时，也需 要考虑全球行政体制现代化的背景，需要考察西方“后管理型”行政体制的演变情况， 借鉴新的行政发展经验，追求行政现代化的新起点。这样一来，中国的行政改革，其实 肩负着双重的任务：首先是满足中国自身社会主义市场经济建设的要求；其次，是要努 力保持与西方发达国家行政发展的同步。
第二，中国的行政改革与西方国家的行政改革的背景不同。西方国家的行政改革是在 政治体制既定的环境下展开的，近代以来成长起来的资本主义民主政治进入一个相对稳 定的常态发展期，在一个相当长的时期内，存在着政治体制发展和变革的内部动力不足 的问题。所以，西方国家的行政改革的政治目标是明确的和稳定的。它的行政发展往往 是接受来自政治机构的压力而进行的变革，而那些来自政治机构的压力基本上是可以进 行预测的，政府只需要通过改进和完善公共管理就可以实现对政治机构负责的职能。从 本质上看，西方国家的行政改革并没有促进政治改革这样一个反向的政治目标。与西方 国家的行政改革不同，中国的行政改革是政治体制改革的先导，或者说是被作为政治体 制改革的一个重要组成部分来看待的。这就使中国的行政改革在目标模式上变得复杂起 来，需要同时考虑来自社会和来自政党的以及政治机构的多重压力。如上所说，来自社 会的压力包括适应市场经济的要求，根据这种要求，建立起管理型的行政体制。同时， 又要根据社会主义市场经济的现代性而使管理型行政体制包容后管理型的目标。至于来 自政治机构的压力，不仅有着执政党对政府提出的代表先进生产力、代表先进文化和代 表广大人民群众的利益这一确立公共行政公共性的要求；同时，行政体制改革还需要为 政治体制改革扫清障碍，创造政治体制改革的有利环境，夯实政治体制改革的社会基础 和为政治体制改革提供方式、方法和程序性的经验。从中国行政体制改革的实践进程来 看，我们不仅仅是把行政体制改革作为政治体制改革的先导，虽然在有关行政体制改革 的相关决策中，当主要从技术性的角度提出机构改革的目标的时候，表面看来包含着为 整个行政体制改革目标设阙的作法。而实际上，在行政体制改革的具体操作上，则把民 主化、法制化、以德行政等政治目标和价值目标放置在改革的进程之中。在此意义上， 中国的行政体制改革实际上包含着行政体制改革的内容，是作为政治体制改革的一个组 成部分来加以推进的。
中国的行政体制改革是政治体制改革的重要组成部分，有着政治目标和包含着政治内 涵。但是，行政体制改革毕竟是不能等同于政治体制改革的。无论人们对行政体制改革 寄予多么大的期望，也不管给予行政体制改革多么高的评价，实际上，行政体制改革对 于经济、社会的发展而言，所解决的依然主要是属于技术层面的问题，关乎经济、社会 发展方向的问题，协调和整合社会整体力量的问题，根本性的政治制度完善的问题，都 需要通过政治体制改革来实现。
从管理关系来看，行政体制改革是要扬弃政府与社会之间旧的管理关系和确立新的管 理关系，基本上还是属于行政管理的范畴，不包含也更不能取代政治机构与政府之间、 国家与社会之间的政治管理关系。在中国行政体制改革的目标模式和已经取得的成就中 ，我们不难发现，转变政府职能是要在管理方式上实现由政府的直接管理向间接管理的 转变；在管理的内容上是要实现从实物性的微观管理向总量控制型的和结构性的宏观管 理的转变；在管理指导思想上是要实现从“服从”模式向“服务”理念的转变。以求建 立起适应社会主义市场经济运作要求的新型的政府与社会的关系。以这些管理关系为改 革基本内容的行政体制改革在处理政府与社会公共部门之间的关系、政府与政治性社团 之间的关系方面，缺乏政治依据，因而，更不能涉及到政府与人民政权机构、政府与执 政党、执政党与人民政权机构以及执政党与参政党之间的关系问题，也不可能从根本上 解决依法治国和以德治国的治国理念问题。所以，仅仅通过行政体制改革，还不能够确 立起有中国特色的社会主义政治管理体系，它仅仅起到了呼唤政治体制改革和为政治体 制改革作出经济的和社会的准备的作用。
二、政治体制改革是改革的逻辑必然
社会发展的过程总会留下自己的痕迹，这个痕迹被称作为历史。但是，历史作为一种 可以把握和预测的必然趋势则是以逻辑的必然性而得到人们认识。改革的历程也是这样 ，经历了20多年的改革运动，在今天，我们认识这场改革运动的历史，并结合现实的需 要，思考我们当前迫切需要解决的问题，就能够展望中国改革的必然走向。根据中国改 革的逻辑，经历了经济体制改革，使政府与市场、行政管理与社会自主运行之间的矛盾 暴露了出来，因而不得不进行行政体制改革，以求从根本上转变政府职能。随着行政改 革的深入，涉及到的政治问题也就越来越多，而且，政府的社会“作为”也深入到了政 治层面，政府职能的转变，政府与市场和社会的关系，也需要通过进一步的政治体制改 革来加以确认。所以，全方位的政治体制改革，已经成为逻辑的必然。从时间顺序上看 ，可以想见，随着中共十六大的召开，中国的政治体制改革将进入一个全新的阶段。如 果说自从经济体制改革以来我国的政治体制改革就已经开始了它的渐进进程的话，那么 迄今为止的所有政治体制改革举措，都还属于预备性质。即使是作为政治体制改革重大 举措的行政体制改革，也只是在政治体制的边缘地带展开的。因为，作为政治体制中的 核心关系尚未触及到。比如，我们前文所提到的执政党与政府的关系、人民政权机构与 政府的关系、执政党与人民权力机构的关系，以及执政党与参政党的关系等等，都有待 新的政治体制框架来加以重新规范。
政治体制改革是民主理念与中国实际的调适过程。正如邓小平所指出，“发展是硬道 理”，不仅对于经济和社会来说是这样，而且对于政治来说，发展也是硬道理，一切政 治变革，都应当是属于政治发展的范畴。政治发展在当代社会的积极表述也就是政治现 代化，而政治现代化的基本标准就是民主化的程度。所以，在一定程度上，政治发展的 概念是与政治民主化等值的，政治民主化是改革的基本目标。中国政治体制改革作为自 觉地推动政治发展的运动，正是对民主的追求，是一个探索用何种方式、手段去把政治 民主的理念制度化的过程。而且，它的目标是要超越迄今为止在所有资本主义国家流行 的“形式民主”，建立起社会主义的“实质民主”。
政治民主化是一个动态的目标，民主化本身就是一个过程。谈到民主的问题，人们习 惯上总是把它与西方国家的某种民主制度模式联系起来，在这种理解之下来谈论民主建 设的问题，必然会导向要不要把西方的民主制度模式搬到中国来的问题。其实，民主作 为一种理念是科学的进步的思想体系；民主作为制度，迄今为止，在所有的国家中都存 在着种种缺陷，甚至是根本性的缺陷。而且，民主作为制度模式，都是特定的、具体的 ，属于某一个或几个特定的国家，不具有普适的意义，不可能被简单地引进过来。所以 ，在政治民主化的过程中，值得学习和研究的是民主的理念，而不是民主的制度模式， 是一个根据本国具体实际，创造性地把民主的理念制度化的过程。
民主的理念早在古希腊就产生了，并且经历过短暂的实验，但民主理念制度化的持续 运动从近代社会开始。西方国家经历了300多年的民主进程，终于形成了我们今天看到 的这种“形式民主”制度。对于中国来说，是否需要重复西方国家民主化的自然历程呢 ?当我们寄希望于政治改革来实现民主化的时候，实际上是对这些问题作出了否定的回 答。也就是说，中国的民主化进程应包含着更为充分的自觉努力。
人类的一切活动都证明了一个道理，在任何要求充分发挥主动性的地方，都极其容易 用人的主观性去排斥应当面对的客观性。在民主化的自觉进程中，当我们寄予政治体制 改革更多的主观能动性的时候，客观的现实国情会不会受到忽视呢?从中国学术界的情 况看，这个问题是存在的，许多年轻的学者在推荐西方的民主制度时，往往回避谈论中 国的现实国情。所以，在中国的政治体制改革的过程中，提出考虑中国的现实国情，就 显得格外重要。
总之，中国政治体制改革的基本方向就是政治以及社会生活的民主化，而且它所追求 的民主是超越了西方国家所实行的“形式民主”的，是属于社会主义的“实质民主”。 但是，民主化进程中的每一步，也就是政治改革的每一项措施，在贯穿着追求民主化方 向的精神的同时，又必须是充分地考虑了中国国情的决策。
政治体制改革的重心在于权力结构的调整，上述各种关系在新的政治体制框架中得以 确立，经由的途径就是权力结构的调整。从理论上讲，民主制度也就是分权体制，民主 化的进程也同样可以理解为分权的进程。从中国改革实践的历史和逻辑来看，已经形成 了一个分权的趋势。无论是经济体制改革，还是行政体制改革，在政治坐标上，上下波 动着的曲线总是朝着分权的一极靠近。所以，政治体制改革在抽象的意义上依然是分权 的运动。当然，分权是权力结构的合理化调整，不能够被简单地理解为权力分散；分权 不是权力控制力的削弱，相反，恰恰是权力控制力的增强。在经济体制改革和行政体制 改革的过程中，都存在过把分权简单地理解为权力分散的倾向，从而造成权力局部控制 力削弱的教训。在政治体制改革中，这是必须加以避免的，否则，有可能造成政治的动 荡。分权作为权力结构合理化的过程，其真实含义应当是权力分化，改变原有的权力边 界、职能、作用方向不清的“混权”状态。从这个意义上来看，如果说走向市场经济的 经济体制改革主要是政治权力与经济权利的分化，那么行政体制改革则主要是政府的经 济和社会管理权力与经济运行自主权的分化，而政治体制改革则应当是政党权力、人民 权力、政府行政权力之间的分化。通过这种权力分化，使权力结构合理化，使权力的边 界、职能明确化，从而提高权力控制的有效程度。
中国的政治体制改革所要实现的权力分化，决不是要建立所谓“三权分立”和“制衡 ”的机制，而是要建立起类似于现代政治学所描述的“多边控制”机制，即在执政党的 领导下的“多边控制”的权力体系及运行机制。具体地说，在权力的主干上，形成一个 政党民权力而对政府行政权力的控制机制。建立在代表先进生产力、代表先进文化和代 表广大人民群众利益前提下的政党权力是最高权力，属于终极控制权和领导权。这种权 力在人民权力的集中化和发挥作用的过程中发挥指导和领导作用，在人民权力通过其机 构发挥作用的具体环节上，政党给予人民权力以发挥作用的充分空间。正如社会主义市 场经济建立起来之后政府的行政权力逐步退出微观经济的运行一样，在政治民主化的进 程中，政党权力并不直接干预政府的行政管理事务和人民权力机构的具体政治决策，政 党的控制和领导作用应当主要体现在诸如“组织”和“纪律检查”等方面，通过组织的 手段和纪律检查的手段实现政治的整体控制。在这种情况下，随着政党权力从具体的政 治决策和行政管理事务中剥离出来，就可以在政党的最高权力之下形成大致平行的多元 权力要素，进而形成政党权力终极控制下的“多边权力控制”体系及其机制。只要在这 一政 治权力结构的重组方面实现了科学设计，政治体制改革中的其它问题都会迎刃而 解。
三、政治体制改革路径选择的原则
中国的改革选择了渐进的改革模式，从20世纪80年代初到今天，20多年的实践证明， 这一改革模式是成功的，在随之而来的政治体制改革中，我们还需按照这一模式来推进 改革。
改革是一项系统工程，但是，这个系统工程需要分步进行。渐进改革的特点是分步进 行的，这样一来，就有一个改革对象的选择和安排的问题，先改什么，后改什么，都需 要加以精心策划和科学论证。综观中国的改革经验，在它的成功中体现了先易后难、技 术优先的原则。先改的内容，必然是属于技术性因素较多的方面，价值因素较多的，特 别是政治性较强的方面，在改革方案的设计中，总是安排在稍后的位置上。经过20多年 的改革，改革的进程已经直抵国家政治体系的中心地带。所以，接下来的改革，属于政 治体制改革的范畴。但是，即使是政治体制改革，如果能够把必改的事项提出来，加以 分类，也能够区别出哪些方面属于技术性含量比较高的事项，而这些事项就应当是政治 体制改革中优先改革的因素。
我们可以这样设想，假如中国以后几年的政治体制改革集中在调整党与政府的关系、 党与人民权力机构的关系、人民权力机构与政府的关系、执政党与参政党的关系等几个 方面的话，那么，党与政府的关系是属于技术性含量较高的问题，政治体制改革可以从 这个方面入手，然后依次解决党与人民权力机构的关系、人民权力机构与政府的关系和 执政党与参政党的关系问题。
在我国，处理党与政府的关系问题，已经有了较长时期的理论准备，邓小平对于这个 问题的解决也有着明确的思路，这些都是解决这一问题的理论资源。从实践上看，西方 国家近100多年来在政治制度安排方面所做的主要工作也是集中在解决执政党与政府的 关系问题，在西方国家也将这种关系看作为“政治与行政二分”的一个方面的内容。具 体地说，在“政治与行政二分”的原则下，每一个国家在执政党与政府的关系问题上都 作出了积极的探索，而且，每一个国家的做法又都有着很大的不同。对它们进行比较研 究，就可以找到一些对中国政治体制改革有启发意义的因素。当然，我们必须指出，在 党政关系这个问题上，西方国家的“政治与行政二分”与我们所提出的党政分开有着根 本性的不同。总的说来，西方国家的“政治与行政的二分”是一种结构性的分离，而中 国的党政分开，应当沿着职能性分开的思路去进行制度安排。
当然，改革是有风险的，与经济改革、行政改革相比，政治体制改革的风险估计会更 大一些。但是，中国经历了近25年的改革历程，中国共产党在这段时间内培养了一大批 善于总结改革经验教训和勇于探索的改革家，在他们的领导下，中国的政治体制改革， 相信会取得预期的成功。
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