德性政府及其治理——政治与道德之间的领导者，本文主要内容关键词为：德性论文,领导者论文,道德论文,政治论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C933.1 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2008)04-0150-04
21世纪的政府管理模式将走向何处，是很多学者和政府行政人员关注的核心问题之一。从古到今，政府的行政模式不断变迁，张康之认为，根据时代特点和社会规律，政府行政依次经历以下几个模式：统治型政府、管理型政府和服务型政府。本文从政治与道德的关系出发，进一步指出，完善和改造现行的官僚制政府，建设与时俱进、更加符合人性的德性政府是当今时代的诉求，在此基础上简单探讨了德性政府及其治理方式，并深入分析了德性政府下的行政领导者的特点。
一、历史中政治与道德关系的演化
政治与道德的关系问题，是古今中外思想家和政治家关注的一个重要问题，不同时代的不同的人从不同的角度对这个问题作出了很多不同的阐释。
(一)合二为一
古代的政府，政治与道德相互融合。在此，西方和中国有惊人的相似。孔子和柏拉图都提出了贤人治国的政治理想，即所谓的“贤人政治”，柏拉图所论述的哲学家和孔子所说的“圣贤”有很大的相同之处。
在普遍信仰宗教的西方国家，政治与宗教合二为一，各种宗教教义体系把道德和宗教道德等同起来，他们往往把社会生活中一切主要的道德规范都说成是源于神启的“宗教道德”。在政教合一的国家，政治元首和宗教领袖同为一人，政权和教权由一人执掌，国家法律以宗教的道德教义为依据，宗教的道德教义是处理一切管理事务的准则，民众受狂热和专一的宗教感情所支配。这种政教合一制度在中世纪时期的拜占庭、英国、俄国、阿拉伯、印度等国家或地区都实行过，影响十分广泛。
在中国，土生而独立的宗教产生很晚，对政治的影响不像西方那么深远重大。但中国的政治统治自国家滥觞之时，就与道德教化融为一体。可以说，中国古代的统治是政治与道德教化的合二为一。中国思想界占主导地位的儒家思想把道德视为人类社会生活中最根本的东西，包括政治关系在内的所有的社会关系都属于道德关系，全部社会文化不过是道德的表现形式，而政治是实现道德的工具。因此，儒家特别强调道德在政治中的作用，主张道德与政治合一，甚至认为政治中最根本的问题是道德问题。
(二)水火不容
政治与道德相互交融的情况自西方的文艺复兴时期开始有了大的转变。马基雅维里的《君主论》既被世人评为臭名昭著，又被人称为闪烁着思想的光辉。其中最主要的原因是马基雅维里提出了政治是非道德的观点。这种观点的例证在《君主论》中随处可见。例如：“一个君主如要保持自己的地位，就必须知道怎样做不良好的事情，并且必须知道视情况的需要与否使用这一手或者不使用这一手。”“君主必须有足够的明智远见，知道怎样避免那些使自己亡国的恶行。并且如果可能的话，还要保留那些不会使自己亡国的恶行，但是如果不能够的话，他可以毫不踌躇地听之任之。”自此，在西方思想界形成一个著名的观念：政治是非道德、不道德、甚至是反道德的。
尼采则对道德价值进行了重新评估，即承认天生优越以取代平等；承认贵族统治的强大有力以取代民主；承认强硬和傲慢以取代基督教的谦卑和仁爱，以英雄的生活代替幸福；以创新代替腐朽等，创造出了自己的超人。他蹂躏对手，鄙视幸福，自定规章。也就是说，统治者是超道德的，它制造凡夫俗子必须遵循的道德原则，而自己可以任意破坏和践踏。超人是政治中的主宰，道德对超人来说是无能为力的。
哈罗德·D·拉斯韦尔在其《政治学：谁得到什么？何时和如何得到？》著作中指出，政治学是对权势和权势人物的研究。权势人物即精英驾驭环境，达到自己特定目标的主要手段是运用象征、暴力、物资和实际措施等方法。“一项研究表明，在不同国家的不同时期内，有423位君主死于暴力。玻利维亚历任总统中，40％的人在暴力中丧生。”据此，生活中的相当多数人认定，政治缘于暴力，同时又充满着暴力；官场当中钩心斗角，尔虞我诈；政治家是一群善于华丽辞章的披着人性外衣的谎言家……于是他们断言：政治生活血雨腥风，政治与道德水火不相容！
(三)理性政府的出现：韦伯的官僚制
如果说文艺复兴以后，将道德驱除出政治逐渐成为理论界的主流，那么人类进入工业社会后，到了马克斯·韦伯时期，整个社会的政府统治实践则逐渐发生了根本性的变革。韦伯提出了完善的理性官僚制理论，他认为，合理性的官僚制只能发生在选择了法理型统治的理性国家之中，只有拥有了理性的法律，建立起了普遍法制观念，并有着货币经济、通讯和运输手段、先进的科学技术和专门的文职阶层，才能建立起合理性的官僚制。同时，韦伯将世界上的伦理归为信念伦理和责任伦理两种类型。政治的本性在于追求和运用权力，这决定了暴力手段在政治领域中是必要的。在政治活动中遵循信念伦理，将会不能承担相应的政治使命或者陷入逻辑上的自相矛盾之中。在这样的理性组织里，完全合理性、精确性的效率倾向必然排斥基于传统和秩序基础上的道德和信仰精神。因为，通过个人内心信仰和道德体系的建立维系人与人的关系进而维系社会既定秩序，以此获取固定的俸禄、收费以及其他“合理”利益。这种理性由于缺乏求知欲和追求精确方法的动因与张力，无法超越人的主观性因素，因而极易坠入人伦等级的泥潭。理性思维受制于权力等级与道德信仰体系所显现出的不成熟，严重阻碍着行政组织的效率化、自觉化和科学化。以韦伯官僚制为模式的理性政府逐渐成为各国理想的政治统治模式，自此，道德信念被彻底清算出政治统治领域，道德理想成为政治的敌人、大忌或牺牲品。
二、官僚制的伦理困境：政治与道德关系的现代反思
现代社会中，组织管理的官僚制已经渗透到每一个社会生活领域中，体现了社会生活的理性化。韦伯认为这是现代社会不可避免的“命运”。一方面，它使人们的行动逐渐淡化对价值理想和道德信念的追求，专注功能效率；另一方面，无情地剥削了人的个性自由，使现代社会深深地卷入了以手段支配目的和取代目的的过程。
我们知道，现代官僚制是适应大工业生产而成长起来的一种组织形式，它是一种具有复杂的管理等级制度、专业化的技术和任务以及权力有明确规章规定的特定的正式组织。这种管理体制的基本特征就是韦伯所描述的具有形式合理性，也正是这种形式合理性造成了严重的官僚主义。这种官僚主义对行政人员的影响是使他们脱离实际，不关心公众利益，官气十足，铺张浪费，贪图个人安逸和享受，导致工作效果和效率低下的工作作风和领导作风；对政府机构的影响是使管理机构数量增加，管理层次增多，机构变得臃肿，官职人员庞杂，造成无效率、推诿扯皮、公文泛滥等一系列问题；对政府性质的影响是使政府的部门以及行政人员追求自己的局部利益而忽视整体利益。
从20世纪70年代开始，西方国家的官僚体制中的缺陷引起了人们的广泛关注和招致了广泛的批评。说明这种体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会与经济生活，其赖以建立的两大理论基础——威尔逊和古德诺的政治与行政的二分理论和韦伯科层管理理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府能力失去信心等等。正是在这样的历史背景下，人们谋求对官僚制体制进行彻底的变革，并探求一种替代官僚制的公共行政模式。在这种情况下，如果我们的行政改革是朝着官僚制的方向走的话，那肯定是走不通的。所以，我们要对官僚制采取扬弃的态度，它注重技术化的方面需要加以吸收，但它的形式化的方面需要加以避免。
官僚制作为一种形式合理性的设计，它过于推崇组织结构的科学性和法律制度化的形式，这使它难以应付政治、经济、社会个性化的发展要求。特别是由于官僚制极端推崇理性和效率，以完备的技术性体制设计扼杀了行政人员的个性，从而使官僚制体制成了缺乏灵活性、行政人员缺乏主动精神和创造精神的刚性系统。如果说这种运行机制在循规蹈矩、按部就班的大工业生产条件下还能够使得各种控制型管理井然有序、富有效率的话，那么在进入了追求灵活、崇尚个性的现代社会之后，就成了阻碍社会发展的严重障碍。而且就官僚制自身来说，它也走向了与其设计原则相悖的一面，成为一种效率低下的行政体制。特别是官僚制强烈的专业技术崇拜和固定的专业化分工使政府功能日益衰退，致使官僚制体系的总体被分割为相互分立的专业部门，它们之间分工而不合作，缺乏必要的统一和协调。结果是，政府陷入了部门林立、职能重叠交叉、机构臃肿庞大、官僚主义猖獗的窘态。这也造成了责任保障机制日渐丧失。而且，由于官僚制部门分割、各自为政和互不融通，这种体制最终造就出来的各级各类官员大多是不求有功但求无过者。他们以得过且过和不负责任混天了日。
随着政府职能的转变，各国政府逐渐由控制型政府过渡到服务型政府。伦理和价值的因素成为规范社会和正确引导社会前行的基本力量。公共行政要在统治的纯技术的官僚体制模型下有所修正，在官僚体制下，政府应该更加注重道德化治理理念的建构，确立新公共服务和公共行政精神的重新解读。没有个体和整体的价值支持的制度是僵硬的、冰冷的制度，所以从政府方面说迫切要求“唤醒行政人员的道德存在，道德愿望，追求自觉和内化。”用良心这种柔性力量去驯化行动这种刚性力量，进行行政人员道德化与制度体系道德化理念教育；从行政人员自身方面强调自律，培育和滋养自己的道德修养。由此可知，行使政府权力的行政领导必须具备政治道德，应该妥善把握好政治与道德之间的界限和共同地带。
三、德性政府的时代诉求
(一)道德与政治结合的内在逻辑
黄燕玲在《政治与道德结合的逻辑基础》一文中指出，政治道德是政治与道德相结合的产物，但是在历史上政治与道德的结合曾出现过两种偏差：政治的道德和道德的政治。理性把握政治与道德结合的逻辑基础，是正确认识政治道德和发挥政治道德功能的前提条件。她正确地认为：“政治与道德相结合的逻辑基础可以从几个层面上去思考：政治与道德具有同质性；政治与道德具有相容性；政治与道德在功能上相互补充、相互服务。”重新认识政治道德的逻辑基础既是现实的需要，也是理论发展的需要。
(二)建设德性政府的现实性
德性政府是时代发展的需要，也是政府管理规律演进的必然要求，具备充分的可能性。张康之认为，人类行政模式经历了统治行政、管理行政和服务行政三个阶段。统治行政在总体上属于强权的制度，在统治行政范畴中的个人则属于弄权者和权力拜物教徒。我们把管理行政和服务行政归入公共行政的范畴。但是，对于公共行政的建立和发展来说，管理行政还只是人类行政模式总体性转换的一个过渡阶段，还不是真正意义的公共行政。具有充分公共性的公共行政是服务行政。只有在服务行政中，才能完成公共行政公正的价值取向。因为对于服务行政来说，根本的行政观念转化为以服务对象的满意为最高标准。如果说管理行政是以效率的追求为主要导向的，那么服务行政将把这种效率的追求附加到服务对象所获得的服务质量上来，从而带动整个行政行为系统为公众利益服务或提供安全利益保障。所以，行政改革如果仅仅囿于政府职能的转换、权力结构的调整和组织机构的精简，那就还没有触及根本目标。对于社会主义国家的公共行政来说，它的目标是要超越资本主义的管理行政而建立起服务行政的模式。在这种行政模式中，行政人员虽然是掌握行政权力的职业集团，但绝不是一个权力集团，它是以公共行政为职业的服务性的团体。然而，恰恰是在这一点上我们没有从理论上和思想观念上搞清，我们在设计公共行政的或政治的权力制约体系的时候，往往是把行政人员的职业群体当做了一个特定的权力集团，希望在不同的权力集团之间寻找权力制约的力量和建立起权力制约的机制。这是一个极其错误的做法，是没有把我们应当建立的服务行政体系与已经存在了几百年的资本主义管理行政体系区别开来而造成的误导。所以我们在实践上没有能够制止行政人员堕落为权力集团，以至于行政人员把政府所拥有的公共权力看做是自己有一份儿的，他那一份就是他实际上已经掌握的那部分，而且获得这一份儿的资格又是有着不定的期限的，必须在他拥有获得这一份儿的资格的时候尽快把这种权力转化为其他的有价因素。
建设道德政府在中国更显得迫切和重要。德性政府是以德治国的需要，以德治国是我国的基本社会治理方式，以德治国需要公共管理道德化，公共管理道德化需要政府的道德化；建设道德政府是以法治国的需要，因为法律的基本立足点是道德，法律的正确执行离不开道德；建设道德政府更是建设公共服务型政府的需要，因为道德是服务精神和服务行为的基础。没有道德作基础，政府就不可能有真正的公共服务精神和行为。
四、德性政府的建构及其治理
(一)德性政府建构的基本思路
官僚制化的行政管理是民主政治的委托授权式的他治的现代范式，但西方理性官僚制构造了形式合理性与实质非理性的伦理悖论，在公共权力运行中导致他治与自治的矛盾是公共行政的现代性困境。西方以否定他治为指向的解构理性官僚制的运动并不能为中国的公共行政改革制作范式。在人类还没有能力实现自治的境况下，否定合理的他治是乌托邦式的幻想。但面对理性官僚制发展不足的问题，应在反思理性与建构理性相统合的视阈中避免西方所遭遇的现代性悖论，需要以公共生活的智慧限制他治对主权的僭越以及克服官僚制本身的形式合理性与实质非理性的伦理困境。
官僚体制下的公共行政，本身就将官员定格在一个长期稳定性的职位基础之上，公共权力的分配也恰在这种专业化分层的格局之下与官员自身紧密结合，权力在官员的手中变得具体可感。若不对官员进行有效的限制，权力难免会发生退化。现在公共管理的症结之所在，主要就是官员本身突破了官僚体制原本一直强调的“井然有序的法律程序”。而在这种突破过程当中，有两种可能：逾越严格等级制权限的作为和没有履行职位所对应权力的不作为。但无论哪种情况，都可以算作官员的失职。
产生这种突破的原因总体上可以从两个方面加以探究：一是官员逐渐对理性体制本身规则的逾越。官僚体制运作过程当中，“存在着固定的、通过规则即法律或行政规划普遍安排有序的、机关的权限的原则”，“在他们习惯的工作之内，官员们倾向于精确地服从”。当官员确实感到权力离自己如此之近，利益触手可及时，权力背后的潜利益便诱惑官员去对约束性的规则突破，从而背离了官僚制本身的价值之所在。二是严格的等级结构以及命令—服从模式的追求，随着人们“对实质的‘公正’的要求，就不可避免地同官僚体制的行政管理的形式主义和受规则约束的、冷漠的求实性发生冲突，而且基于这个原因，必然在感情方面，摈弃理性所要求的东西”。尤其现代以人为核心的管理模式的兴起，政府官员不再只是行使职权的机器，其本身也并不是整个官僚体系建构上的一个零件，而要求公共行政更多地强调官员自身的人性化感知与服务化意识，成为服务公共的“公仆”，政府不再是那么神秘，官员也不再是那么冷酷不可接近，人性化成了许多政府标榜的许诺，当然也只有这样标榜并且实践，他们才真正能得到人民的垂青。但是他们在追求人性政府的同时却丢弃了理性的官僚体制，这也是颇值得怀疑的。
官僚体制本身可操作性极强的理性制度尚且存在质疑，抛弃官僚体制的人性化政府改革就不免显得有些虚妄。现代的公共行政在形式上已经达到了极其完美有效的层面上了，唯一需要改造的只是与公共权力紧密结合的政府行政人员本身的行政伦理与道德。我们不应该再对官僚体制的实用抱有任何怀疑，现阶段公共行政的迫切出路是在有效官僚体制“硬件”上为公共行政寻求价值支持，为公共行政实践寻求价值向导。
人类的道德生活是一个具有不同层次的综合性系统。这一综合性系统大致可分为三个基本层次，即终极信仰层次、社会交往层次和个人的心性修养层次。相应的，在行政人员的道德价值观念系统中也具有这样三个层次。一般伦理学是这样根据人的道德层次系统来构建它的理论结构的：把终极信仰的研究看做是道德形而上学范畴，把社会交往放入社会道德规范范畴，把个人心性修养当做美德伦理的范畴。从我国当前的情况来看，马克思主义的理论体系应当是属于道德形而上学意义上的理论，中国传统文化应当属于个人美德意义上的遗产，但是我们在道德规范方面的研究和确立却是极其薄弱的。因而，我们在道德形而上学方面的理论成就很难通过道德规范而演化成现实的个人美德，更何况中国传统文化中的个人美德在不断的批判中已经不再发挥作用。这是就我国社会的普遍道德状况而言的。其实，在公共行政的领域中，也存在着同样的问题。我们在改革开放的过程中，也提出过纠正“一手硬，一手软”的问题，但是没有取得实效，原因就在于此。所以，在走向德性政府的目标过程中，我们还要解决好道德规范的问题，规范需要简单，但应当是有力的，是能够切实发挥其功能的。
总之，在德性政府的目标确立之后，我们有许多具体的工作要做，需要进行认真的研究，加以探索，把我们的每一项科学研究成果用于德性政府的建设。我们提出德性政府是对西方官僚制的超越，这并不意味着我们否认西方人文社会科学发展的一切成就。我们正处在改革开放的时代，中西文化相互交流、融合日益频繁，我们需要有开放的胸襟吸纳西方伦理文化中一切对我们有用的东西，用以为建立社会主义的德性政府体制服务。中国传统伦理，强调社会整体精神，强调民族团结和国家统一，重视仁爱忠恕和人际和谐，应根据现代化的要求，赋予它们新的意义，从而创造出属于我们这个时代的，属于社会主义的公共行政体系的德性政府体系，它以为人民服务为核心，包含着整体信念、人道关怀、公正合理等具体内容，它在行政人员的道德自觉中而获得关系协调、服务优质和高效等功能，并实现政府能力的全面提升。
(二)管理与伦理之间的领导者
科学地说，我们无法否定政治相对于道德的独立性。政治能够从宗教道德中独立出来而成为一种科学，是无数先哲不断奋斗的结果。我们今天研究德性政府及其治理并不是要返回到政治与道德不分的古代，但是古代一些先哲关于政治与道德并用的经典论述，结合当今时代现实，经过现代改造，无疑依然具有重大的理论和现实意义。
我们已经认识到德性政府建设的必要性和现实意义，那么德性政府中的行政领导者如何处理政治权术、行政管理与道德信念、伦理价值之间的关系呢？其实，道德伦理与行政管理完全可以相得益彰，两者也有结合的内在逻辑基础。其实，不仅领导者要具有伦理品德，领导者的管理过程也具有伦理性质，而伦理的领导性质则表现为非强制性影响力，领导与伦理结合的共同基础为价值取向。
领导的主体性要求将伦理作为领导活动的基础，着眼于政府谋取效益的方式是否有利于满足人的精神和道德要求，是否有利于形成和谐的人际关系。现代组织谋取效益的方式已经形成了三个递进的层次：一是技术层面，即主要从效益出发，着眼于人、财、物、信息四大基本要素的配置；二是制度层面，着眼于所有者或经营者的委托一代理关系，制定激励—约束机制从而发挥管理者的积极性；三是伦理层面，着眼于组织谋取效益的方式和谋取行为的道德性和伦理性。当组织从技术层面向制度层面和伦理层面推进时，便是把对人的看法从“手段人”向“手段人”与“目的人”并重迈进。如果说组织的制度层面所揭示的社会关系还是人的利益关系的“实然”，还只是以追求效益为目的，那么，伦理层面则以一种道义形式提供着一种“应然”，决定着组织作为谋取效益手段和方式的合理性。组织伦理具有的这种目标导向功能，旨在不断探索和创造出能正确引导人类价值理想的效益获取方式和获取行为，彼得·M·圣吉断言：“当人们所追求的愿景超出个人的利益，便会产生一股强大的力量，远非追求狭窄目标所能及。组织的目标也是如此。”
中国古代对管理与伦理关系的研究相当深刻。钱穆先生在《中国的哲学道德与政治思想》一文中指出：“政治乃人生一大事，修身齐家与治国平天下一以贯之，彻头彻尾，仍是一道德活动。孔子曰：政者正也，脱离了道德，便不再有政治。故孟子言仁政，言善政，政治之终极标准，仍脱离不了一善字，一仁字。”这段话十分深刻地勾勒出了中国古代思想家眼中的政治与道德的关系。孟子曾把道德伦理和政府管理紧密结合起来，强调道德修养是行政领导者搞好政治的根本。他以人伦家庭关系来理解国家，把政治关系等同于伦理关系，所要建立的是“家国一体”的伦理国家秩序，形成了伦理政治观即“仁政”思想。民本、王道，这些理念作为民族的传统政治文化的鲜活成分曾历久不衰，激励政治变革和政治完善。天理与良心一个远人于天，一个深隐于心，都是难以琢磨的非现实客观之物，无论是程朱理学，还是陆王心学，都不足以廓清政治的真谛和国家的规律，只能导致中国政治发展的滞缓。然而，孟子的伦理国家，自求仁义、良心，致思于仁政爱民，正是几千年伦理王国兴盛不衰的圭臬。
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