税费改革对农村基础教育的影响——基于税费改革试点区某镇的实证分析，本文主要内容关键词为：实证论文,税费论文,基础教育论文,改革试点论文,税费改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G61;G62 文献标识码：A 文章编号：1000-1751(2002)05-0031-03
上个世纪末，随着我国工业化进程的加快、市场经济改革的进一步深入，农村的经济发展已逐渐暴露出与现代化进程的不相适应性，农民负担过重、收入偏低等严重地制约了经济发展。因此，世纪之交，一场声势浩大、影响深远的税费改革在中国农村拉开了序幕。此次改革的中心思想是切实减轻农民负担，保持长期稳定。改革的主要内容：取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金；取消屠宰税；逐步取消同一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策，调整农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。概括起来为“三个取消，一个逐步取消，两个调整，一项改革”，它为长期裹足不前的农村经济注入了新的血液。
税费改革直接涉及教育领域的就是取消了在农村进行的教育集资和教育费附加，中小学危房改造资金由财政预算安排，结束了我国自80年代中期以来实行的“划分收支，分级包干”的教育投资管理体制，也预示着曾为农村基础教育发展做出巨大贡献的教育费附加将从此退出历史舞台。
根据试点区政府部门的统一部署，某镇的税费改革工作是从2000年3月份开始的。那么这场税费改革对农村基础教育带来了哪些影响？普及九年义务教育（以下简称普九）成果能否在这场改革后得到进一步巩固和发展？带着此问题，笔者于2001年4月选取了试点区某镇进行了一次全面的调查，重在阐述税费改革后对农村基础教育的影响。为确保材料的真实性，避免泛泛而论，仅选取该试点区一个乡镇进行调查，以期“窥一斑而知全豹”，更希望为制定新的农村教育投资策略提供一点可供参考的资料。
一、来自一个乡镇的调查分析
某镇现有人口53700人，其中农业人口50600人，设有普通初级中学两所，在校生1303人，小学31所（包括复式班教学点），现在校生5713人，中小学教师总数328人（其中含该镇教育行政管理人员）；在该镇所在市的30个乡镇中，该镇经济发展与人口数量均居于中等偏上位置，因而具有一定的代表性。
表1 1997-2000年某镇教育投资占财政支出比重及相关指标比较
（注：数字来源于某镇财政所）
由表1可以看出，从1997-1999年间，该镇基本上把乡镇财政支出的重点放在基础教育投资上，预算内教育投入、预算外教育投入同步增长，教育投资占国民生产总值之比和教育投资占财政支出的比例也保持着良好的增长势头。在此期间该镇基本上把教育费附加和乡镇教育集资大都用于基础教育的配套建设中，因而各中小学都相应地得到了较大程度的发展。
然而，从调查得来的各项数字表明，该镇从1997年至税费改革前的1999年，经济状况和基础教育发展仍存在一些相当严重的问题。乡镇财政教育支出虽然在整个财政支出中占了相当的比例，但乡镇基础教育的经费分配仍不能打破“僧多粥少”的局面，投入教育中的经费除去支付现有的300多名教职工和50多名离退休教职工工资外已所剩无几了。另外，乡镇财政支出一直大于财政收入，截止税费改革前，该镇累计债务达700多万元，使正常财政运转陷于极端困难的境地。由于乡镇财政的入不敷出，捉襟见肘，所以很难保证教育经费的落实，乡村基础教育状况令人担忧。
1.为完成普九硬件建设任务，该镇各中小学在乡镇财政不到位的情况下，采用校内集资和借贷的方式解决了建设资金严重不足的问题。从调查中得知，该镇两所中学共欠债务97万元，31所小学欠款总计108万元。
2.教师工资不能按时足额发放，各种政策性增资均不能兑现，从而使国家规定的保证教师工资逐年增长流于形式。
3.普九过程中，由于忽视了地方政府的经济实力，为实现达标，一些学校基建工程强行上马，同时缺乏有力的监管，出现了一批“豆腐渣”工程，以致于普九验收刚刚结束，一些新盖的校舍已在“风雨中飘摇”，每年进行中小学校舍维修资金就多达30万元。
4.由于农民收入偏低，学校基础建设不完备，教师士气低落，导致失学率有增无减，尤其是初中缀学率长期居高不下。
5.尽管该镇教育投资从1997-1999年一直在增长，但教育投入所占该镇国民生产总值的比例仍然很小，1999年预算内生均公用经费仅为11.4元。2000年税费改革后，该镇预算内和预算外教育投资锐减，教育投资占国民生产总值的比例比上一年降低了0.85个百分点，教育投资占财政支出的比例比上一年降低了5.7个百分点。
二、税费改革对农村基础教育的影响
投入不足与需求庞大一直是制约我国义务教育整体推进的主要矛盾，2001年正在试行的农村税费改革有利于农民减轻负担，修养生息，促进农村社会的稳定和发展，但却大大减少了农村基础教育的经费来源，有可能带来基础教育整体性的发展危机。由于我国农村义务教育的责任基本转移到了乡镇，税费改革取消了教育集资和乡镇统筹的农村教育费附加，农业税中又没有专门用于教育的经费，这就等于基本上切断了农村学校改善办学条件的经费来源。那么这一切将会给基础教育带来哪些不良影响呢？笔者认为主要有以下几个方面。
1.税费改革导致基础教育投资萎缩，普九成果有可能会丧失。调查数字显示，2000年税费改革后该镇财政收入比上一年减少了170万元，其中农村教育费附加和教育集资120万元；财政总支出比上一年减少了250万元，其中教育投入减少了150万元。尽管普九验收后，缩减教育开支势在必然，但由于农村教育发展的基础较弱，仅靠普九过程中的硬性达标不能一次性解决基础教育发展的所有问题，各校发展所需的投入仍有较大的缺口，这主要表现在两个方面：其一，一些普九过程中的基础建设项目有待进一步完善，如该镇一所中学的围墙工程、操场扩建工程都因普九验收后资金严重匮乏而停工；其二，农村中小学的教育软件建设亟待加强，如实验室、资料室建设、教师培训等急需大量的资金注入。事实上，教育投入具有相当的连续性和长期性，决不可能一劳永逸，而税费改革后新的教育投资渠道尚未开辟，使基础教育投入处于真空阶段，这势必会导致业已取得的普九成果的丧失，有可能使刚刚走上良性发展道路的乡村教育产生滑坡。
2.学校的债务问题将日趋突出。上已述及，普九期间，由于热衷于达标建设，各校不遗余力、想方设法完成任务，致使该镇几乎每所学校皆负有程度不同的债务，乡镇财政入不敷出，囊中羞涩，挤占、挪用教育集资已是家常便饭，从而使普九期间欠下的债务迟迟不能偿还。随着税费改革对教育集资和教育费附加的取消，将会进一步加剧各校的债务问题，有些学校连买粉笔和教师用的参考资料钱都拿不出来了，陷于“无米下锅”的尴尬境地，而大小债主往来于校园，已严重地干扰了正常的教学秩序。
3.有可能再度引发中小学乱收费现象。我国义务教育投资来源主要由6部分组成：(1)国家财政预算内义务教育经费；(2)国家政府部门征收的教育费附加；(3)厂矿企业营业外用于义务教育经费；(4)学校勤工俭学收入和减免税收部分用于义务教育；(5)社会筹资、捐资收入；(6)学生家庭和个人负担的教育经费。[1](P266)
农村基础教育也即农村义务教育，它的主要经费来源于第一、二、五和六项，税费改革后，第二、第五项不复存在，而乡镇财政赤字严重，对基础教育的投入也仅仅是预算而已，这样，农村基础教育正常运转所需的费用便自然而然地落在了学生家庭和个人所承担的教育经费上，所以税费改革将有可能在农村再度引发乱收费现象。就笔者调查所知，许多学校为度过难关，都已纷纷谋划，若下半年政府教育投资维持现状，他们将准备提高收费标准。本次税费改革的中心目标在于为农民减轻负担，加快农村发展步伐，缩小城乡差距，若学校提高收费标准，又会加重学生家长的负担，从而在另一个方面淡化本次改革的作用，而更为严重的是，乱收费现象将有可能使初中入学率重新回落到5年前的水平。
4.拖欠教师工资日益严重，农村基础教育质量面临威胁，城乡教育发展差距有可能会进一步扩大。如前所述，税费改革之前，基础教育的投入问题，教师工资的发放问题已初露端倪，税费改革后，教育集资和教育费附加同时被取消，从而大大降低了乡镇一级的经济支付能力，教师工资发放由拖到欠，由欠政策性增资到欠基础工资，日趋严重。据笔者从该镇财政所和对部分教师调查中得知，1998、1999年的午餐费、地方津贴和职务津贴，至今没有着落，而2000年实行税费改革以后，教师已有两个月分文未取；同时就笔者所知，该试点区其他乡镇状况甚至更为恶劣，其中有3个乡镇已连续4个月没发工资了。大面积、大规模地拖欠教师工资，直接加剧了农村义务教育教师队伍的不稳定性，部分教师想方设法或调离或转行，即使是无可奈何地留在学校中的教师也为生存所扰而“身在曹营心在汉”了，教育质量日益下滑。
一个不可忽视的事实是：农村一直是我国普及九年制义务教育最薄弱的地方，与城市基础教育发展存在着十分明显的差距，素质教育的实施使农村师资矛盾和相关的配套建设与投入不足矛盾日益突出，税费改革有可能将这些矛盾进一步激化，从而人为地扩大了城乡之间业已存在的教育差距。
5.税费改革对农村基础教育的一个极为重要的影响，可能是来自人们观念上的变化，而这一点也往往最易被忽视。自20世纪80年代中期开征了专门用于中小学的农村教育费附加和城镇教育费附加，从经济上落实1985年中央发布的《关于教育体制改革的决定》中的“分级办学，分级管理”的思想，从“谁出钱，谁受益”中，农民逐渐意识到投资办教育的必要性和重要性；同时，在普及义务教育方针的指导下加强了地方政府投资教育的使命，基层政府和广大农民勒紧腰带办教育，不遗余力实施“普九”，由于当地人民办教育的热情和地方政府相对稳定的支持机制，农村基础教育发展曾一度生机勃勃。
然而目前正在试行的农村税费改革，从经济上解除了人们与当地教育发展的关系，将有可能在观念上淡化当地政府和人们对义务教育重要性的认识，减少了人们参与学校教育的热情。税费改革前，农村学校与地方政府的关系甚为密切，当地政府负责投资和人事安排，全面地控制着当地的教育发展；税费改革后，农村学校的教育投资、人事规划均以县级单位进行统筹，学校与当地政府脱钩，这有可能在很大程度上弱化了地方政府对教育发展的关注。另一方面，农村学校与周边环境的关系也可能会发生一些微妙的变化，导致学校发展空间的萎缩。所以，人们在对待教育的观念上的变化将有可能引起学校与社会之间的关系的历史性倒退，如果处理不当，会给农村教育发展带来新的问题。
以上调查只是从正在进行税费改革的试点区的上千个乡镇中选取一个特例来阐述这场改革有可能对农村基础教育带来的影响，难免有以偏概全之嫌，但普遍性寓于特殊性之中，特殊性也会在一定的程度上反映着普遍性、一般性的存在。
据教育部信息中心提供的数据表明：自2000-2003年初中在校生总数分别是6213万人、6690万人、7005万人、6707万人，突破了2000年原定的5500万人的计划数，这种入学高峰的压力主要来自人口众多的农村地区，需要扩充师资82万多人，新建校舍32万间（约为现有初中校舍的1/3），需要增加投入296亿元。[2]而税费改革之后，教育费附加和教育集资同时被取消，农村教育经费来源发生了结构性变化，这将使农村基础教育的投入不足与需求庞大的矛盾进一步突出。那么如何制定新的农村教育投资策略来解决矛盾，使农村教育走出困境，将是摆在各级政府面前的一个现实而紧迫的问题，政府部门必须迅速做出决策以填补税费改革后给农村教育投入留下的真空地带，避免农村教育体制运转失灵而造成的不必要混乱。
2001年春两会结束时朱熔基总理在记者招待会上说到：“我们下决心一方面要减轻农民负担，一方面要保证农村义务教育的需要，这是坚定不移的。”[3]