·社会治理研究·
大城市的现代治理之路与治理政策走向
——基于北京市“折子工程”的文本分析
孙柏瑛 武俊伟 周保民
(中国人民大学 公共管理学院， 北京 100872)
摘 要： 北京市具有“都”和“城”的双重属性，因而在城市治理结构和功能上亦兼顾“都”和“城”的治理目标与需求，社会治理的重点与中央政策变迁以及北京城市化发展战略息息相关。本文以北京市特有的“折子工程”综合政策文本为分析素材，探讨北京市社会治理历时性演变趋势、历年注意力重点，在此基础上，突出对近三年北京市社会治理实践案例及其经验的剖析，梳理其内在的机制和逻辑。总体看，政府对社会治理的注意力不断强化，呈现上升趋势，且历年治理主题具备一定延续性和创新性。北京社会治理采用传统和现代组合式治理工具，逐渐形成“以人民为中心”的执政党整合机制、任务驱动机制、行政分权机制以及面向社区服务的合作治理机制。社会治理的“北京经验”为理解我国社会治理的一体化与差异化特征提供了经验支撑。
关键词： 社会治理；折子工程；政府注意力；吹哨报到；任务驱动
北京市作为国家的“首善之区”，在城市空间发展及其功能转移的战略框架下，承载着“都”与“城”的双重治理目标，这不仅确立了城市治理的主体任务及其排序，而且提出了作为首都的特大型城市高质量、精细化管理要求。聚焦于社会治理领域，北京社会治理政策不仅要体现新时代党中央提出的“四个全面”“五位一体”的要求，致力于打造共建共治共享的社会治理格局，完成社会治理制度建设，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”(1) 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第62页。 等规定动作；而且还要依据北京城市区位发展的战略定位及其结构性调整，在京津冀一体化、城乡统筹、城市空间规划变化、非首都功能疏解与转移以及人口结构、户籍政策调整等城市化进程的大背景下，表现出首都特大城市的地方化特色。一方面，首都城市功能定位直接或间接影响社会治理内容、重点工作排序、工具选择、治理强度乃至治理节奏。另一方面，中央的政治与管理目标对北京社会治理政策选择具有较强激励，北京市的社会治理实践在一定程度上也反映了中央的目标要求和政策偏好。
北京市“折子工程”是指政府将年度重点工作或中心工作(一般是对政府工作报告的细化与分解)以政府正式文件形式加以确定，并由市政府领导分工牵头，相关委、办、局职能部门按照职能分工和协调配合原则，予以承办的政府重点项目工程，“它往往由一个大的工作主题项目，分门别类解剖出几个大类别又分解出一些既关联又有相互独立的子项目，通过分工负责到人来逐项实施完成的工作工程”(2) 艾君、王颖：《“折子工程”体现出工会工作的有为》，《工会博览》2009年第5期。 。“折子工程”作为北京市委市政府特有的年度性规划，是引导城市治理重点工作的工具，也是反映社会治理导向的权威性政策文本，记录了自1996年以来北京社会治理信息与轨迹。鉴于此，文章选取北京市11年(2009-2019)的“折子工程”为研究素材，探究北京市社会治理趋势、社会治理历时性演变及其规律、政府历年注意力配置及重点工作、社会治理机制形成等议题。同时，文章在趋势分析的基础上，对近三年来北京市社会治理重点政策及相关案例，包括党建引领基层社会治理、疏解整治促提升专项行动、“吹哨报到”等予以评述，梳理实践脉络，总结地方性经验。
一、北京市社会治理变动趋势及注意力配置
1.北京市“折子工程”及功能
“折子工程”在形式上具有一定的系统性与层次性，项目在分解细化的同时，对标行政层级，嵌入政府科层体系之中，分层分部对项目进行精准分工、科层匹配。在内容上，“折子工程”覆盖政府各职能领域，涉及民众生活各个方面，被称为“民心工程”。自1996年首次启动以来，北京市“折子工程”在分类依据与内容形式上发生两次重要转变。1997年至2002年，“折子工程”项目的分类依据为政府下辖职能部门数量，即每个职能部门承担一个大类项目，大类项目内含多个小项目。“折子工程”的内容形式为职能部门名称、项目名称、项目衡量标准、负责人以及完成时限。在这一时期，部门分别承办职能范围内项目，部门间的交叉、协调配合较少。2003年以后，“折子工程”分类不再以职能部门数量为依据，而是以政府工作内容为依据进行划分。内容也改由项目大类、承办项目、项目衡量标准、牵头领导、牵头责任单位负责人以及完成期限组成。与此同时，市委市政府班子成员按归口、分工原则开始牵头领导“折子工程”项目。在这一阶段，领导亲自抓具体项目，部门间开始协调配合，不同部门共同负责“折子工程”项目较为常见。
北京市“折子工程”记录了政府一定时期内的重点工作或中心工作，体现了政府的注意力分配与施政方向，它是理解北京市社会治理信息与轨迹的重要切入口与观察点。
2.北京市社会治理历时性变化及政府注意力分配
“折子工程”是政府对所需处理事务先后顺序的一种制度性安排，反映了政府注意力的分配。政府注意力是稀缺资源，政府时刻应对各方信息涌入所导致的“信息爆炸”(3) Simon, Herbert A.,“Administrative Behavior，”American Journal of Nursing ,50(2),2007, pp.46-47.以及“多任务”(4) Holmstrom B, Milgrom P,“Multitask Principal-Agent Analyses: Incentive Contracts, Asset Ownership, and Job Design，”Journal of Law Economics &Organization ,7(Special Issue),1991, pp.24-52.背景下政策选择难题。然而，注意力的稀缺性亦有其优势(5) Mullainathan S, Shafir E.,“Scarcity: Why Having Too Little Means So Much,”Accountancy Ireland , 2013.，它可以使得政府注意力更为聚焦，突出重点。实际上，“折子工程”所体现出的政府“注意力分配并不是一个技术问题，而是一个社会问题，它是组织环境、制度环境和社会环境的产物”(6) 练宏：《注意力分配——基于跨学科视角的理论评述》，《社会学研究》2015年第4期。 。因此，通过对“折子工程”社会治理部分的分析，可以理解北京市社会治理历时性变化、社会治理历年注意力分配重点以及社会治理背后深层次制度与组织逻辑。
2014年北京城市功能战略定位发生转变，为此本文选取2014年前后各5年“折子工程”(2009-2019)，共2 204条项目作为分析文本，借助文本分析软件对其社会治理内容进行提取与编码，以此来观测北京市社会治理的动态演变趋势及重点领域。
首先，生成社会治理关键词汇总表，将历年“折子工程”文本合并，采用ROSTcm6分词软件对文本做词频统计，在社会治理一级关键词框架下抽取词频排前5%的词语，并将其选入二级关键词词库。同时，为避免系统自带词表对专业词语识别不充分的问题，参考扎根理论开放式编码，通过征询专家意见、多人多轮评定方式对初选词库进行补充完善。通过适当的饱和度检验后，得出用以编码的关键词汇总表。
一晃二十年过去了，他看着易非的父亲从楼上跳下来，看着易非的母亲处理丧事，看着易非求学和长大。他们都没有断联系。他觉得易叔就像一棵被雷劈火烧过的树木，死了，但枝干还在，怒指苍穹，易非从死干上长出新枝，而长得愈发的急迫和顽强。对，就是急迫，就是这种感觉，可惜田有园表达不出来。
表1 社会治理关键词汇总表
其次，测量社会治理注意力趋势。完成关键词选取后，将历年“折子工程”文本导入Nvivo11中，根据关键词词表，在每年“折子工程”文本下建立节点并编码计数。每出现一个关键词计作一个参考点并进行编码。完成初步编码后对含有歧义的关键词编码剔除，而当同一句子中出现多个关键词时，则对其文本情景进行判断。通过上述操作步骤，各节点下的参考点数即为该年社会治理二级关键词的编码计数，被编码的句子在该年文本所有句子中所占百分比即为社会治理注意力测量结果(见图1)。
图1 2009-2019年北京市社会治理注意力趋势
图1显示，2009-2019年北京市社会治理注意力不断强化，整体呈现上升趋势。2009-2013年，社会治理注意力上升幅度较缓(7) 中共十七大到十八大，描述社会治理的词语从“社会管理(建设)”转变为“社会治理”，而文章以“社会治理”一级关键词来统计社会治理注意力趋势，这可能是导致2009年至2013年数据略低的一个原因。 。2012年十八大以来，新的执政理念影响社会治理走向，2013年后社会治理逐渐占据政府注意力焦点。2014年，首都城市战略定位变化，疏解非首都功能成为北京市社会治理中心工作，社会治理受到进一步重视，并出现上升拐点，于2015年达到峰值30.81%。2016-2019年社会治理注意力有所回落，虽发生小幅度波动，但整体注意力均高于26%。2017年党的十九大报告再次强调社会治理的重要性，但由于2017年“折子工程”发布时间早于党的十九大召开时间，所以社会治理注意力在2017年并未发生显著变化，但这种影响效应在2018年得到体现，社会治理注意力再次攀升至最高峰。
从历年“折子工程”社会治理议题和词语变动轨迹来看，维护首都和谐稳定、改善民生、统筹城乡、城市管理是社会治理重点。但由于中央政策导向、专项任务以及中心工作调整，北京市会适时微调社会治理议题，改革治理体制，创新社会治理方式。“折子工程”话语、词频的转变在某种程度上显示出北京社会治理的新特征与规律。
一是从最初强调“城市可持续发展”到“城市精细化治理”，凸显超大型城市社会治理的现代转型。针对城市化和现代化带来的治理风险，北京市于2011年首提“城市精细化服务与管理”，开启城市精细化治理的现代转型。围绕精细化治理，结合现代和传统治理工具，形成了以党建引领基层社会治理、技术支撑的网格化治理和以高度动员为特征的群众参与治理模式，夯实社会治理微观基础。
3.行政分权机制
三是以机构改革、体制创新带动社会治理。北京近十年的社会治理不断强化并追加对城市治理、民生等方面的投入，然而受制于资源、科层压力以及制度约束，以往的治理体制、治理结构、治理工具等逐渐被“锁定”并影响特定议题的社会治理创新，社会治理改革创新面临一定限度，甚至陷入“无变革的改革”(8) 何艳玲：《“无变革的改革”:中国地方行政改革的限度》，《学海》2016年第1期。 困境。近三年的“折子工程”显示出北京市寻求社会治理体制创新的努力。实践中，以党建引领、城市管理体制变革、“大部制”街道管理体制调整等方式推动社会治理创新。尤其是2018年，通过赋权基层、职能下沉、流程再造等，创新“吹哨报到”机制，并将其作为“一号改革课题”，在十六个区试点、推广。
二、社会治理的北京实践及其经验
通过向下授权与赋权、资源下沉、增强能力来重建北京市基层社会治理结构。传统的社会治理建立在集权导向的行政体制基础之上，是一种典型的“中心—边缘”(31) 张康之：《论主体多元化条件下的社会治理》，《中国人民大学学报》2014年第2期。 治理结构，其决策中心单一、信息不对称，且依赖自上而下的行政指令运行，与问题的复杂、多元、动态、灵活等特性难以兼容，不能很好地适应复杂的社会治理环境。因此，优化社会治理结构，合理配置上下级政府职能权限，理顺条块关系、赋予执行层权能，激发多元治理主体活力，再造一个具有主动性、回应性、适应性的行政体制，成为改革的主要目标。其中一个选项是，建立以解决问题为导向的治理机制，驱动行政系统面向外部环境，在科层制理性设计中植入弹性化和灵活性因素，增强科层制的适应性和回应性。这要求，政府组织通过向下分权的方式，赋予一线政府组织具有发现、甄别、传导公共问题的部分权能，使基层政府权责适配，具有发现和解决属地问题的积极性。
伊利诺伊州芝加哥大学的神经生物学家魏巍正使用GEVIs研究不同的电输入信号是如何在小鼠视网膜神经元内被整合的。魏巍的研究兴趣涉及一类能够对一定方向运动的视觉刺激产生强烈反应的神经元。通过观测这些神经元不同部位膜电位的变化，她希望可以理解细胞如何处理输入信号，以探测刺激的运动方向。
1.“疏解整治促提升”专项治理
2017年1月，北京市出台《关于组织开展“疏解整治促提升”专项行动(2017-2020年)的实施意见》，首次提出“疏解整治促提升”专项行动。作为近年社会治理重要方式，“疏解整治促提升”专项行动融合了综合治理、专项治理与精细化治理三种方式，推动社会治理领域一系列变革。“疏解整治促提升”专项行动目标在于疏解非首都功能、推动京津冀协同发展、治理“大城市病”，它包含十大内容，即“拆除违法建设，占道经营、无证无照经营和‘开墙打洞’整治，城乡接合部整治改造，中心城区老旧小区综合整治，中心城区重点区域整治提升，疏解一般制造业和‘散乱污’企业治理，疏解区域性专业市场，疏解部分公共服务功能，地下空间和群租房整治，棚户区改造、直管公房及‘商改住’清理整治”(9) 参见北京市人民政府《关于组织开展“疏解整治促提升”专项行动(2017-2020年)的实施意见》。 。另外，北京以“加减法治理”完善“疏解整治促提升”内容，出台《关于“疏解整治促提升”工作中完善便民商业设施若干问题的指导意见》，要求关注民生，以便民商业等公共服务设施填补疏解腾退后的空间。“疏解整治促提升”后期亦补增留白增绿、美丽乡村建设、地区公共服务提升行动等内容。总体上，“疏解整治促提升”旨在通过细化治理事项，对城市非首都功能以及影响民众安全、生活质量的各个领域进行整治与疏解，以达到社会治理精细化的目标。
“疏解整治促提升”专项行动以纵横行政发包、任务量化、绩效考核过程为核心。首先，专项任务以“发包”的形式，横向对市级分管领导发包，由其统筹、协调、领导分管的专项任务；纵向落实属地管理责任，各区区长签署“责任书”，区政府全面负责本区域内的任务细化、责任落实，并要求实施中确保首都社会和谐稳定，承担政治责任。其次，按照精细化治理目标，在既定时间节点内对专项任务予以量化、细化、具体化、项目化。通过任务细化，便于上级政府控制、减少部门职能重叠，并为绩效考核提供可操作化途径。再次，专项任务考核中要求职能部门和区政府对专项任务记录在案，强调数据真实性，引入第三方独立评估机构对专项任务进行考核，并将结果纳入市政府绩效考评范围。最后，“疏解整治促提升”专项行动以政府动员的形式动员民众和媒体参与，凝聚共识，减少政策执行障碍，推动专项任务落实。
此外，政府运用多种策略推动“疏解整治促提升”政策执行。从十大专项任务分工看，各区政府为责任单位，市级部门为牵头单位，发挥牵头抓总作用，负责组织协调、建章立制、政策创新，牵头单位每月检查任务落实情况(10) 参见北京市人民政府《关于组织开展“疏解整治促提升”专项行动(2017-2020年)的实施意见》。 ，反映了“以条统块”的任务推进逻辑。政策执行过程中，北京“广泛开展‘比、学、赶、帮、超’方法，选择工作成效明显的地区进行现场观摩，总结经验，推广典型，推动专项行动深入有效实施”(11) 参见北京市人民政府《关于组织开展“疏解整治促提升”专项行动(2017-2020年)的实施意见》。 ，以“示范”这种传统治理工具来推动“疏解整治促提升”政策执行。“示范作为政府执行公共政策的一种工作方式”(12) 韩国明、王鹤：《我国公共政策执行的示范方式失效分析——基于示范村建设个案的研究》，《中国行政管理》2012年第4期。 ，“所要解决的是政策执行中‘点’与‘面’之间的基本矛盾”(13) 叶敏、熊万胜：《“示范”:中国式政策执行的一种核心机制——以XZ区的新农村建设过程为例》，《公共管理学报》2013年第4期。 ，试图以“点”的效应实现“面”的突破。基于此，北京以国有企业示范带动为重点，制定国有企业支持“疏解整治促提升”任务清单，规范国有企业非经营性房屋管理、禁止违法出租，利用市属国有企业存量土地支持城六区棚户区改造(14) 参见《北京市“疏解整治促提升”专项行动2017年工作计划》。 。
2.党建引领基层社会治理
党建引领基层社会治理是加强党对基层治理全面领导的必然要求。正值“城市社会群体结构和社会架构发生重大变化，街道社区作为城市治理基本单元的基础性地位日益明显，北京基层党建面临许多新情况新变化新要求”(15) 参见中共北京市委办公厅《关于加强和改进城市基层党建工作的意见》。 。2017年，北京市出台《关于加强和改进城市基层党建工作的意见》，将城市基层党建作为推进首都治理体系与治理能力现代化的重要方式，纳入城市社会治理领域。北京市党建引领基层社会治理通过如下路径建构：
第一，突出街道、社区党组织的政治功能，确认其在基层社会治理中的“轴心”地位。街道、社区党组织处于城市基层社会治理的关键位置，而街道党工委则又处于基层社会治理的“轴心”地位，发挥着“巩固基层政权、落实党和国家路线方针政策、联系和服务群众”(16) 参见中共北京市委、北京市人民政府《关于加强新时代街道工作的意见》。 的作用，同时也是区域内社会动员、协调各方力量、资源整合、机制衔接、功能优化的关键，其首要任务便是强化街道、社区党组织政治功能。北京市完善基层重大工作领导体制机制，明确街道党工委在基层重大事项、重点工作、重要问题上的决策权。同时，规定社区党支部书记和社区居委会主任“一肩挑”，加强街道社区党组织对基层各类组织和各项工作的全面领导。
第二，构建基层社会治理的党建体系及其组织系统，形成党建引领基层社会治理的实体架构与运行保障。北京市朝阳区创新区域化党建，构筑“一轴四网”党建模式，即将“区委—街道(地区)工委—社区(村)党组织—片区(网格)党组织四级区域性党组织统筹起来，形成核心轴，在“区—街道(地区)—社区(村)—片区(网格)”四个层面，分别搭建由组织体系、工作体系、服务体系和保障体系构成的党建网络，有效整合各领域党建要素，让各类社会主体在区域内实现‘有为有位有利’”(17) 吴桂英:《区域化党建格局如何构建》，《人民日报》2016年7月12日，第18版。 。同时，党建体系向开放型组织领域延伸，逐渐扩展到单位党建、行业党建，并向非公企业、商圈楼宇、网络媒体等新型社会领域延展。另外一个重要措施是实施党员“双报到制度”，即要求单位的基层党组织到所在地区的街道(乡镇)党(工)委进行报到；在职党员回居住地社区(村)党组织进行报到。“双报到制度”以企事业单位党组织和在职党员回社区(村)报到为牵引，通过社区自愿服务、周末大扫除等服务群众的活动，引导单位党组织和在职党员参与基层社会治理，展现党员先锋模范作用、强化党的服务理念，发挥党组织治理优势。
第三，创新党建引领社会治理的路径。北京市以党组织统筹领导社会治理、党员参与基层服务等，拓展党建引领社会治理的新空间，形成党的组织领导、政府主导、多方参与、共同治理的治理格局。在党建引领社会治理过程中创新精细化治理，将基层党建嵌入到网格化治理体系中，由党员干部和党员担任街巷长、网格长、楼长，形成以需求和服务为导向的精细化治理。同时，发挥党组织在基层党建中“元治理”角色，动员社会组织如“西城大妈”“朝阳群众”等志愿队伍参与到城市社会治理中，提升基层社会治理“应激式”反应能力，构建问题导向的快速处置机制。基层法治亦是党建引领社会治理的一种途径，党组织在社会治理中重视社区法制建设，积极为社区提供法律帮助，倡导法治精神，引导社区居民制定自治章程、居民公约等，推动法治、自治、德治三治合一良好治理秩序的构建。
“街乡吹哨、部门报到”(简称“吹哨报到”)是北京市基层政府应对街头治理顽疾采取的一种综合治理机制，是政府突破基层治理“最后一公里”障碍的理性选择。“吹哨报到”最初来源于平谷区整治屡禁不绝的盗挖山体、采盗金矿、偷运河沙以及抢栽、抢种、抢养、抢建等恶意套取拆迁补偿款的行为。针对治理顽疾，平谷区“将执法主导权下沉，赋予金湖镇党委对相关执法部门的指挥权，通过上下联动，建立了联合执法机制”(18) 狄英娜：《“街乡吹哨、部门报到”——强化党建引领基层治理,促进城市精细化管理的北京实践》，《红旗文稿》2018年第23期。 ，创新地形成“吹哨报到”治理机制。当街道、乡镇面对超出自身权限的基层问题时，发出“吹哨”信号，上级执法部门要到达问题现场“报到”并处置问题。鉴于“吹哨报到”治理机制的引入提升了政府对基层问题处置能力与行政效能，2018年成为北京市委市政府“一号改革课题”，在16个区169个街乡开展试点。
3.“街乡吹哨、部门报到”
（2）经济性。SEC评估的是现有经济和技术条件下的剩余经济可采储量。一项工作集中了生产、销售、合同、权益、政策及国内外宏观经济形势等各方面的经济类因素［2］。
随着社会的发展越来越快，教育事业的发展也是尤为重要，在新课程改革中，学校的教育情况也在提高，不管是教师的教学水平还是小学生的学习态度，都很重要。在小学语文教学中，受传统的应试教育影响，小学生普遍对学习缺乏足够的热情。因此，如何让学生在课堂中找到学习的乐趣，培养学生找到主人公的感觉，对学生的学习效率起着重要的作用。
“简化假说”本身并不是一种假说，而是发生于长期接触不到语言输入的环境中的一些过程。其中的一种过程是形态的简化。容易受到磨蚀影响的形态特征包括性数标记、格系统以及语素的变体。另一种过程是对语域控制的丧失。有研究表明，语言磨蚀经常发生于语言使用受限的环境中，[13][14]在这种环境中，没有使用过的语域经常会发生磨蚀现象。显然，这些现象在某种程度上与语言迁移是没有关系的，因此需要单独地加以解释。因此，在未来研究中，人们需要提出更多的假说来解释这种现象及其对磨蚀的易感性，以及磨蚀过程的特定顺序。
“吹哨报到”是问题导向的治理机制。(19) 孙柏瑛、张继颖：《解决问题驱动的基层政府治理改革逻辑：基于北京市“街乡吹哨、部门报到”机制观察》，《中国行政管理》2019年第4期。 它面向的问题集中在综合执法、重大工作和应急处置三大领域，针对环境保护、公共服务供给、综合整治、违搭乱建、风险事件、社会矛盾等应激性事件与问题。在扩散、推广过程中，“吹哨报到”治理的问题边界有所扩大，聚焦于城市微观治理和专项治理领域。目前，依据问题的性质，形成关注民生的“日常哨”、专项整治工作“攻坚哨”以及应急处置“应急哨”三种类型，通过问题分类，使社会治理更具针对性与精细化。需指出的是，“吹哨报到”的“哨子”并非随意吹，它有一定的治理边界与适用范围，一般为跨部门、跨层级、跨条块，且问题本身超出街道与乡镇治理权限或单一治理主体无法解决的那些问题。
“吹哨报到”机制运转依赖特定的前提条件。一是治理重心下移，赋权街道乡镇。基层是一线问题的发源地，也是启动机制的第一步，处于“吹哨报到”的关键地位。长期以来，街道、乡镇面临权力、责任、资源不匹配等体制性障碍。问题往往多发于基层，街道、乡镇承担属地责任，但其缺乏执法权，而部门虽有执法权却鞭长莫及，难以触碰基层问题，这种状况形象地被称为“看得见的管不着，管得着的看不见”。因此，“吹哨报到”机制的重要前提是赋予街道、乡镇召集权、考核权，获得发起解决问题的权能。二是建立委办局与街镇乡协同治理机制。“吹哨报到”是一种流程再造机制，它要求执法链条清晰，执法责任明确，使条块联合执法具备法律保障与制度约束。政府通过“权责清单”方式，对条条执法部门职权范围、依据等进行梳理与规范，明确执法边界与法定权限。此外，采取以块统条的方式，对条块关系进行规范，将公安、消防、城管、规划、工商、交通、食药等职能部门的机构和执法人员下沉，街镇乡承接并统合职能部门下沉资源，建立基层综合执法模式。三是以绩效评价问责来驱动“吹哨报到”治理机制。政府同时采用下对上、属地对条条的绩效评价方法，街乡镇政府拥有对委办局问题解决、执法行为、执法结果的评价权和考核权。街乡镇的评价和打分考核都将成为区政府对委办局年度绩效考核的重要依据。这种“以块聚条”“以块统条”的绩效考评方式改变了条块绩效认知，使条块形成“政绩共容体”(20) 王清：《政府部门间为何合作:政绩共容体的分析框架》，《中国行政管理》2018年第7期。 ，驱动委办局执法部门面向一线，提高问题回应能力。
此外，北京市不断健全城市网格化治理体系，更加关注城市精细化治理和微观治理。在“以民为本”服务理念指导下，打造“一刻钟服务圈”，主动回应民众多样化需求，为社区居民提供便利有效的服务空间与体系。在社会领域，培育面向社区居民服务的社会组织，构建枢纽型社会组织，实施“三社联动”，以政府购买服务的方式支持多元社会治理主体发展。
在授精前需要做好相关的饲养管理，输精后的饲养管理也尤为重要。如在输精后5～8 min时，可为母牛注射一定剂量的催产素，可使受胎率提高25%。在输精后当天也可以注射50万U的维生素A，这对提高母牛的受胎率也有很大帮助。有些母牛自身体质较差，受胎率不高，这时也可以人工注射一些激素完善母牛的各项机能，较为常见的是注射新斯的明注射液，可有效提升母牛的卵巢机能，提高母牛配种后受孕率[3]。
三、北京市社会治理机制及其运行逻辑
北京的社会治理实践体现了政府社会治理注意力的配置，反映了社会治理机制及其运行逻辑，成为我们理解北京社会治理行为的关键。
1.“以人民为中心”的执政党整合机制
行政分权或授权改变了政府的社会治理结构，在组织形式上表现为扁平化结构，以适应问题导向的社会治理。“吹哨报到”治理机制的初衷就是致力于扁平化的治理结构运作，通过增加街道、乡镇对职能部门综合执法调度指挥权以及对其的考核督办权来压实“中间层”，改变以往“中间层”政策“二传手”的作用，调整条块关系，驱动“中间层”回应一线问题解决，面向问题负责。本质上，“吹哨报到”治理机制以赋权街道、乡镇为核心，改变权力运行方向，体现出逆向科层的逻辑，以基层发现问题驱动“中间层”协同治理，突破“中梗阻”，释放条线与属地联合解决问题的制度空间。
第一，以区域化党建实现基层的再组织化，通过组织整合，形塑并重新定位党组织在社会治理中的领导地位。区域化党建包括两个方面：一是基层党组织自身的组织体系建设。自上而下地将“区—街—社区—片区”党组织四级区域性党组织统筹“串联”起来，形成社会治理核心轴，同时在横向层面搭建由组织体系、工作体系、服务体系和保障体系构成的党建网络，形成完善的基层党组织体系。二是基层党组织向“两新组织”社会空间领域的拓展。分区域、分系统、分行业，在非公企业、社团、民办学校、互联网企业等“两新组织”中建立党组织，将支部建在楼宇、商贸市场以及项目工作中，以实现基层党组织的全覆盖，为党领导社会治理奠定组织基础。
第二，将服务导入基层党建过程，运用群众路线方法，获知服务需要，回应利益需求，以满意度绩效获得支持(25) 孙柏瑛、蔡磊：《十年来基层社会治理中党组织的行动路线——基于多案例的分析》，《中国行政管理》2014年第8期。 ，实现利益整合。基层党组织对社会治理的整合是通过“服务导入”方式来实现的。党组织将面向社区居民生产生活相关的服务事项和资源进行整合，按照服务优先的原则，自下而上征集群众意见，主动回应群众利益需求，针对性地提供多样化的服务。一方面，动员党员、干部参与面向社区、企业和居民的服务活动。北京党组织和党员干部“双报到”制度，号召党员干部回到社区，以周末大扫除或利用专业技能为社区居民提供服务。另一方面，党组织通过向企业或服务类社会组织购买服务，搭建合作治理平台，满足群众多样化需求。
第三，贯彻群众路线，促进公众有序参与，以开放的政治空间实现政治整合。基层党组织重视公众在社会治理中的作用，坚持自上而下和自下而上双向互动，党组织采用群众路线方法与民众就社区生活与服务等事项进行讨论与协商，通过自下而上的方式收集民意，获知信息，进而汇聚利益，并做出积极回应。同时，倡导公众参与社会治理，为公众参与设置开放空间。北京市以街巷长、小巷管家、党员志愿者参与社区治理，涌现出“朝阳群众”“西城大妈”等具有特色的公众参与模式，形成党领导多元主体的共治格局。
2.任务目标导向的治理驱动机制
前述几项北京市社会治理实践多凭借科层体系的行政工具推动，是行政力量主导的社会治理方式转型。在这个过程中，选择机制改革作为突破口，在治理工具层面寻求创新，对超大城市社会治理方式采取技术化、流程化、精细化的工具改造，成为北京市社会治理的一个显著特征。
(3)金属管线探查多采用电磁场感应法，电力、电信管线由于其自身带有电磁信号，应先建立四等水准网，在测区内进行首级高程控制，采用感应法或夹钳法效果较好；埋藏较深的金属管线和很远距离才有暴露点砼质管线，对于有防暴装置的探测仪，识别确定管线点位和埋深，特别是存在相邻管线干扰时会出现暴露点，采用直接法效果更好；为了安全，燃气管线优先采用直接法；用探地雷达进行横断面扫描，一般可用磁感应法探查，分析扫描图像。
从治理机制和工具切入，表现了在压力型体制下，现有行政体制中存在的制度供给与自上而下任务目标驱动间的张力。换句话说，一方面，北京市承担“都”“城”双重治理目标，工作任务和责任繁重，属地政治管理与社会治理压力巨大；另一方面，现有行政系统的体制性改革滞后于社会需求上涨速度，其释放的空间依然难以适应超大城市产生的治理问题及精细化的要求。故此，为回应上级任务目标的驱动，政府通过相对弹性化的治理工具选择，以弥补现有行政体制的不足，促成管理任务的完成。
酵母菌与人类的生产生活关系密切。在史前时期，酵母菌就帮助人类的祖先酿酒，人类才开始有甘润醇香的美酒享用。约在6 000年前，酵母菌开始帮助人类发面，人类开始有松软的馒头、面包享用。
把多轴系统简化成单轴系，把阻转转矩Mf折算至变频电动机轴上为Mr，此时把Mr看作等效的阻转转矩。将计算轴作为计算基准点，以确保系统的功率传输关系和机械总动能一定为折算原则，将系统转动惯量化为两部分：变频电机端转动惯量的和标记为JⅠ；靠低速轴侧的转动惯量之和记作JⅡ[4]，如图2(b)所示。
此外，北京社会治理实践突破了单一治理的体制，同时采用政府行政体制和“党政体制”(26) 杨华：《县域治理中的党政体制:结构与功能》，《政治学研究》2018年第5期。 两套治理体制或结构。行政体制面向日常性、常规性的社会治理任务，“党政体制”则在行政体制无力解决问题的时候，通过党的政治权威以及党的组织体系“暂时打断、叫停官僚制中各就各位、按部就班的常规运作过程，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务”(27) 周雪光:《运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。 。
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在实践中，压力体制下任务驱动的社会治理机制突出两个取向，即科层制技术化修正与项目制运行。对于前者而言，层级节制、专业分工、非人格化设计带来的反功能困境与非理性后果，导致碎片化治理结构与功能协调的尴尬，造成僵化的行政体制与应激性、复杂性问题解决间的矛盾、上级与下级信息非对称性。表现为：治理过程受科层制部门林立、条块分割、横向合力不足、缺乏沟通协调、外部反应迟滞、权责不匹配、属地责任落实难、单一部门执法局限等制度约束，使治理难以奏效。有鉴于此，北京社会治理创新实践多集中于对科层制的内部调整，在有限的改革空间内进行职能重组、调整治理结构、理顺条块关系、提高事件反应、优化流程设计，将弹性的、灵活性的设计植入社会治理过程中，建立“吹哨报到”的治理机制，以弥补科层制的非理性后果与缺陷，提升问题解决的效率。
项目制运作则是以任务目标驱动为导向的另一种治理形式(28) 折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。 ，它通过自上而下的项目(专项)发包及管理、操作，以项目为轴心，“将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来”(29) 渠敬东：《项目制:一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。 。项目制运作不仅超越了“条块”分层分级的科层制运作形式，而且凭借项目治理机制实现集目标、激励、标准、控制与评价的统一统合的功能。社会治理领域的项目制区别于条线职能部门实施的纵向竞争性项目，其发起和设置具备政治性和强制性特征，实施过程则带有竞争性。社会治理项目制通常以党组织发起某项政治任务或重点工作为起点，以强制性任务分配、任务驱动、数字化指标、绩效考核、问责为流程，并通过“政治锦标赛”(30) 周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。 来驱动问题解决。
北京市的社会治理实践以“纵向发包、横向激励”来驱动任务目标完成。作为“发包方”的市委市政府，将“折子工程”分解为几大类，每一类进一步细化为若干子项目，然后按照分工负责和行政职能划分原则，要求各个分管领导和职能部门“抓包”，分别承办相应项目的执行，并为此承担责任。在“疏解整治促提升”专项行动中，北京市以“发包方”身份设立100亿元“疏解整治促提升引导资金”，进行横向激励，要求各区政府设立配套资金，集中捆绑使用，对完成专项任务的则给予奖励，而对未按时完成专项任务的则扣回预拨付的引导资金，并承担相应后果与责任。同时，在既定时限内，通过任务目标分解，辅之以数字化指标，绩效考核、问责等过程设计，对区政府、职能部门等“抓包方”进行有效监控，以高强度问责压力推进治理项目执行、落地。
二是以问题和需求为导向的社会治理创新。近年来，以任务和问题为导向的“折子工程”项目不断增加，京津冀协同发展、疏解非首都功能、“疏解整治促提升”等专项任务占据政府的社会治理注意力的相当比重，社会治理中的重难点问题成为社会治理的重要驱动力。同时，居民多样化需求影响社会治理取向，并驱动政府在社会治理过程中积极回应居民需求，形成了“三社联动”“一刻钟社区服务圈”等治理模式。
对“折子工程”2 204个项目的分析发现，北京市社会治理注意力不断强化，且历年社会治理主题具有一定的延续性与创新性。然而，面对城市功能与资源集聚、社会矛盾复杂化、管理体制束缚、治理能力不匹配等问题，北京市社会治理目标、方法、模式都将面临现代化转型压力。近三年来，围绕城市精细化社会治理总体目标，北京一直寻求符合超大型城市的现代治理之路，形成具有北京特色的社会治理经验模式。
2019年，北京市出台《关于加强新时代街道工作的意见》，按照“重心下移、条专块统、责权一致”的原则，一次性向街道下放六项权力，通过向街道赋权放权，执法力量和资源下沉，城市治理重心下移等做实街道，增强街道在基层社会治理中的适应性。在以解决问题为导向的基层社会治理中，向基层治理主体适度授权和赋权，赋予一线管理者相对自主权，实现权责匹配制度设计，激励基层管理者以问题解决为导向，创新治理方式，落实属地责任。
“中国社会现代化转型对政党的内在需求，形成了‘党建社会，党建国家’的发展逻辑。”(21) 林尚立：《轴心与外围:共产党的组织网络与中国社会整合》，《复旦政治学评论》2008年第10期。 中国共产党是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心力量，亦是社会治理的核心主体；中国共产党要有效发挥社会治理与社会整合功能，“就必须从社会治理现代化的实际出发对政党功能进行针对性调适，使执政党功能与当前中国社会整合需要解决的现实任务相契合”(22) 朱前星：《社会治理现代化视角下的中国共产党社会整合功能调适》，《湖南师范大学社会科学学报》2018年第4期。 。这种功能与结构调适的突出体现是社会治理中的“一核多元”治理结构(23) 张平、隋永强：《一核多元:元治理视域下的中国城市社区治理主体结构》，《江苏行政学院学报》2015年第5期。 ，即党承担着社会治理“元主体”的角色和功能，政府部门、基层自治组织、社会组织、企事业单位及公民个人等其他主体，在党的领导下各司其职、承担相应职能。理解我国社会治理的实践与创新活动，需要“重新把党带回来”(24) Shevchenko A,“Bringing the Party Back in: the CCP and the Trajectory of Market Transition in China，”Communist and Post -Communist Studies ,37(2),2004, pp.161-185.，将其与基层党建结合起来观察，从党建引领社会治理的角度进行考察。北京市党建引领社会治理的实践与创新活动，凸显了“以人民为中心”的执政党整合机制。
4.面向社区服务的合作治理机制
有些疫苗，例如甲肝和脊髓灰质炎疫苗，国产的是减毒活疫苗，是活的病毒，而进口的是灭活疫苗，是死的病毒。中国已经没有自然感染的小儿麻痹症了，反而是有因为服用糖丸引起的小儿麻痹症，虽然概率很小，但是也要注意。
伴随“单位制”式微，单位所承接的功能以一种新的形式即社区所替代(32) 李侃如：《治理中国：从革命到改革》，北京：中国社会科学出版社，2010年，第187页。 。城市社区作为居民权利与利益调适、公共服务、公共秩序、公共精神营造的公共空间，构成社会治理的微观基础。“社区、社工、社会组织是社会管理中最基础的元素，已经成为服务社会、促进维稳的重要载体和动力之源”(33) 叶南客、陈金城：《我国“三社联动”的模式选择与策略研究》，《南京社会科学》2010年第12期。 ，“三社”之间的合作治理成为基层社会治理实践不可忽视的因素。围绕“三社”关系合作，北京市形成了其“三社联动”的社会治理实践形式，即政府通过市场化契约等形式，“以政府购买服务为牵引，以社区为平台，以社会组织为载体，以专业社会工作者为支撑，以满足居民需求为导向，通过社会组织引入外部资源和社会力量，专业社会工作者提供专业化、针对性服务，把基层的矛盾化解在社区，把多元服务供给实现在社区的新型社会治理模式、社会服务供给方式和全新社会动员机制”(34) 李仁利：《北京“三社联动”的创新实践》，《中国社会工作》2017年第22期。 。
“三社联动”以政府扶持、社会承接、专业支撑、项目运作为运行机制。街道、乡镇是“三社联动”的责任主体，负责全面统筹，为项目展开提供必需的资金、人员、办公场所以及服务硬件设备。同时，建立由街道、乡镇和社会组织、社会企业等组成的联席会议办公室，对项目实施进行负责、指导与监督。
“三社联动”实际上是以社区为平台，以面向居民服务为导向的多元主体参与、协同共治的社会治理模式，包括社会组织在内的伙伴关系和联盟是治理过程的核心，但“社区在特定领域仍要求遵循国家主导战略路线”(35) Murdoch J, Abram S,“Defining the Limits of Community Governance,”Journal of Rural Studies ,14(1),1998, pp.41-50.。进一步说，作为国家权力的基层代表者，基层党组织和政府主导合作治理过程，是在“打包”社区治理资源、整合资金与人员基础上，以项目形式与社会组织、社会企业建立合作关系，将社会资本要素引入社会治理，发挥多元共治优势，为社区提供多样化公共服务需求。
“好，同志们都到齐了，安静一下。今天是个高兴的日子，一来，为湖北黄梅的五个新同志举行一个正式的欢迎仪式，大家互相熟悉一下。”田志芳知道他是团长，但他今天的样子有点怪异，怀中扣着搪瓷盆子，盆口朝里，底朝大家，生怕被人抢了一样不松手，紧紧搂在胸前。他把五个人分别点名做了介绍，叫什么，分在哪个连队。五次掌声之后他接着说：“今天还是个大喜的日子，二来，我们要为两对新人举行结婚仪式。新郎新娘是谁呢？”他说完这句，故意停下来，像大家莫名其妙看着他一样，他好像一点也不知情环视着大家。
“三社联动”合作治理实质在于建立国家与市场权力互嵌的基础，不过，“政府嵌入性模式依旧是当前基层社区推进‘三社联动’建设的主流模式，国家权力与市场力量仍然会渗透到基层社区的治理体系与治理结构中”(36) 曹海军：《“三社联动”的社区治理与服务创新——基于治理结构与运行机制的探索》，《行政论坛》2017年第2期。 。一方面，政府掌握社会组织以及社会企业所需的资源，并以政府购买的方式，使社会组织和社会企业对政府形成某种资源依赖，减少“不完备合同”(37) Hart O, Moore J,“Incomplete Contracts and Renegotiation,”Cepr Discussion Papers ,56(4) ,1988,pp.755-785.(项目)执行的风险，促使社会组织在社会治理过程中的社区居民服务导向。另一方面，基层党组织和政府建立专业支持平台，培育孵化社会组织、开展社会工作专业培训、动员社区居民参与社会治理，介入社会成长空间，驱动社会治理。
结语：走向“以人民为中心”的城市社会治理体系
城市生活的中心与本质是人。城市不仅是人口、产业、职业聚集的空间，也是人与人、群体与群体交往互动、订立联系、形成信任的场域，是人们作为行动主体参与、介入生活的载体。城市化和城市更新推进，城市的权力与利益结构变化，赋予城市生活多元性和复杂性特征，更突出了城市治理调适利益关系秩序的重要地位。因而，城市社会治理的核心任务也聚焦于人及人与人的关系。正如习近平总书记指出的，“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人，只有人与人和谐相处，社会才会安定有序。”(38) 习近平：《论坚持全面深化改革》，北京：中央文献出版社，2018年，第95页。 “以人民为中心”的国家治理价值与制度设计，必然成为城市社会治理体系建构和运行所遵循的目标与原则。北京市在社会治理实践中把“以人民为中心”作为价值指引，针对北京市区位特点及存在的治理问题，在“精治、共治、法治”的目标下，不断完善城市社会治理的观念与制度建设。在北京的城市社会治理中践行并体现“以人民为中心”的价值，需要在思维逻辑、制度设计和行为方式等方面进一步创新。
首先，把握、平衡好“都”与“城”的治理关系。立足于首都的战略定位，调整产业功能定位，疏散非首都功能产业。与此同时，在城市功能结构转型、更替过程中，社会治理更应关注城市人口构成、安置、流动政策，关注城市中不同群体的需求表达、利益调整、公共服务与民生保障，平衡首都发展与城市居民生活、服务、权利需要，以此推动北京社会治理与社会服务能力和质量的提升。
其次，明确政党引领社会治理的行动边界。政党引领社会治理制度建设是治理的根本目标和原则，通过政党引领，形成凝聚、整合多元社会力量的社会治理的共治格局。政党对社会的引导更多地体现在价值和组织引导，在于激发社会力量的治理能力，而非事无巨细地介入和替代。政党行动应确立边界限度，应保障社会力量的治理参与不被挤压和衰退。
再次，提高社会治理的专业化水平。伴随社会治理领域问题的复杂化和回应的精细化，城市空间设计与社会事务治理所采用的工具、方法日趋专业化和智能化，社会治理政策的制定、执行需要专业知识和技术手段支撑，需要具有专业化能力的社会治理人才。需要促进更加专业化、智能化的治理政策体系，实施更为开放的人才政策，使面向人进行服务管理的社会治理更具有专业能力。
在使用状态下，在不计冲击力的汽车车道荷载频遇值作用下，计算竖向挠度为25mm，小于L/500=252mm，中横梁计算竖向挠度为12.1m，小于L/500=55mm，端横梁计算竖向挠度为14.5m，小于L/500=55mm，均满足规范要求。本桥主桁预拱度采用210mm，横梁预拱度采用50mm。
最后，发展协商制度，塑造多元共治。社会治理根本目标是谋求政党、政府、市场、社会等治理主体在合作共治中互利共赢，形成相互信任、良性互动的关系格局，市场和社会参与社会事务治理，并提高公共与自主管理的能力。良性互动的基础是平等，达成多元主体间平等在于共同愿景与协商表达机制。以协商民主形式建立多元治理主体间常态的沟通、对话渠道，发挥治理行动者积极性与创造力，协调多元互动关系，推动公共议题的讨论、治理目标的认同、利益的表达与调适、矛盾纠纷的化解，实现社会治理领域人的主体地位。
基金项目： 中国人民大学“中央高校建设世界一流大学(学科)和特色发展引导专项资金”
(责任编辑 王浩斌)