大英国家图书馆委员会制度及其对我国的启示_图书馆论文

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      党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》[1]（以下简称《决定》）指出，要“推动公共图书馆等组建理事会”。理事会作为决策和监督机构，负责本单位的发展规划、财务预决算等决策事项，按照有关规定履行人事管理方面的职责，并监督本单位的运行。理事会一般由政府有关部门、举办单位、事业单位、服务对象和其他有关方面的代表组成。《决定》特别强调要“吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。根据事业单位的规模、职责任务和服务对象等方面特点，兼顾代表性和效率，合理确定理事会的构成和规模，要明确理事的权利、义务，建立理事责任追究机制。英国国家图书馆作为英国乃至世界有影响力的图书馆之一，对其理事会制度的调研和分析可以为我国国家级图书馆理事会制度的建设提供参考和借鉴。

      1 英国国家图书馆发展历程

      英国国家图书馆理事会制度的建立遵循《大英图书馆法》，又受到英国国家图书馆发展历程的影响。英国国家图书馆，又称为大不列颠图书馆、大英图书馆，1973年7月1日，依据1972年英国议会通过的《大英图书馆法》规定的大英博物院图书馆、国立中央图书馆、国立科学技术外借图书馆、科学参考图书馆、科技情报局和英国国家书目局合并成立英国国家图书馆[2]。英国国家图书馆的前身可以追溯到1753年的大英博物院图书馆，此后，多个图书馆不断合并。1973年英国国家图书馆成立之后，陆续有多个图书馆加入，如英国事务处图书馆、国家有声资料馆等。英国国家图书馆的发展脉络如图1。

      

      从图1中可以看出，英国国家图书馆成立与管理是不断地整合多个图书馆资源的过程。《大英图书馆法》对英国国家图书馆的定位进行了约定，规定英国国家图书馆是国家级的科技和人文中心，主要服务于英国，也面向全世界的学术界、研究部门、工商业和其他信息使用领域提供服务[3]。由于各个图书馆在加入英国国家图书馆之前隶属于不同的管理部门，如英国全国书目图书馆隶属于英国国家书目局，国立外借图书馆隶属于英国教育与科学部，相对于新成立的一个图书馆，其管理需要协调多方关系，管理具有复杂性。因此，在相关法律中专门设定了关于促进图书馆之间合作的条款，要求图书馆理事会应该包含本地区所有图书馆。国务大臣拥有对图书馆理事会管理的职责，即为提高公共图书馆服务效率或促进其发展，国务大臣可要求图书馆理事会从事指定工作。

      2 英国国家图书馆理事会制度

      2.1 英国国家图书馆理事会理事构成及职能

      英国国家图书馆隶属于英国文化、传媒、教育部，其经费80%来自英国议会。英国图书馆理事会依据《大英图书馆法》建立，是英国图书馆的管理机构，是独立公共法人。英国国家图书馆理事会由理事会主席、副主席兼图书馆馆长以及多名理事组成，一般人数为8～13人[4]。理事会中至少有1名专职成员担任常务理事，其他人员可以是兼职人员。理事会主席全面负责理事会各项工作；副主席兼国家图书馆馆长由常务理事担任，负责主持理事会日常工作，带领图书馆高层管理团队，全面负责图书馆的组织管理、人员安排等，拟订战略规划和执行既定计划；馆长通常又兼任财务主管，负责资金事务的处理和控制；理事会需要委任1名秘书。根据工作实际需要，理事会还可以聘任其他办公室人员。

      理事会的使命是领导和管理图书馆使其履行国家图书馆使命，将英国国家图书馆建设成为一个兼顾科技与人文的英国国家级科技、人文参考中心、研究中心、书目中心、信息服务中心。理事会负责制定英国国家图书馆的组织战略方向，监督英国国家图书馆公共经费的使用符合强制和管理要求以及图书馆日常高标准的运转。理事会批准图书馆年度商业计划和年度预算，战略目标和任务确定的预期计划的执行效果由绩效管理来监督。理事会应当获得充足和及时的信息以履行其职能[5]。

      2.2 理事的任命与任期

      理事会主席和理事中，除1名理事由女王任命外，其他均由文化传媒教育部部长任命；必须有1名理事熟悉苏格兰事务，该理事任命前需根据1988年《苏格兰法》征询苏格兰事务部部长意见；兼职理事中还要有1名由大英博物馆提名。部长任命理事会时需要遵循《公职人员任命操作规范》，理事任期一届四年，最多可连任两届，需恪守《大英图书馆理事会成员行为守则》。

      部长在任命理事会理事时，优先选择具有图书馆或大学事务、财务、行业或管理等方面知识和经验的人员。例如，2015年理事会包含13名理事，分别是主席Baroness Blackstone，副主席Robert Black CBE FRSE和Tracy Chevalier等12名理事。Baroness Blackstone于2010年9月1日被任命为理事会主席，2014年9月1日再次被任命为理事会主席[6]。该届理事的背景统计如下页表1所示。

      从下页表1中可以看出，理事会主席具有多个公共机构的工作经验，其他12名理事中，其职业背景涵盖了法律、媒体、管理咨询、大学、房地产等多种类型。具有公司工作经历的6人，均在多个领域取得了卓越的成就，满足《大英图书馆法》对理事资格的要求。

      2.3 英国国家图书馆理事会组织架构

      理事会设立建设项目委员会、薪酬委员会、审计委员会履行职责[7]。其中，建设项目委员会是临时性委员会，至少由2名非执行董事组成，其中1名为该委员会主席。建设项目委员会协助理事会对图书馆建设项目进行高效项目管理，这些项目涉及经费达到数百万英镑。在2014～2015财年，建设项目委员会召开了2次会议履行了其在“新闻报纸项目”的职责后于2015年5月解散。理事会审计委员会和建设委员会会议纪要需及时抄送给全体理事。薪酬委员会每年向理事会提交一份年度报告，审计委员会定期审阅由理事会秘书保管的理事权益登记册。

      

      2.3.1 理事会审计委员会

      审计委员会是理事会的重要机构，无行政权，至少包含3名非执行理事，委员会主席由理事会任命，委员会成员任命需经过理事会与审计委员会主席协商，审计委员会需保持决策独立性，理事会秘书兼任审计委员会秘书。

      审计委员会会议参会人员包括主席邀请的会计、财务及其他执行董事、图书馆管理层，还可以包括被邀请的馆内外部审计人员。审计委员会会议纪要经委员会秘书发送给全体理事会成员。一年至少召开3次审计委员会会议，如2014年召开了4次会议，会前提前1周发会议通知。在每年7月召开的理事会上，审计委员会主席要提交年度报告。

      审计委员会的职责范围涉及英国国家图书馆的所有业务，包括图书馆的财务账目、管理控制和内部审计。审计委员会的主要职责包括：审查图书馆内外部财务报表及最佳实践报告；审查图书馆内部控制体系的有效性，确保图书馆的宗旨、目标和关键绩效指标能够以最经济有效的方式实现；对机构治理报告及图书馆年度报告和账目内部控制进行审查并给出建议；审议理事会制定的图书馆风险评估和风险管理流程并给出建议；按照内部管理审计手册和约定的服务水平，审查图书馆内部审计服务效果；对内部审计功能的范围和属性进行审查，保证符合内部审计协会的内部审计实务的标准；随时给出可被选拔为审计委员会主席的内部审计员的任免建议，决定内部审计报告的接受者、审查者；审议并建议理事会对图书馆的年度和长期的内部审核程序；审议内部审计报告，包括经费花费合理性、管理层是否重视审计活动发现的问题以及解决的程度；与外部审计师讨论每个审计的性质和范围，促进图书馆的管理人员和工作人员与外部审计师的充分合作；考虑外部审计师给出的所有相关报告，包括图书馆账目报表、经费价值实现和对管理信函的响应情况等；在英国财政部的指导下，保证内外部审计人员之间的有效合作；审查图书馆理事行为规范和员工行为规范的遵守情况；理事会提出的其他事宜，以上工作职责一年至少向理事会报告1次。

      审计委员会一年至少对绩效和职责范围进行1次审查，确保审计委员会高效运行，并建议理事会批准的必要调整。审计委员会与内部审计师一年至少会面1次；在没有内部审计和管理层出席的情况下，审计委员会还要与外部审计师进行一年至少1次的会谈。

      2.3.2 薪酬委员会

      薪酬委员由3名理事会非执行理事和1名主席组成；法定业务人员2名，无行政权。薪酬委员会向理事会负责，需经提名委员会与薪酬委员会主席协商薪酬委员会人员提名，由理事会任命。理事会要求薪酬委员会委员具有独立判断能力和管理独立性，人力资源总监和理事会秘书为薪酬委员会工作提供支持[8]。

      英国国家图书馆馆长和其他高层受薪酬委员会主席邀请出席薪酬委员会的会议或者参与议题选择。薪酬委员会会议涉及图书馆高层人员薪酬时，所有管理层需回避，不得出席会议、参与讨论或决策。薪酬委员会可以听取外部专业意见，必要时可以邀请外部顾问出席会议。

      薪酬委员会会议一年召开2次；薪酬委员会会议议题将发送给所有委员，一旦通过，将向理事会全体成员发送。在每年5月召开的非执行理事的私人会议上，薪酬委员会主席要提交年度报告。

      薪酬委员会的主要职责包括：不断审查图书馆馆长的任职条件；对馆长的薪金和绩效进行年度审查，并向理事会提出建议；对馆长每年提出的有关管理层以及其他同等级别高级职员的薪金和绩效奖金建议进行审议；代表理事会审议图书馆其他馆员的任职条件和工作条款；其他与馆员的工作条款和条件有关的理事会的法定责任，以及其他相关工作。

      2.4 英国国家图书馆理事会会议

      理事会一年召开5次会议，有效的法定人数是5人，通常图书馆高层管理者列席会议。理事会和委员会议程的一个重要环节是理事声明所有相关利益或冲突问题均在桌面上讨论，对于可能产生潜在利益冲突的问题，理事需要提前声明并回避。

      会议批准年度工作计划和年度预算，对业务工作绩效和管理目标进行监督等，每年应有1次会议讨论并制定图书馆战略发展方向，执行理事通常出席会议。理事会决定会议召开的时间、地点及议程内容，并提前1周向理事提供相关信息，以便理事能够充分准备会议，更加有效的履行其职责。会议决议一旦达成，不因受任何成员缺席的影响。

      作为一个独立的法人机构，理事会可以在法律规定范围内，从事任何力所能及的业务，可以签订任何与自身职能相符的各类合同，有权获取或处置任何资产。但是，理事会制定的服务收费或者藏品外借使用规则，则需要部长批准后才能实施；理事会无权向银行或其他方告贷。

      由于理事会没有专门设置提名和治理委员会，所以理事会的非执行理事每年召开1次私人会议，进行自我评估、审查、需求评估、后续计划、发展需求评估和议程规划等。如2014年5月的私人会议上，理事讨论了年度理事会有效性审查中发现的问题，并对当年将要招聘的6个候选人员的经验、技能等条件进行了讨论。

      理事会会议后，会议的日程、会议记录和相关文档在英国国家图书馆网站发布，如果会议内容涉密或者为非公开内容，则会在文件主题后标注“不公开”（closed）。不公开的内容包括正在讨论中的政策、战略、计划等，图书馆或第三方的敏感商业信息，法律要求保密的信息，保密的人力资源问题，危害图书馆公共安全的信息，已经计划在稍后时间发布的主动宣传或咨询内容的部分信息，涉及下属委员会的管理决策、人力资源、财务、安全或重大商业事件会议的会议纪要，理事会履行法律行为而不是理事职责时形成的决定，如作为慈善机构受托人形成的决定。

      2.5 理事的权益登记制度

      英国国家图书馆理事需要进行权益登记[9]，以避免公众认为理事参与理事会决策或活动是以理事自身的直接或者间接经济利益为目的而不是公众利益，甚至会危害公众利益。与内阁办公室指导意见相一致，理事也需要登记关系密切的家庭成员及相关人员。关系密切的家庭成员包括个人的伴侣、父母、子女（成年和未成年）等，理事在登记时要时刻谨记登记的目的，并对自己登记的信息负责。权益等级制度为理事在参与理事会讨论、做出决定以及与图书馆管理层和官员进行交流时提供额外的保障。

      英国国家图书馆理事会理事登记的类型有6类，见表2。表中第3列为截止到2015年10月13日理事会主席Barones Blackstone的权益登记情况。理事进行权益登记时，不需提供登记的权益和收入的具体金额。

      理事会秘书每两年向理事发送邮件要求理事提供需要变更的注册权益情况，理事有义务通知理事会秘书自己权益的变化情况，秘书根据理事的反馈修订权益登记表。理事会审计委员会定期审议权益登记册，每年对理事的权益登记审查2次。

      

      3 英国国家图书馆理事会制度对我国的启示

      3.1 理事会成员专业背景多元化有助于理事会更好地发挥职能

      2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代文化服务体系的意见》指出[10]，推动公共图书馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理、健全决策、执行和监督机制。我国各级图书馆作为公共文化服务体系的重要组成部分，担负着促进城乡基本公共文化服务均等化、保障特殊群体基本文化权益、提供公共文化产品和服务供给以提升公共文化服务效能等重要作用。理事会作为图书馆的监督机构，充分吸纳不同专业背景的人员参与图书馆的管理，特别是吸纳高校、图书馆、财务、法律、媒体、管理咨询等多元化背景的人员将有助于理事会管理职能发挥过程中提供更加专业化多元化的服务。比如高校的理事可以从宏观和理论角度指导图书馆的工作；财务背景的理事不仅可以使图书馆的运作符合财务制度，而且能够帮助图书馆更好地运营资产，提供更好的公益性服务；法律背景的理事可以帮助图书馆建立更加科学规范的规章制度体系，在应对各类可能产生法律纠纷的事务处理中预设性地提供专业建议；媒体背景的理事可以充分利用移动媒体、社交媒体发展的契机，为图书馆开展更加专业有效的宣传推广工作并提供建议。

      3.2 建立图书馆审计委员会，保证图书馆业务的规范

      根据《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》[11]以及《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》[12]要求，要转变国家科技计划碎片化、科研项目聚焦不够的问题，优化中央财政科技计划布局，整合形成五大类科技计划（专项、基金等），规范科研项目资金管理与监管，完善年度报告和信息披露、公众监督等基本制度，加强规范管理。图书馆作为公共文化产品和服务的提供者，其各项服务活动必然受到公共服务的采购方即政府的监管，为了避免违规的嫌疑，以便更好地接受各方的监督，理事会应当建立审计委员会，对图书馆各项业务进行管理控制和内部审计。从内部规范管理的角度保证图书馆内部控制体系的有效性，对机构治理报告及图书馆年度报告和账目内部控制进行审查，对风险进行评估，完成内部审计报告，从而在外部审计人员介入图书馆的项目与经费管理之前把好关。

      3.3 建立理事权益登记制度，保护社会公众的利益

      英国国家图书馆的理事权益登记制度避免了理事通过参与理事会决策为自己或本机构牟利，从而危害公众利益。我国的图书馆理事会制度建设中可以考虑引入理事权益登记制度，规定加入图书馆理事会的理事对自身工作及兼职的相关权益进行登记，同时还登记家庭成员及相关利益者的信息，从而公开、公正透明地行使理事的职责，在可能涉及相关利益的决策时及时回避，避免有意或无意地产生损害公众利益的情况。理事在任期内，当有相关权益发生变更或者产生新的权益关系时，需及时向理事会报备，同时每2～3年对理事的权益登记册进行一次集体修订。

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