教育规划的本质、发展与基本模型，本文主要内容关键词为：本质论文,模型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国中长期教育改革和发展规划纲要制订工作的全面启动，一些研究人员也在思考，我们该如何全面理解教育规划本质、如何吸取半个多世纪来制订教育规划的经验教训、如何把握我国教育规划制订的规律等问题。
一、教育规划的本质
在日常教育活动中，教育规划是一个被广泛提及并经常使用的概念，然而与其他一些概念相类似，人们在理解上并没有取得共识，也没有找不到一个可以共同接受的定义方法。不同人在不同场景中使用“教育规划”这个概念时，其内涵外延未必是一致的，学者和实践工作者对什么是教育规划、如何进行教育规划这样的问题的认识经常出现分歧。
人们对“教育规划”理解的争议，集中在教育政策制定过程中不同阶段的选择上。人类社会组织中教育政策制定实施过程大概包括以下几个主要步骤：(1)确认某种现象为一个教育政策问题；(2)提升该问题到政策议程，并采取相应的对策；(3)对一系列可能的“解决方案”进行确认和评估；(4)选择一种解决方案(即政策)；(5)实施方案；(6)评估、反馈，并在适当的地方重复上述步骤。
弗雷尔(J.P.Farrell)认为，广义的“教育规划”指的是上述过程的全部或者几个部分，与“教育政策分析”、“教育行政管理”基本重叠或类似。狭义的“教育规划”是指上述过程中“对一系列可能的‘解决方案’进行确认和评估”，在这样的定义中，政治决定者处理(1)、(2)，规划者确定和评估“备选方案”(3)后提交给决策者，决策者选择一个方案(4)，由决策者交给管理者执行(5)、(6)的工作。[1]比如“普九”作为一项政治决策，规划者就需要确定教师、校舍、人口变化等情况，这些工作属于规划，而具体落实则属于教育行政管理。即“教育规划”前的是政治决策，“教育规划”后的方案选择是行政决策，而后的落实工作就是教育管理活动。
一些研究者认为，教育规划主要是一种技术性的工作，往往要使用“毋庸置疑”的定量数据、复杂的统计分析、对研究结果进行“理性的”或“科学的”分析，常常与“数量”、“计算”等联系在一起；另一些研究者则认为，教育规划主要是一种政治行为，与利益、权力、平衡、诉求等联系在一起；还有一些研究者认为，教育规划实际上应当是前述两者的结合，既有技术性工作也有政治性妥协。另有一些人仅仅把教育规划限定在“教育规划者”的活动或机构里，拥有“教育规划者”头衔的人的工作本身便是教育规划；此外又有人把规划的实施及实施成效评估等教育干预的过程都列入教育规划。
概括对教育规划的不同理解和认识，可以发现教育规划常常被看作：(1)进行处理性或技术性选择的过程；(2)进行渐进变革的过程；(3)相互依赖和互为因果的一系列系统决策的矩阵；(4)新环境中时间、空间和因果关系的图形建构；(5)政治和权力运作下的决策战略；(6)由对话达成的决定及相互影响和执行；(7)教育或社会学习的过程。
在我国计划经济时代，规划一直是政府的事情，教育规划更多地被理解为政府的教育事业发展计划。如顾明远主编《教育大辞典》(增订合编本)就把教育规划定义为“国家或地区教育主管部门就有关教育事业的发展目标、规模、速度及实现步骤、措施等所拟定的较全面、长远的计划”，[2]把教育规划作为国民经济和社会发展计划的重要组成部分，内容包括奋斗目标、保证措施、投资预算、实施计划等。很显然，这里的规划主体是政府、规划对象是区域教育事业，规划仅仅限于政府的一种教育行政活动。随着我国教育改革发展的不断深化，对教育规划的这种理解已经逐渐被抛弃，教育规划的对象、范围都在发展。与此同时，国际教育规划理念近年在国内逐渐被理解和接受。
二、教育规划的发展历程
一些专家认为，从某种意义上看，教育规划与教育发展的历史一样长，教育体系和机构总是需要规划的。但现代意义上的教育规划真正被引起重视并产生广泛影响则是二次世界大战之后的事情。更确切地说，现代教育规划是从十月革命后的苏联兴起的，[3]大约经历了几个发展阶段：
1.20世纪五、六十年代的迅速发展
进入20世纪的50、60年代，教育规划在前苏联等社会主义国家显示出较大成功。对这些国家来说，社会主义制度建立后，替代市场经济法则的是作为国家行为总和的社会经济规划，教育规划作为其中的一个部分得到重视并迅速发展起来。社会主义国家初期计划体系的成功除了推动这些国家的发展外，还直接影响了西方发达国家与多数发展中国家。50年代以后，许多国家普遍建立起教育规划部门，并促使教育规划迅速发展。
教育规划的理论与方法具有更广泛的现实意义。虽然市场经济的工业国家人们对教育规划通常持有怀疑的态度，但随二战后社会重建而提出的教育规划问题，教育规划组织得以建立。美国和西欧因重新重视科学家和工程师的理科教育，也大大促进了教育规划的发展。尤其是人力资本理论的提出和广为接受，使得人们看待教育的出发点从单纯消费转向教育投资。1961年经合组织(OECD)发起的“地中海地区工程”、1962年发起的教育投资与规划工程，这些也大大推动了资本主义国家教育规划的快速发展，并借鉴吸收了社会主义国家教育规划的理论与方法。
二战后，50、60年代独立的发展中国家，更多地受到社会主义国家成功的影响，尤其是在那些中央集权的国家，教育规划都居于十分重要的地位。
国际组织在推动教育规划中也发挥了重要作用。1960-1962年间，联合国教科文组织召开了一系列会议，帮助亚洲国家、阿拉伯国家、非洲和拉丁美洲国家制订区域教育规划，并为其教育发展提供了量化指标。1964年联合国教科文组织下设的教育规划学会创立，着重对发展中国家进行指导和培训，70年代世界银行等一些大机构提倡把发展教育规划作为各国获得外来援助的条件。
2.20世纪七、八十年代受到的质疑
20世纪70年代世界性经济危机后，困难重重的国家普遍对国家行为的计划模式产生怀疑。社会发展的复杂性很快导致理想计划的失灵，教育发展的实际同样与规划的目标相去甚远，社会体制无法适应国际经济变化，劳动力难以充分就业，教育结构与经济结构的矛盾和不适应难以解决，专业人才教育难以预期需要导致计划与实际脱节等等。亚洲教育规划的落空更使得教育规划受到诸多质疑而被边缘化，中央集权下严格的教育规划逐渐被人们所抛弃。
同时在西方，资本主义国家教育规划也受到失业增加、公共财政资源吃紧、技术发展导致预测更具不确定性的影响，人们对规划的质疑有增无减，大多数情况下教育规划被局限在预测人口增长对教师、学生、教育设施等教育因素的需求影响上，教育政策的政治倾向日益明显。到了80年代，由于教育规划在多数情况下都没有取得预期的效果，于是人们产生了猜疑，教育政策和规划陷入困境。加之90年代初期社会主义阵营的解体，教育规划更失去了典范。
3.20世纪九十年代后的新发展
20世纪90年代后一些社会主义国家的改革取得成效，计划经济逐渐为市场经济所替代，指导性机制替代了详细的指令、不断分权放权、就业走向市场化，高等教育和高中教育办学经费来源多样化、学费不断提高，在这种背景下开始出现比较松散、非集权的教育规划形式。这时，人们开始发现教育规划在新建立的市场体系中的价值，而新的教育规划模式则重新形成。
近年，教育规划者的规划思想在发生转变，从经济目标转向社会文化目标，从国家、中央规划转向参与共享、以社区为中心的规划，从数量规划转向质量规划，从学校教育到校外教育，从正式教育到非正式教育，形成了一些新的合理的规划模式，其特点是重视质量而不是数量，重视参与性与非集权，重视激励机制、市场动力和私营化，重视校外教育和非正规教育并关注职业培训(校内和校外)，重视非政府组织的参与。
三、教育规划的范式与模型
教育规划建立在不同的思想基础上，有不同的模式与方法，依据主观与客观、互动与理性，形成了教育规划两类不同范式和三种操作模型。
1.教育规划的两类假设及其范式
对教育规划属性的认识一直有争执，由此派生出客观与主观两种范式，形成了互动与理性两种模型。
在科学主义思潮的影响下，相当长一段时间里，客观范式占据教育规划的统治地位，这样的规划思想移植了价值无涉的社会科学和自然科学的积极假设，认为教育规划是对客观规律的认识过程，虽然真理是相对的，但客观规律是一个不断接近的认识过程，相信客观存在着“真正科学”的规划，为此这样的规划主张更多依赖数量计算作为教育规划的方法和手段。
与客观范式相对应，还存在着另一种主观范式，认为教育规划更多受到主观世界影响，相信是每个个人创造了他的生活世界，任何关于社会、社会制度、社会进程的理解都取决于参与者的主管观点，规划是人们思想及其实现的过程，是人们的主观努力奠定了规划实施的基础。尤其随着建构主义在教育界的影响不断扩大，主观规划范式产生的影响也越来越大。
按照客观范式，教育规划形成了“理性模型”，这一模型强调规划是一系列关于实现既定或衍生目标方法的分析，否认规划中的主观成分。它有三个基本假设：第一个是规划所需要的知识是客观的、不断积累的、并且能够用抽象的系统化语言表达；第二个是带有流程图、劳动力矩阵、成本-收益公式和策划语言的规划说明一个价值中立的、科学的过程是可以实现的，这一过程并能够为及时有效的变革提供法则；第三个是规划模型和方法具有普遍性或者很少需要适应环境变化。[4]
与理性模型相反，主观的规划思想形成了互动模型，互动模型提供的方法虽缺少系统性，但更利于参与、更具有适应性。这些方法通常被描述为“政治的”、“交易的”、“拥护的”、“学习-适应的”，并承认观点与知识之间相互转化的价值，同时成为互动模型的松散的一个部分。因此互动模型下的规划过程通常缺少结构性、缺少预先规定的方法，而且强调诠释实践的重要性、信息交流的意义，以及个体和系统在各自的环境中相互作用的动态特征。
2.教育规划的三种操作模型
因理性与互动、客观与主观，教育规划形成了三种操作模型，即专家模型、政治模型和协商模型。专家模型是理性模型中最为客观的那部分；政治模型包括了互动模型中倾向客观、理性的那部分；协商模型是指互动模型中纯主观的那部分。
(1)专家模型
专家模型通常被认为是理性模型的代表，尽管其衍生出很多不同形式，但基本特征还是相当明显的。专家模型是专家推动的决策过程，它把教育体系看作是一个“黑箱”，严格限制作为可变量的数量，把规划制定过程看作是确定的变量导致的可以测量的结果，即规划投入后产出的必然结果。同时认为实施规划就是按照规划确定的方向执行，所谓实施应当是直线式改革过程中位于规划方法之后和规划评价之前的一个阶段，评价的结果作为调整实施的反馈或者下一规划过程的投入因素，通常不被用于调整本次执行的规划本身。
专家模型在二战后的半个世纪里影响了世界各地的教育变革规划，成为教育决策活动中一种理想追求。教育规划中常用的劳动力方式、成本-收益分析方式，主要依赖专家模型的基本架设。然而，由于教育通常与人的理性诉求联系在一起，与政治、文化和价值不可分离，专家模型的不断优化却没有提高其有效性。管理和行政领域的专家通常也更加青睐专家模型，系统分析和科学管理的方法在规划中被广泛使用，这些方法虽然技术性强、容易操作，但在实际教育活动中并没有发挥太大作用，因为其所依据的假设、基础数据通常并不是非常可靠。即便如此，专家模型在很多情况下仍然受到欢迎，现阶段仍然是教育规划中的一种重要方式。
(2)政治模型
政治模型包括互动与理性的中间部分，互动中有理性、理性中渗透互动，最主要是一种政治的导向。教育规划在实际的制订过程中，经常会受到政治权利、意识形态的影响，即使有关纯粹的技术任务都不能摆脱。“政治模型把教育规划看作是交易、谈判和权力运作的过程”，[5]看作是相互影响和交换的动态转变过程，不完全支持理性模型的多数假设。当然，理性规划者通常也会把政治因素作为规划的投入因素，做出选择时也会采用客观的考察和合理性分析。政治模型把规划的实施看成一个不断接近(而不是实现)目标的过程，做出规划之前的谈判和交易被看成是规划的主要标志。
政治模型在20世纪60年代后才得到认可，60、70年代规划中的社会需求方式、职位需求方式都特别强调关注规划的政治背景。也有些学者把教育决策统统看成一种政治活动，把规划看作是政治的结果，“即使关于教育未来的替代方案能够被量化，最优的教育投资能被准确地说明，这样的方案的量化也只能在政治竞争、政治冲突和权力运作中才有意义”。[6]
(3)协商模型
协商模型是比较典型的互动模式，它认为教育是一个开放系统，处在一个不确定、不连续的以至于难以概括的环境中，在这样的环境里，理解是有意义的教育行动的前提，一致同意是立法行动的前提。因此，教育变革的成效取决于参与变革的各方对这些变革意义的理解与接受程度，成功的教育规划取决于沟通、理解、协商，而不是政治权力、交易或者专家知识。教育规划的目标不应是规划成功与否的标准，而是可以改变的。协商模型的变型还包括学习-适应模型、交易模型、社会学习模型和情境规划模型等，他们与政治模型都强调谈判基础上达成共识，但协商模型更加重视特殊环境、执行者以及规划行为当前的环境。
协商模型表明，在规划教育变革时，有意义的行动需要获得信息、技术以及这项行动的背景，参与对话、相互学习和达成共识等活动本身就需要知识、训练和经验，教育规划协商模型成功的意义在于专家和公众一起排除障碍，营造沟通和交流的条件，并在决策过程中团结一致。
概括起来看，教育规划的理性模型最适合用于人们对于教育问题及其本质具有强烈共识的情况下，互动模型允许对现象和问题进行不同的诠释，重视规划的“生成性”。在实践中要解决既定问题的不同方面，就需要多样化的模式，在不同环节里灵活运用不同模式解决不同的问题，既要充分利用各种理性的技术方法，更要充分考虑到教育中的价值问题，认识到对教育问题理解和体验不同所导致的分歧。只有将主观范式与理性模式有机结合，才能更好地解决教育规划问题。
四、教育规划面临的新问题与新尝试
进入20世纪九十年代后，知识化、信息化、国际化、私有化的潮流开始全面影响教育规划。发展中国家的教育分权、教育普及、教育目标受到更多关注，发达国家面临的提高教育质量、增强教育适应性问题也越来越突出，人们对教育规划再次寄予厚望，希望借助分权的、协商的、生成的教育规划调整教育发展，使教育适应新时代的要求。这样，教育规划又面临新的挑战与矛盾。
1.系统损耗与低效影响了教育规划
面对有限的教育资源，教育规模的扩大虽然使得教育普及程度得到提高，但也直接导致教育质量的降低，教育成效在一定程度上被损耗，这是教育规划中面临的新问题。比如，有的学校配备了电脑却因付不起电费而不能开机，配备了打印机却因负担不起打印纸张和墨盒而弃置不用。再比如，重视创新、强调知识经济、提高国家的竞争力，就需要增加高等教育投资，而高等教育投资的增加必将挤占基础教育的投入，也许高等教育发展成效就会被基础教育投入不足所损耗，而重视了基础教育，其成效也许就会被高等教育发展的滞后所抵消。
2.教育经费来源的多样化和分权对教育规划的影响
90年代以后出现了世界性的私有化浪潮，各国教育经费来源趋向多样化。首先是在80年代兴起的高等教育成本分担模式下，使个人在高等教育成本中的分担比例迅速提高。其次是随着基础教育分权的普遍化，更多权力从国家层面转移到地方、从地方政府转移到学校和教育团体，责任也转移到系统内下一级的单位，学校和教育团体承担的教育责任也越来越多，这些导致以往的宏观教育规划越来越困难。
3.教育价值观多元化导致教育规划困难
在世界范围内，人们越来越接受多元教育价值观的现实，尤其是原来的中央集权国家，长期一元的教育价值观被多元教育价值观所代替，导致原来建立在一种价值观上的教育规划遇到更多质疑和挑战，这些争议更难取得共识。教育规划目标的确定、策略的形成都变得更加困难和难以被人们所接受。
为了适应上述变化，教育规划逐步从“硬规划”转向了“软规划”，并在多元价值观基础上，形成了基于价值协商的新的规划模式。同时，人们广泛使用教育管理信息系统，强调规划的建构性、生成性，将规划的重点转向教育的改进与提高，通过持续的改进在调整中实现教育规划的目标。一些典型的教育规划有：
①教育质量规划
90年代后世界各国教育规划重点从数量规划转向质量规划，把提高教育质量作为教育规划的主要工作。为此，人们建立了运用可选择的定义解释提高教育质量的模型。这种规划的主要模式是：把公共资源配置到有关学校，实现投入的最有效率的组合，包括更高质量的教师和更多、更好的教育资源；通过更好地控制课程内容，或者使教师的角色和工作条件专业化来提高教育的时间以及教师充分利用资料的水平；通过授权地方当局和提高教师的效能(效益)改变学校的管理及寻求公共责任实现的途径。
②学校发展规划
学校发展规划是作为一种改进学校管理、提高学校教育教学质量的技术方法兴起的，体现了教育规划层次下移的国际教育规划发展特点。它建立在对学校发展状况分析的基础上，明确了学校发展的目标、需要解决的问题，也有确定的措施和实施阶段。学校发展规划以追求学校发展为核心，规划为学校发展服务，因而规划是形式，是实现发展的“抓手”，通过规划实现学校发展才是目的，才是学校发展规划的最终追求。