证券监管与权力资源的再分配，本文主要内容关键词为：权力论文,证券监管论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008年7月16日，深圳证券交易所在其网站上发布了一份题为《2007年证券市场主体违法违规情况报告》的研究报告。该《报告》系由深交所综合研究所法律研究小组集体撰写，在全面收集2007年证券市场主体违规案例的基础上，以违规主体为类别，剖析其违规动机、行为表现及其危害，试图总结出违规行为的共同特征和新变化，由此得出相应的启示并提出了相关的监管建议。看起来，这是一份再平常不过的出自交易所下属研究机构的定期报告，通篇的语言陈述口吻基本上是遵循官方模式，其中涉及的案例都是早已有了定论的，提出的政策建议也算不上监管理论或实务上的创新，只不过是对坊间既有的观点进行了综合整理，以突出《报告》的整体结构性和条理性。
《报告》引发争议
然而，就是这么一份报告，在公布之后没多久就引起了轩然大波，引得媒体竞相报道，以至于在7月16日晚间就从深交所的网站上“失踪”了，据称是“接到单位领导指示，报告内容需要再审核一下，今后择机发布”。
《报告》中引起争议的其实就是一小段内容，在对造成2007年市场违法违规的法律因素、市场因素、主体因素以及监管因素等四个方面进行分析时，《报告》认为证券监管机构对证券市场实行集中统一的领导，在缺乏必要权力制约机制(如议会审查和司法审查)的状况下，证监会监管的内容和范围不断扩张，包括行业准入、业务审批、发行审查、上市监管、违法查究、风险处置、投资者教育和保护等。证监会还享有相当独立的立法权和规则制定权，并监督和指导交易所业务规则的制定。除此之外，证监会还承担着市场发展、平抑股市、救市托市等特殊职责。正因为行政权力对证券市场的全面干预，不仅使上市公司成为中国最为稀缺的资源，也造就了现有的股市文化及种种负面的股市行为。
对于中国股市监管成效不佳的指责由来已久，由于在我国证券市场的各个环节几乎都存在不能令人满意的地方，而拥有极大监管权力的证监会受到市场参与者和媒体的批评也早已不绝于耳。
但是，当这种批评的声音是由证监会的“下属机构”深交所通过公开报告的形式发出来时，尤其是当整个市场还处于低迷状态时，被批评者此时的内心感受可能就和以往大不一样了，尽管批评的内容只不过是对他人的重复。《报告》从交易所的网上被撤了下来之前，它的内容已经通过转载传播开来了，现在人们似乎在看这场证监会与交易所之间的“不和谐”如何收场，但对于中国证券市场来说，由《报告》所带来的这起事件有着更深远的意义，那就是如何重新配置中国证券市场的监管权力，从而更好地满足市场健康发展的需要，而这种权力资源的再配置体现在两个层面上：一个是证监会内部权力资源的分配；二是证监会与其他监管主体的职能边界划分。
执法者还是管理者
各种违法违规现象的久治不愈始终是阻碍中国证券市场健康发展的一个重要原因，而面对外界执法不力的批评，证监会的一个抗辩理由就是法律对其授权不够，缺乏强有力的执法手段保障，因此才导致了执法效能的低下。
客观地说，这种解释有一定的道理，最典型的例子是在对亿安科技股价操纵案件查处的过程中，尽管监管机构对违法者开出了天价罚单，但是由于无法对其银行账户实施冻结，最后的经济制裁只能是不了了之。正因如此，在证监会主导之下，2006年起实施的新《证券法》一个重要的修改之处就是大量扩充证监会的执法权力，例如规定，证监会有权查询当事人和与被调查事件有关的单位和个人的资金账户、证券账户和银行账户；对有证据证明已经或者可能转移或隐匿违法资金、证券等涉案财产或隐匿、伪造、毁损重要证据的，经批准可以冻结或查封等等。
立法的不完备是否就是导致执法不力的所有原因呢？根据深交所《报告》的统计，作为最严重的证券违法类型，2007年被查处的内幕交易与市场操纵只有9宗，其中上市公司高管内幕交易5宗，证券公司内幕交易2宗，其他主体市场操纵2宗。其中一起被查处的市场操纵案件还是经年的成案，近年立案的市场操纵案件，由于调查审理周期的原因，少有处理结果。
虽然证监会对于内幕交易、市场操纵查处频率不高，但并不意味着市场上的内幕交易和市场操纵活动减少，其主要原因有：(1)由于法律规则和证据制度的制约，大量的内幕交易和市场操纵陷入繁琐的取证和调查程序中，不能得到及时有效的处理；(2)一些性质上应当归属内幕交易或市场操纵的案件，为了便于及时查处，给市场与投资者以交代，不得不以“信息、披露违规”或别的较易查处的违法类型定性；(3)由于没有形成有效的违法举报与纠察机制，加之市场参与者法制意识的淡薄，市场上普遍存在着打听消息、跟庄等不良习气，使得监管机构追查内幕交易和市场操纵行为面临着较大的困难；(4)此轮牛市内幕交易和市场操纵的行为特征发生了显著变化，内幕交易环节增多，手段间接化、复杂化，市场操纵由“长庄”变为“短庄”，市场操纵主体多元化，动机、手段均显示出多样化和隐蔽化的趋势，给监管机构的查处造成了难度。
看来，除了找出法律不完善之处并加以改进之外，还需要从监管者自身内部去找原因。为何对于市场中人人皆可见的违法现象，唯独监管部门视而不见？为何一个涉嫌违法案件的查处时间历程如此之久而执法透明度又如此之低？为何证券执法总是表现为周期性地“搞运动”方式？为何时宽时严的证券执法蜕变为了指数和股价调控的工具？
证监会总是抱怨自己权力太小，这是毫无道理的，执法不力的问题关键是在证监会的权力资源配置被高度扭曲了。通过执法维护市场公平交易秩序本应作为证监会的首要职责，但是中国资本市场的监管者却因为种种原因放弃了执法者这一本来面目，而以市场管理者的形象示人。
作为一个公共机构，证监会的监管权力资源(包括人员、时间、财力)在一定时期内是刚性的，而不幸的是恰恰是在权力资源分配的过程中，证券执法工作被有意无意地相对弱化了。
作为一个监管者，证监会被赋予了过多的显性或隐性的职能，从证券发行到上市公司治理结构的监管，从券商的市场准入到风险处置，从新产品审批到投资者教育，市场的任何一个环节都少不了证监会的身影，再加上股市低迷时要绞尽脑汁救市，股价大涨时就要“泼冷水”防止过热，特殊时期还要完成“维稳”的政治任务，如此一来，证券执法“退居二线”也就是自然的事了。
在当前的政治结构下，证监会及其领导者所肩负的职责远远超过了发达国家的市场监管者。对于后者来说，通过有效的执法来维护证券市场的公平性是其最大目标，任何监管行为都是围着这个目标运行。而在中国，监管者要对投资者利益负责，要对股指和股价负责，要对社会的稳定负责，还要对上级领导负责。当多重目标同时摆在监管者面前时，他如何做选择呢？当市场执法的结果与其他“管理目标”相冲突时又如何做抉择呢？
所以说，目前中国证券市场的执法不力很大程度上是由于证监会的职能超出了其应当合理承受的范围，从而不得不牺牲执法效果来保证其整体目标的实现。这是发达国家证券市场监管者所不曾面对的，却是中国监管者不得不承受的尴尬。
2007年底，证监会稽查系统在查审分离的原则下，做了重新规划和充实人力，稽查一局、二局合并为稽查局，属于证监会直属的部门。中编办在去年下半年新批准了170人的名额，新设立了稽查总队；同时证监会派出机构增加稽查人员110名，地方稽查力量也直属于稽查局，使现有证监系统的稽查力量增加到600人，比原有编制增加1倍以上。
目前，稽查局和稽查总队由首席稽查负责统一协调、指挥。这似乎是一个十分良好的信号，在告诉我们权力资源的配置正在向执法部门倾斜。但我们应当意识到，这种权力资源的再分配必然涉及证监会的重新定位，这不仅是制度层面上的，而且是高层和民众心里层面的，其中后者的调整尤为艰难。
证监会“一家独大”
作为一个完整有效的证券监管体系，除了行政监管之外，还需辅之以自律监管、中介机构监管、司法监管和社会公众与媒体的监管等，各类监管主体彼此协作，发挥各自的优势和特点，从不同方向共同托起公正公平公开的市场平台。然而，纵观我国的证券市场监管体系，基本上是证监会在唱独角戏，始终未能形成一股市场监管的合力。行政监管机构一方面“大权独揽”，但同时也“责任全包”，权力的高度集中其实是降低了执法的效率，提高了执法的成本，弱化了执法的效果，对于监管者本身而言也形成了一个巨大的包袱。
就自律监管而言，交易所的一线监管可谓整个证券市场监管的第一道环节。无论交易所是会员制还是股份制，其监管活动都可以被是作为向客户(上市公司、投资者、中介机构等)的一种服务，换句话说，交易所监管的效率高低一定程度上决定了这家交易所的市场吸引力，因此其有着内在的激励去维护市场交易的公正性。然而，在我国的证券市场，自上世纪90年代中后期证监会最终取得了对沪深交易所的“领导权”之后，两家交易所很大程度上只是作为证监会的附属执行机构而存在的。一方面证监会仍然拥有大量涉及证券发行及交易的审批和监督权力，留给交易所的监管权力空间实在有限；另一方面，交易所的最高行政决策者总经理由证监会直接任命，因此交易所只能是唯证监会马首是瞻。随着2000年深交所主板停止新股上市交易，再加上企业境外上市的种种限制，交易所争夺上市资源的竞争急剧弱化，在这种情况下，交易所的商业属性更是严重淡化，而行政属性倒是愈发突出了。
自律监管的另一个主体是证券业协会。目前中国证券业协会承担了从业资格审批、创新类券商资质认定、三板市场管理等监管职能。但是，中国证券业协会的行政色彩丝毫不亚于沪深交易所，协会会长享受副部级待遇，协会工作的开展受证监会的“指导”，很大程度上还只是行政监管的延伸，缺乏独立性和自主性，更没有有效的自律监管手段作保障。
会计师事务所、律师事务所、评估机构、咨询机构等证券市场中介机构由于其特殊的行业属性而成为证券市场监管体系中的一个环节，被认为是通过市场的机制来实现监管的渠道。然而，目前中国证券市场的中介机构始终未能取得市场参与者的充分信任，以往的财务造假案例中几乎都有中介机构作为上市公司的“共犯”。而一直以来“黑嘴”更是层出不穷，在这种情况下，大量中介机构成为行政监管的执法对象，期待它们发挥有效市场监管功能的道路还很曲折漫长。
由于证券市场的天生特殊性，主动性的行政权力干预是有一定必要的，但同时也不能缺少司法的事后介入，毕竟证监会的执法结果只是处罚违法者，而违法行为的受害者通过司法救济途径挽回损失，这也是维护市场公正性的一个重要内容。如果没有民事赔偿而只有行政处罚，证券监管机构执法的威慑力也就大打折扣了。
在我国证券市场，证券违法行为的民事赔偿制度的建立和完善始终面临着很大的困难，迄今为止，对市场操纵和内幕交易提起的民事诉讼仍不在法院的受理范围之内，即使是虚假陈述赔偿案件，法院的受理还需以证监会的行政处罚决定或刑事判决为前置条件；在诉讼程序方面，对受案法院的限制以及集团诉讼的禁止严重影响了投资者通过司法诉讼寻求损害赔偿的可能性。
当我们全面审视了中国证券市场的监管结构之后，发现“一家独大”的证监会掌握了绝大多数的监管权力资源，这样的高度集中性权力配置体系很难说是高效的。而在未来的制度变迁过程中，如何对这些权力资源进行再分配以及重新划定各类监管主体的职能边界，将是一个系统性的重大议题。