自治的转型：对村干部“公职化”的一种解读，本文主要内容关键词为：公职论文,村干部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D422.2；D638 文献标识码：A 文章编号：1008-1569(2011)03-0004-10
一、问题：提出或由来
在研究村民自治的过程中，长期以来总为一个问题而困扰，就是一边是学界一直质疑或反对政府给村干部发报酬(俗称“工资”，下同)，一边是政府发的报酬越来越多、越来越“明火执仗”。而且，从东部地区的做法，蔓延到中西部地区；从个别做法，到地方政府下文规定；从乡镇性的“补贴”，到县(市区)-乡镇的两级财政支付(甚至三级财政支付)，势不可挡。2004年，浙江嘉兴市秀洲区正式实施《关于对村干部报酬实行财政专项支付的意见(试行)》，推行村干部年薪制，计划经过4年至5年努力，基本实现全区所有村干部报酬由区、镇两级财政统一支付。①福建石狮市2004年7月份起施行村干部误工补贴实施方案，村党支部书记、村委会主任每月补贴1200元，其他村干部每月补贴800元，其中80%由市财政承担，20%由乡镇财政承担。②甘肃省提出，村干部的报酬补助不再向农民收取，开始由国家在农村税费改革转移支付中安排，标准是按照当地农民人均纯收入的1.2倍，省财政2007年为此下拨了3365万元。③新疆奇台县坎尔孜乡更实行村干部“月薪制”(即“工资制”)。④令人关注的是，最近几年，中央政府对财政支付村干部工资的做法越来越肯定。2008年10月党的十七届三中全会明确指出：通过财政转移支付等途径，形成村干部报酬和养老保险资金保障机制。⑤进而中央2009年l号文件提出村干部“一定三有”：定职责目标和工作有合理待遇、干好有发展前途、退岗有一定保障。⑥这被称为村干部“公职化”。
二、解读：视角的困境
显然两方的基点有别。政府基于的是村庄治理的实际状况和需要——中国绝大多数行政村已沦为集体经济几无的“空壳村”，自治组织难以支付村干部报酬。无钱何以治理？无报酬谁来治理？由此，产生了许许多多的“瘫痪村”。因此，只有保证村干部有一定水平的收入报酬，才能把村干部们留在岗位上，才能吸引更多更好的各类人才，总之，才能实施有效的村庄治理。而这，就需要国家财政的支持。至于理论(能否自恰)问题，他们就没考虑得那么多了。而学界的质疑和反对是基于村庄组织的自治性质和“自治权”与“行政权”的两权分离的理论，认为村庄是一个法定的自治域或自治组织，而不是政府性行政体或行政组织，政府给自治体的领导人发“工资”，就会模糊社会自治体与政府行政体的界限，势必会造成政府“行政权”对村民“自治权”的侵害。
据这样的理论，目前学界对政府发放村干部报酬的现象有两种解读。一种是：扭曲并损害了村民自治制度。道理很简单：其一，村委会是一个村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，自治组织负责人的报酬就理应由自治组织自身来解决，这是“村民自治”的题中应有之义。《中华人民共和国村民委员会组织法》第九条就规定：“村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当的补贴。”第十九条又规定：“本村享受误工补贴的人数及补贴标准”“必须提请村民会议讨论决定”。显然，由村集体出资。其二，村干部工资“由上级发放”的做法损害了本来就很不稳固的基层民主；如果村干部端起了政府的“饭碗”，那么政府“指挥”“领导”村干部，不是有点“名正言顺”而且轻而易举吗？这就从根本上颠覆了《村组法》规定的乡镇政府对村委会的“指导”关系。因此，村干部工资政府发放，不符合村民自治的真义。⑦政府发放村干部工资的做法必须坚决反对。另一种解读通过腾挪转换回避了直接性问题：政府发放的报酬乃自治组织委托代理政府事务所得的正常费用，称为“政务代办费”。1984年，实行“政社分开”“撤社建乡”，国家政权组织上收至乡(镇)一级，乡镇以下交给民间自我治理，形成“乡政村治”格局。不过，国家政权虽上收于乡镇，但国家却仍有大量的“政务”须下达到每一家农户，而下面又没有了“脚”，怎么办？国家只能借助于村民自治组织之手来传达、落实“政务”。《村组法》也规定，村委会有“协助”乡镇政府完成职务之义务。于是，在“乡政村治”格局下就出现了村民自治组织“村务”“政务”一肩挑的格局。徐勇指出：“在‘乡政村治’体制下，政务下沉到村，村却没有相应的管理机构。村民委员会实际承担着贯彻落实政务的行政功能。……村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色”。⑧治理村务即自治事务，自然由自治组织自担费用，但帮着国家完成各种各样的政务，即“帮国家做事”，其费用就应由国家提供，所谓“费随事转”，乃理所应当，也符合当今新公共行政的原理。当然，这“费”怎么就都成了村干部的“工资”，是需另当讨论的问题。
但是，村民自治组织是否应委托代理国家政务？学术界主流观点是持否定态度：村委会“村务”“政务”一肩挑，必然而且已经导致了自治组织的“准政权”或“行政化”，即组织变质。它有两层涵义：其一，村民自治组织“村”“政”不分，“村务”“政务”一锅烧，角色混杂，实际上是村务可推、政务难违，村委会主要忙于政府下达的政务，政府事务成了第一任务(责任)，政府代理人成了第一角色。“据笔者20世纪90年代末在河南一个村的调查，村委会要完成的‘上级’任务多达100多项，可谓不堪重负。”⑨由此导致全国65%以上(实际更多)的村委会表象自治化、实质行政化，村委会只是乡镇政府的下属机构，难以发挥自治功能。⑩其二，由于政府事务成了第一任务(责任)、政府代理人成了第一角色，政府又决定着村干部的“工资”，村民自治组织必然要听命于乡村政府，这就导致整体上《村组法》所规定的乡镇政府与村民自治组织之间的“指导”与“被指导”的协作关系演变成“领导”与“被领导”的上下级关系。村委会“成为名义上的自治，实际上的‘准政府’组织”。(11)总之，代理国家政务的行为会损害村民自治制度的内在价值追求。由此，最终的结论仍旧是，国家的政务不能接，特别是国家的报酬绝对不能拿，不然就“颠覆”了自治组织的“自治”属性。这就在理论上陷入了一种困境、进入了一个怪圈。我们分三步来看：第一步，按照现有“乡政村治”的制度设计，国家政权上收于乡镇，乡镇以下实行村民自治，村委会是群众性自治组织，非乡镇政权的下属机构；但国家的“政务”并非到乡镇为止，它必须下达到乡镇以下的每一家农户，而乡镇下面又没有政府的“脚”，国家只能借助于村民自治组织之手来贯彻政务，于是村民自治组织就只能代理上面下达的国家政务，“村务”“政务”一锅烧就成为“乡政村治”体制下的必然结果。第二步，既然村委会按其本义主要是治理“村务”，即《村组法》规定的“办理本村的公共事务和公益事业”，那么，委托代理本该由乡镇政府办理的政府事务即“政务”，就该收取政府的“政务代办费”，这是天经地义之事。第三步，但自治组织承担政务、拿政府津贴的行为，必然损害村民自治制度的内在价值追求，改变自治组织与基层政府的关系，从而根本改变自治组织的“自治”性质。村委会陷入了“政费门”陷阱，不办“政务”不行，办了“政务”(拿了政费)也不行。循环往复，难以自拔。
三、新视角：自治的转型
显然，在目前的理论框架下，超越不了这般困境。理论上走入了死胡同。俗语“绝地反击”，于是，我们不得不躬身自问：目前的理论本身有没有问题？自治组织承担政府交办的“政务”就是不务正业吗？自治组织负责人报酬由财政支付就会改变自治组织的性质吗？之所以把“国家给钱”视作洪水猛兽是基于村民自治制度所依据的自治理论。沈延生指出，迄今为止，主要的自治理论只有三种：社会自治、地方自治和群众自治。并把它们分别称为：国家之后的自治，国家之中的自治与国家之外的自治。(12)社会自治理论，沈延生指出，是经典马克思主义的一个组成部分。是指国家废除以后，组织成社会的人们将自己管理自己，也就是说，社会自治是国家统治的替代物。它是将来之事，称之为“国家之后的自治”。(13)
地方自治，乃当今世界文明的主流，大多数现代性国家采用的自治形式。它是指在国家主权允许的范围内，基于地区居民的意愿，由作为法人而相对独立于国家的地域性公共团体的自治机关自主处理一定的地方性事务。地方自治是现代国家建构的产物。现代国家的建构是一个“民族-国家”和“民主-国家”的双重化建构过程。(14)“民族-国家”建构过程首先开始于先发现代化国家，它表现为随着工业化和资本主义发展，资本的私人性日益要求通过公共性权力拓展其商品市场、界定和保护产权和私人利益，日益要求把互相分割、互相不依赖的细碎化的版图统一起来，建立一个主权完整的统一国家。“民族-国家”的产生，不仅标明分散的疆域联结为一个整体，从而有了统治边界明晰化的国家主权及作为主权代表的中央权威；而且标明分散的社会联合为一个整体，国家统治日益深入地渗透到主权国家领域内，每个人都为国家机器所控驭。因而，只有到了现代民族国家，建立现代国家机器和权力体系并借助现代交通、信息、学校等现代工具，国家的权力才能真正“下沉”并覆盖到所有的疆域，行使对主权国家的统辖。(15)故而，“民族-国家”的建构过程也称为“国家政权建设”过程。徐勇指出：“现代国家的建构是一个政治权力自下而上集中和自上而下渗透的双向过程。由不同层级的国家机构构成的政权组织体系则是实现权力集中和渗透的必要条件，”并称之为“政权下乡”。(16)现代国家建构的另一个过程，就是“民主-国家”的建构过程。现代国家建构的目的并非是再建一个专制帝国，因此，必须绝对防止国家成为外在和超越社会和个人的异物，变成不受社会制约的强制和专断性力量。(17)于是，“民主-国家”建构就成为现代国家建构的另一个重要方面或重要内容，即现代民主建设。于此相伴随，地方自治走过一个“之”字形。在欧洲，早在12、13世纪时，一些城市的居民就从国王或贵族那里取得成立自治市的特许状，享有程度各不相同的自主权。19世纪以前地方自治的特点是：团体自治已经初具规模，但是像自治市、教区这样的自治体尚未取得公法人的资格，并处于国家行政区划与行政组织之外，依据英国习惯法，只被认为是私人团体。(18)产业革命后，地方自治制度出现两个方面的重要变化，一方面，地方自治体成为获得公法授权的地方公共团体(公法人)，且被纳入国家行政系统，成为国家的一级地方政府，地方自治体与国家行政组织合二而一。“地方自治之母”的英国堪称典型。这体现了“民族-国家”建构过程。另一方面，地方自治精神在民族国家政治体制和社会生活中不断得到扩张和普及，自治范围愈加广泛，内容更加充实，普遍依法设立郡市镇村议会，郡市镇村长和议会议员由直接选举产生，自治的社会基础更加广泛。这反映了“民主-国家”建构过程。总之，19世纪后，地方自治制度被纳入国家制度之中。(19)在地方自治被地方政府吸纳的过程中出现了以下的关键性转变：自治体的管理者由荣誉性的兼职改为职业性的专职，由无给职改为有给职，由民间精英或曰乡绅变成了行政官僚。(20)
群众自治，以村民自治为例，是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治；村民自治组织——村民委员会——不是国家政权或行政组织，是国家行政系统之外的自治组织；自治组织的负责人不是公务员，不脱离生产，不拿工资，由自治组织给予适当补贴。从理论的实质上分析，它更接近19世纪以前的地方自治，即国家机器尚不发达时期与官治相对而言的自治；从理论的渊源上看，被说成是马克思恩格斯意义上的社会自治的初级形态和过渡形态。可称之为“国家之外的自治”。沈延生视它为一种理论怪胎。(21)
可见，“地方自治”与“群众自治”的区别在于：第一，从自治组织性质上，地方自治组织是一级政权机构，或曰地方性自治法人团体，在国家政权组织体系内具有独立主体的地位；而“群众自治”，其自治组织不是国家政权组织，它是国家政权组织体系之外的组织。第二，从国家与公民的联结上，地方自治组织特别是基层地方自治组织作为政权机构中的一个层级，直接管理区域内的每个公民，或者说公民必须接受政权性基层自治组织的直接的行政管理；而因为基层群众自治组织没有义务也理(法理)所不应接受政权机构的领导，因此，为了贯彻国家权力(行政管理)必须下达到每个公民的现代国家建构的原则，国家基层政权必须跳过基层群众自治组织，直接对每一个公民行使行政管理权，基层群众自治组织只有“协助”的义务。第三，从治理事务担承上，地方自治机构须承接两大块事务，一块是上级政权下达或者国家法律规定的“委托事务”即“政务”，一块是国家法律赋予地方自治体的自治事务，也即上级“政务”加上自身“自治事务”；群众自治组织则没有义务也理允不必承接上级“政务”，从理论上说，群众自治体可以自决涉己的几乎所有至少是大部分事务，国家政权都难以进入或涉足。第四，因而，地方自治机构的领导人和工作人员是国家的工作人员，是公务员或国家聘用管理人员，拿国家工资，是“有给职”；群众自治组织的负责人和组成人员则非国家工作人员，不享受国家工资，其或者是“义工”，或者由自治体自己支酬，是“无给职”“名誉职”。(22)至于地方自治组织与国家和上一级自治政府的关系，则有一个演进的历程。初期，地方自治组织与国家和上一级自治政府往往是法定的或事实上的上下、主从的关系；当今，则依地方民主自治原则，演进为对等、合作关系，国家和上一级自治政府对地方自治组织依法进行干预和指导。
日本明治维新后逐步形成了都道府县和市町村两级地方自治体，其中“町”相当于我国的“镇”，“村”相当我国的“行政村”。在法律地位上，日本的“村”与市、町一样同属“基础地方公共团体”，每个村都是一个地方政府，其负责人和工作人员都是公务员，村长经选举产生。“村”与上一级自治体都道府县之间是对等的权利主体，没有隶属和领导关系。上级“委托办理事项”依法定主义原则，但占相当比重，“以长野县坂城町为例，该类工作约占全町工作总量的70%-80%”。(23)可见，“村”实际上是日本农村最基层的政权组织单位。有学者评价，近代日本实行的地方自治“具有官制性等各种局限，无法称得上是真正的近代意义的地方自治”。(24)故而上世纪90年代初开始，日本大张旗鼓地推行地方分权和自治体改革，先后制定《地方分权推进法》、《地方分权推进计划》和《地方分权一览法》，但改革的目的主要是规定国家-地方关系由上下主从向对等互助关系转变，规范国家干预的基本原则、基本类型、程序及争讼的处理流程等，以实现“地方能决定的事务由地方自行决定”的自治目标，(25)而决不是改变市町村等地方自治体同时作为地方一级政府的法律地位。我国台湾地区的村是乡一级基层地方自治团体的编组单位，设村办事处，系乡公所的派出机构，由村长和一位村干事组成。村长由村民直接选举产生，是地方自治中最基层的民选公职人员，但非正式公务员；村干事由乡公所指派具有公务员身份者担任。(26)
我国的“现代国家建构”严格地说始于清末的新政改革。在近代前，中国基本的格局是学术界公认的“皇权不下县政”“县官治县，乡绅治乡”。1909年1月，清廷颁布《城镇乡地方自治章程》及选举章程，确定以县以下的镇乡为地方自治的最基层单位。河北定县翟城村的米鉴三、米迪刚父子是中国最早试行“村自治”的先行者之一，他们于1915年10月成立了翟城村自治公所，设立村会，议决自治重要事务。1917年阎锡山在山西实行“村制”，《各县村治简章》规定：村长由村民加倍推举，送知事选任之，并呈报省道公署备案。1927年南京政府建立后，仍致力于国家政权建设，分为两个阶段。第一阶段是县区乡镇自治(乡实与村同)，为地方自治团体；第二阶段是保甲制(“容纳保甲于自治”)和“新县制”，确认县以下的行政组织为区、乡(镇)、保甲，其中乡(镇)为自治团体，保甲为自治团体内之编制。不久，明定保长由原来的无给职变为有给职。是谓“新县制”。1950年12月，中央人民政府政务院于颁布了《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》，确认乡与行政村同为农村基层政权组织，村政朝着正规化、官僚(公职)化方向迈出重要一步。1954年9月，一届人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤销了行政村建制。其后，通过农业合作化和人民公社化运动，形成公社-大队-小队体制，国家终于将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来。上世纪70年代末，开始实施家庭联产承包制，1984年实行“政社分开”“撤社建乡”，人民公社体制正式废除，国家政权组织上收至乡(镇)一级，乡镇以下不再设政权机构，交给民间自我治理，形成至今的“乡政村治”格局。(27)许多专家都指出，这实际上是国家承担不起正式村官制度所要支付的巨大成本的历史条件下的产物。“国家基层政权在村一级迷失了”。(28)村政的正规化、官僚化由此中断。
“乡政村治”造成了村民自治制度的内在紧张和紊乱：自治体“村务”“政务”一肩挑，造成自治组织的“准政权”或“行政化”，即组织变质。“乡政村治”还造成了乡村治理危机：或者“村治”画地为牢，出现了一批国家法律、司法、行政都难以进入的“独立王国”式的“失控村”和“专制村”；更严重的是因“乡政村治”要求村庄自付治理费用，在实行家庭联产承包责任制后全国大部分行政村的集体经济和集体财产丧失殆尽、变成了“空壳村”的背景下，它们难以真正按照制度设计自我承担治理费用，只能无为无治，导致大量“瘫痪村”存在。(29)特别是全国取消农业税和“三提五统”后，情况更加严重。
正是针对这种混乱状况，有学者质问：村民自治到底是“基层民主”还是“基层政权”，是“社会自治”还是“地方自治”；“从理论上说，‘村自治’以村为单位，是地方自治，属基层政权的范畴；‘村民自治’以村民为主体，是社会自治，属基层民主的范畴。”(30)认为现有的村民自治混淆了社会自治与地方自治两种自治类型的不同性质，以社会自治的规范和特质来要求和判别村民自治，造成村民自治理论上的困境，主张由“村民自治”走向“村政”，从“群众自治”回归“地方自治”。基此，我们的解读是：政府支付村干部“工资”，是村民自治由群众自治向“类”地方自治的一种适度转型。
四、实践：走向和评析
理论界比较有代表性的主张有二。一种是潘嘉玮的方案：在建制村设立乡镇政府的派出机构，主要是承接实施政府下达的政务，也解决了长期存在的村级组织“政社不开”的问题；村内的经济合作组织从村民自治组织中彻底分离，其财产支配、经营管理进入市场经济运作规范，不再是村民自治权的行使范畴；村委会转型成为村庄公共事务的管理者。(31)另一种是沈延生的方案，他简称为“乡治、村政、社有”：“乡治”即乡镇自治，乡镇干部纳入地方公务员序列。“村政”即将政府组织延伸至行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构——村公所，村公所可由1-3人组成，其成员均由乡镇政府委派，由地方公务员担任，经费由乡镇财政负担，设立村民代表会议，不是权力机关，而是议事机关。“社有”是指未来的中国村社乃依法管理和处置所辖范围内的农村土地(包括耕地和山林、水面等)及其收益的社区法人，但不具有一般的行政管理职能，只限于施行专门的土地管理和收益分配职能，村社设村社大会和村社委员会。(32)力挺村民自治制度的徐勇近年也作出了修正。他指出，村民委员会“实际是一种具有地域性和公共管理职能的国家基层组织单位”，(33)“是国家行政建制地域单位”；(34)“从现代国家建构的角度看，中国的乡村治理体制也需要相应的转型”，村民自治的基本走向之一，就是“国家权力延伸”至村，“特别是社会主义新农村建设，愈来愈多以国家名义出现的公共事务将进入乡村，行政渗透是历史必然”，行政渗透的形式之一就是进村政府事务“由政府直接委托工作人员办理，包括委派干事、助理等。”(35)
实践中有两种趋势或做法。一种是类似直接建立“村政”。浙江舟山市自2005年开始施行了“管理委员会”体制。舟山市的做法是：在并村基础上建立“一村一社区”，并村后重新组建村党组织(同时也是社区党组织)、村民委员会、村经济合作社，在三者之上，设立了一个“社区管理委员会”。社区管委会一般由3-5人编制，人员经费和工作经费由市、县(区)、乡(镇)三级财政承担。管委会主任往往也是村(社区)党组织的书记，由乡镇(街道)选任；管委会其他成员，由乡镇(街道)选配，一般是村“两委会”的其他主要干部。管委会成员导向职业化、专业化，舟山的同志说，进社区管委会后，他们就成为国家买单的脱产干部(要求坐班)。实际上是乡镇的派出机构，并对所辖社区(村)实行统一管理。(36)舟山的做法颇有点“复辟”的味道。因为在村民自治制度试行之前和试行后相当一段时间，在最早创立村民自治组织的广西，1988年以后实行了村公所体制，但因与村民自治制度相冲突，7年后被迫撤销了；广东等地在撤社建乡时把管理区委员会保留了下来，成为乡镇政府的派出机构，但后来也被迫取消。(37)因而，舟山的“社区(村)管理委员会”体制，自然因其触犯、动摇了村民自治制度之嫌而受到省主管部门的批评。但舟山的做法，的确是表达了公共服务下乡背景下国家政权机构向农村最基层适当延伸的内在要求或现实趋势，也即“国家政权重返农村基层”，体现了一种对村民自治制度和“村委会模式”的积弊力求破解的努力或探索。(38)一种是全国各地的普遍做法，俗称村干部“公职化”。村干部“公职化”不是指把村干部变为公务员，而是财政支付村干部“工资”和社会保险，并把公务员管理的某些做法变通移植到村干部管理上，如中央2009年1号文件提出的“一定三有”。
我们认为，无论是潘、沈的方案，还是舟山的做法，都是“另起炉灶”的办法，都要在现有“村两委”的基础上另行设置一个政府的派出机构。这不仅伤筋动骨、叠床架屋，而且还很难厘清政府派出机构与村民自治组织(村委会)之间的关系，甚至是从根本上否定并取消了中国特色的村民自治制度。我们认为，不动组织框架，也不动村自治组织负责人民选产生方式，甚至也不用变动乡镇政府与村自治组织的“指导”与“协助”的既有关系和村委会“政务”“村务”一肩担的现状，但使现有的村民自治由群众自治向“类”地方自治、由村治向“准”村政适度转型，也许是更为切实妥帖的解决路径。所谓“适度转型”，是指撷取地方自治的一些元素对村民自治制度加以适度改造和完善，并未完全离开原有制度类型、变为地方自治。“适度转型”的要旨，在于彻底根除“乡政村治”体制带来的实践弊端和理论困境。其重要一步，就是明确由国家财政支付村干部(包括“两委”)工资和一些福利待遇，使村干部逐步“公职化”，不脱去村民身份，但成为国家聘用的民选的公职人员。此路径的好处是：局部变革，顺应现实，符合国情，客观可能，悄然易行。既转型变革，又不伤筋动骨，乃一次诱致性制度变迁。第一，局部变革。以村民自治制度为主要代表的基层群众自治制度在党的十七大上被列入中国特色社会主义四大政治制度之一，需要长期坚持。但村民自治制度在长达20多年的运行中也的确遇到了一些制度性问题，亟须从理论支撑-制度设计-实践运作上加以系统的调理、完善，就如中央指出的，要“完善村民自治制度”(2008年中央1号文件)。国家财政支付村干部“工资”和福利待遇、“一定三有”即村干部逐步“公职化”政策，汲取了地方自治的一些元素，使村民自治带有了“类”地方自治或“准”村政的色彩，但没有从根本上损害更没有否定村民自治制度，只是一种局部性变革。这样做，既根除了“乡政村治”体制带来的实践弊端和理论困境，又从主体上坚守了村民自治制度。第二，顺乎现实。如前述，现实中村民委员会已势不可挡地变了性，变成了“准政权”机构。比如村干部虽然不是国家公务员，不拿国家工资，但实际上全国许多地方的乡镇每年经考核后发给村干部数千甚至上万元不等的“年终奖金”加上其他类型的“补贴”。虽名曰“政务代办费”，但这种做法已相当地制度化了，以至村民们就叫它作“工资”。通过这样的腾挪转换，村干部(特别是主要干部)实质上已变成准公务员(俗称“半个公务员”)，也就是，村干部实际上在悄然公职化(许多村还给村干部上养老保险等)。全国各地村干部“公职化”的呼吁很强烈。但这只是地方政府的做法。因而，现在通过国家层次上明确国家给村干部发放工资并享受一些国家支付的福利待遇的路径，使村干部“公职化”明晰化，就显得非常顺其自然，顺应现实。“只是中央出来肯定了一下”。虽然这“一下”非同小可。它使村委会转型明晰化、合法化，从而使村委会“准政权”困境自然解了套，从被视为“变态”，转变为视同“正态”。第三，符合国情。有很多研究村民自治的学者总是担心，“乡政村治”使“国家基层政权在村一级迷失了”(不仅形式上)，因而，主张在行政村设立政府派出机构，比如“村公所”。如果说这样的问题在国外能成立，在中国就不能成立。因为中国有一个长期执政的政党的组织网络的存在。中国共产党在每一个村都有基层组织，村党组织依法领导着村民委员会，乡镇(街道)党委(工委)与村党组织构成明确的上下级关系，乡镇(街道)即使领导不了村民委员会，也可通过村党组织这条“线路”，使乡镇(街道)党政的意图得以贯彻。因而，哪怕村民委员会不转型，仍旧存在，也根本没有必要设立政府派出机构，去开辟“第二战场”。简明地说，村党组织就是乡镇(街道)党政派出机构(担当角色)。有人会说，这不是“党政不分”“以党代政”吗？其实，从大处说，在中国中国共产党是法定的领导(国家与社会)党，各级党组织特别是政权机构中的党组织本身就与政权机构运行在一起，是实质上的政权组织甚至超政权组织；从小处说，在行政村这么一个数百人到几千人的地方，还要搞得这样复杂，泾渭分明，叠床架屋，不是在浪费纳税人的钱吗？因此，我们主张不设“村公所”等政府派出机构，而是把村党组织负责人一并纳入国家发放工资的人员范围，一并“公职化”。党组织负责人能“公职化”吗？乡镇及以上的党委系统人员不是已经公务员化了吗？这就是中国的特殊国情。第四，客观可能。如果说，20多年前，国家承担不起正式村官制度所要支付的巨大成本是当时国家选择“乡政村治”制度的一个重要制约或决定因素，那么，在我国经济社会发展已步入“第二个趋向”、“财政下乡”新阶段的今天，与20多年前的国家财政状况大不相同，国家财政已具备了支撑国家政权向村庄延伸的经济实力。第五，悄然易行。转型变革而又不伤筋动骨。既没有变动现有的村级组织架构，也没有变动村“两委会”的负责人及其产生方式，甚至也不用变动乡镇政府与自治组织的“指导”与“协助”的既有关系和村委会“政务”“村务”一肩挑的现状，更没有大肆张扬“革命”，只是“把村干部的工资由国家来发”而已，却实现了制度的局部转型。悄然变革，简便易行。成本低，震荡小，乐接受，易推行，可谓“润物细无声”。正是“再便宜不过的事情”。
归结起来，我们对目前势头强劲的财政支付“村干部”工资制度的解读是：村民自治由群众自治向“类”地方自治的一种适度转型。即非地方自治，又“类”地方自治，带有明显的地方自治的元素或曰色彩，这或许就是中国特色基层群众自治制度“特色”之所在。
注释：
①《秀洲区村干部报酬财政专付》，《浙江日报》2004年5月4日。
②《福建石狮减轻农民负担 村干部工资改由上级发放》，《中国青年报》2004年7月25日。
③《甘肃提高村干部报酬补助标准》，新华网甘肃频道2007年8月8日。
④《奇台坎尔孜乡实行村干部“月薪制”》，新疆日报网2007年7月9日。
⑤《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》《人民日报》2008年10月20日第1版。
⑥《中共中央国务院关于促进农业稳定发展、农民持续增收的若干意见》，《人民日报》2009年1月1日第1版。
⑦《村干部工资上级发放有违村民自治》，《燕赵都市报》2004年7月26日。
⑧(11)(29)徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第213-215、140-148页。
⑨(33)(34)(35)徐勇：《现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生与发展的一种阐释》，《学习与探索》2006年第6期。
⑩张厚安：《中国农村基层政权》，四川人民出版社1992年版，第476-477页。
(12)(13)(18)(20)(21)(32)沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期。
(14)(15)(17)徐勇：《现代国家建构中的非均衡性和自主性分析》，《华中师范大学学报(人文社科版)》2003年第5期。
(16)徐勇：《政权下乡：现代国家对乡土社会的整合》，《贵州社会科学》2007年第11期。
(19)陈红：《近代中国对英国地方自治的认识》，《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2008年第3期。
(22)(36)(38)李勇华：《农村社区管委会：对村民自治的除弊补缺》，《学习与探索》2009年第2期。
(23)焦必方：《以地方自治为特点的日本市町村政府的行为方式研究》，《中国农村经济》2001年第11期。
(24)郭冬梅：《近代日本的地方自治和村落共同体》，《日本学论坛》2004年第1期。
(25)杜创国：《日本地方自治及其地方分权改革》，《中国行政管理》2007年第4期。
(26)许继峰：《台湾地区村级治理模式：以嘉义县民雄乡三兴村为例》，郝志东、廖坤荣：《两岸乡村治理比较》，社会科学文献出版社2008年版，第121-133页。
(27)参见沈延生：《村政的兴衰与重建》，《战略与管理》1998年第6期；沈延生、张守礼：《中国乡治的回顾与展望》，《中国农村研究》2002年卷。
(28)(30)(31)(37)潘嘉玮：《村民自治与行政权的冲突》，中国人民大学出版社2004年版，第87-88、201-227、200-201、87-88页。
标签：村民自治论文; 基层群众自治组织论文; 治理理论论文; 制度理论论文; 农民论文; 政府治理论文; 社会体制论文; 行政体制论文; 财政制度论文; 体制化论文; 农村论文;