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在传统的计划经济体制下，公共组织要获得其职能活动所需的物资和劳务往往需要国家通过行政命令或计划调拨、无偿或平价等方式来实现，或者正如有的学者所指出的那样，行政主体在“行政法上取得所有权最主要的方式是公用征收”（注：王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第316页。）。但是在市场经济条件下， 企业（包括个体工商业者）成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立的市场主体和独立的利益主体，这时，政府乃至其他社会公共组织和团体要获得他们所需的产品和服务，就必须通过有偿买卖的方式来实现。通常情况下，有偿取得所有权的方法主要有：公用征收、公用征调、国有化、某些优先特权（例如艺术品公开出卖时国家享有优先买权）、签定行政合同取得或交换不动产或动产所有权等。（注：王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第360页。 ）因此行政法学界以前对公用征收研究得较多，并且认为通过合同等价买卖方式取得所有权的政府采购属于私法领域，应受民法规则的支配，因而，从行政法的角度对政府采购制度的定义、性质、特征、功能、原则以及对政府采购的法律控制等一系列重大理论问题的研究滞后，导致我国政府采购法律制度建设也明显落后，特别是由于我们的政府采购法律制度不健全，使得政府采购中的违法犯罪、贪污受贿等腐败问题非常严重，政府采购的劣质工程屡见不鲜，给国家、集体和人民群众的生命财产造成了重大损失。特别是我国即将加入世贸组织，我国的政府采购市场又将面临同国际贸易市场接轨的必然要求。在这样的形势下，从理论上认真研究政府采购的一些基本法律制度是我国行政法学界一项十分紧迫而又艰巨的任务。
一、政府采购制度的历史沿革
政府采购并非现代社会的产物，它最早形成于18世纪末19世纪初的西方自由资本主义国家。1782年，当时的英国政府就曾经设立文具公用局，专司政府部门所需办公用品的采购。该局后来发展为物资供应部，专门负责采购政府各部门所需物资（注：曹富国、何景成：《政府采购管理国际规范与实务》，企业管理出版社1998年版，第15页。）。
美国独立战争时期，为了采购战争所需的物资，就由某些军事机构从事类似于今天政府采购部门的工作。美国联邦政府民用部门的采购始于1792年，当时联邦政府以法律的形式将联邦政府的物资采购权力赋予首任财政部长亚历山大·汉密尔顿。19世纪初期，美国国会一些议员为帮助其朋友获得政府采购合同，于1806年首次通过了关于封闭式招标（Sealed Bidding）采购的系列法律；1861年，美国国会又通过了一项联邦法案，对以前法律中的封闭式条款做了修正，并成为以后美国政府采购立法的基础。（注：Steven Kelman Procurement and Public Management Publisher for American Enterprise Institute Washington,D.C,1990,P.15.）该法案明确规定：凡超出一定金额的采购，联邦政府都必须使用公开招标的方式进行。法案还对招标的方式、程序等进行了详细的规定。
1933年联邦政府颁布的《购买美国产品法案》（BuyAmerican Act）是美国政府干预经济生活的有效手段。当时的美国正处于经济萧条时期，罗斯福政府试图通过扩大政府公共支出、大力增加公共工程的采购来扩大就业，以促进国内经济的复苏。根据这部法案的规定，美国政府在采购商品时，应当优先购买美国产品，除非有关部门和机构的负责人断定购买美国产品在成本上不合理或者不符合美国的利益。从而实现保护政府采购市场的目的。可以说，《购买美国产品法案》是扶植和保护美国工业、美国工人和美国投资资本的手段。1947年和1949年，美国国会分别通过了《武装部队采购法》（Armed Service Procurement Act of 1947）和《联邦财产与行政服务法》（Federal Property and Administrative Service Act of 1949），1974年又颁布《联邦采购局政策法案》（Office of Federal Procurement Policy Act of 1974）（注：John Cibinc,Jr and Ralph C.Nash,Jr.Administration of Government Contracts.The George WashingtonUniversity 1995,3rd Edition P.15.）。 1984年4月1日， 《联邦采购条例》（Federal Acquisition Regulation ）开始在联邦政府的所有行政机构实施，后来许多政府机构都制定了自己的采购条例。这些制定法为军队及联邦服务总署提供了较为详细的采购政策和方法（注：John Cibinc,Jr and Ralph C.Nash,Jr.Administration
ofGovernment Contracts.The George Washington University 1995,3rdEdition P.18.），并确立了联邦服务总署为联邦政府的绝大多数民用部门组织集中采购的法律地位。
我国学者郑新立指出：“完整意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物。与市场经济国家中政府干预政策的产生和发展紧密地联系在一起。”（注：国家发展计划委员会政策法规司编：《招标投标政府采购理论与实务》，中国检察出版社1999年版，第34页。）二战以后，为了尽快推进贸易自由化，消除贸易壁垒，联合国于1946年成立了经济社会委员会。在第一次联合国经济社会委员会上，美国提交了一份著名的“国际贸易组织宪章（草案）”，在该草案的第8条和第9条中，首次将政府采购提上了国际贸易的议事日程，要求将最惠国待遇和国民待遇作为世界各国政府采购市场的原则。由于当时美国提出这一草案的主要目的是要打破各国政府采购中的贸易保护，使美国的产品进入各国政府采购市场，因而遭到各国抵制。但是由于各国政府采购长期游离于关税及贸易总协定多边贸易规则之外，政府采购市场带有严重的排外性，缺乏竞争性，腐败成风，导致了政府采购的高成本、低效率，也阻碍了国际贸易自由化。“经济合作和发展组织（OECD）”国家首先注意到这一问题的严重性，于是从70年代开始，在多边协议的框架中，启动了关于政府采购的谈判。 在1978年关税贸易总协定的东京回合谈判后， 于1979年签订了第一个《政府采购协议》（Agreement
on GovernmentProcurement ），作为东京回合所制定的一项附属协定，在1987年时有小幅修改，而在乌拉圭回合谈判后，于1994年4月15 日又在马拉喀什签署了新的《政府采购协议》，将协议范围扩大到服务合同（注：罗昌发：《国际贸易法》，（台）月旦出版社1996年版，第771页。）。 协议共分为24条，包括《协议》的适用范围、领域、国民待遇与非歧视待遇、招标程序、招标类型等内容，该协议已于1996年1月1日生效。协议的目标是：实现世界贸易的扩大和更大程度的自由化，消除政府采购中的差别待遇，提高政府采购的透明度，考虑发展中国家特别是最不发达国家的发展、财政和贸易的需要。（注：参见《关于建立世界贸易组织的协定》附件4 《政府采购协议》前言。对外贸易经济合作部国际关系司、关贸总协定上海研究中心编：《乌拉圭回合多边贸易谈判结果最后文件》，法律出版社1995年版，第332页。）除世贸组织外， 联合国国际贸易法委员会、欧盟理事会、世界银行等机构也都制定有关于政府采购的示范法、协议、指令、指南等。其中影响较大的有：1992年—1993年欧盟理事会制定的《关于协调政府物资采购合同的程序》、《关于协调给予公共工程合同的程序》、《关于协调给予公共服务合同的程序》、《关于协调有关对公共供应和公共工程合同的给予执行复查程序的法律条例和行政条款》等（注：参见欧盟理事会第89／665／EEC号指令、第93／36／EEC号指令、第93／37／EEC号指令、第92／50／EEC号指令。）。1993年在维也纳通过的《联合国国际贸易法委员会货物和工程采购示范法》和1994年在纽约通过的《联合国国际贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》；1995年世界银行通过的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》等。
目前各国政府采购消费大约相当于其国民生产总值（GNP）的10 %。（注：Steven Kelman Procurement and Public Management Publisher for American Enterprise Institute Washington,D.C,1990,P.2.）我国虽然还处在市场经济发展的初期，但政府大量的经济活动都涉及到政府采购合同。按去年我国国民生产总值8.2 万亿元（注：曾培炎：《关于1999年国民经济与社会发展计划执行情况与2000年国民经济与社会发展计划草案的报告》。）的规模计算，政府支出大约有8200亿元。有关人士认为：如果“按照国际上通行的10%的比例计算，政府采购制度可以使我国每天节约政府支出2亿元，一年节约730亿元，10年节约7300亿元。”（注：刘俊海：《关于政府采购立法的若干思考》，参见《政府采购立法国际研讨会材料（五）》天津，1999年12月16日。）由此可见，建立政府采购制度之意义是何等重大。近几年来，政府采购的规模迅猛扩大，但由于我国的政府采购制度不规范，从而使政府采购中暴露的问题也越来越多，促使人们对建立健全政府采购法律制度的认识不断提高。为了规范政府采购活动，也为了使我国的政府采购同国际规范接轨，90年代中期以来，中央和地方许多政府部门都尝试着制定有关政府采购的规范性文件。“自上海市财政局率先于1996年开展政府采购试点工作以来，目前我国财政行政系统已有23个省、自治区、直辖市的273个地市（县）开展了政府采购工作试点……。 ”（注：参见《政府采购法开始起草》，《法制日报》1999年4月10日第1 版。 ）深圳市于1998年制定了我国第一部有关政府采购的地方性法规；不少省市也先后颁布了关于政府采购的地方政府规章，如云南省政府于1998年11月3 日发布了《云南省省级国家机关事业单位政府采购制度暂行规定》、上海市人民政府于1998年12月24日发布了《上海市政府采购管理办法》、北京市政府于1999年4月22日发布了《北京市政府采购办法》、安徽、 陕西、浙江等省市以及国家发展计划委员会、对外经济贸易合作部、国家经济贸易委员会等部委也分别颁布了一系列有关政府采购的行政规章和规范性文件。（注：如1989年8月26 日交通部发布的《公路工程施工招标投标管理办法》；建设部1992年12月30日发布的《工程建设施工招标投标管理办法》；国家计委1997年8月18 日发布的《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》；1999年3月24 日对外贸易经济合作部公布的《机电产品国际招标管理办法》等等。）为了规范全国的政府采购活动，财政部于1999年4月21 日发布《政府采购管理暂行办法》， 对政府采购活动作了较为全面的规定。全国人大常委会《政府采购法》的起草工作也已进入实质性阶段。这些政府规章及规范性文件的制定和颁布使我国政府采购向着有章可循的方向迈出了第一步，对规范我国的政府采购活动起着极为重要的作用，结束了在这一领域无法可依、无章可循的局面。
二、政府采购的定义、性质及其基本特征
（一）政府采购的概念或定义。
从政府公共行政管理的角度来看，政府采购实质上是政府财政支出的方式之一。“政府采购”是由传统的“公共采购”一词演变而来的（注：国家发展计划委员会政策法规司编：《招标投标政府采购理论与实务》，中国检察出版社1999年版，第35页。）。关于政府采购的概念或定义，一些国际协议、专著以及政府各种法律文件的表述多种多样。世贸组织的《政府采购协议》所说的政府采购“是指为了公共利益的需要，由政府部门或政府指定的部门实体购买货物或劳务或工程的行为。”（注：对外贸易经济合作部国际关系司：《关税及贸易总协定业务手册（续一）》，经济管理出版社1993年版，第378页。）在国内， 有的学者认为：“政府采购乃是一国政府部门及政府机构或其他直接或间接受政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。”（注：曹富国、何景成：《政府采购管理国际规范与实务》，企业管理出版社1998年版，第9页。 ）有的学者认为：“所谓政府采购，是指各级国家机关和实行预算管理的政党组织、社会团体、事业单位，使用财政性资金获取货物、工程和服务的行为。”（注：王家林：《借鉴国际经验，结合中国国情，搞好政府采购立法》，参见《政府采购立法国际研讨会材料（一）》，天津，1999年12月16日。）财政部发布的《政府采购管理暂行办法》规定的政府采购是指“各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体（统称为采购机关）使用财政性资金办理的政府采购。”“是指各级国家机关、采购机关以购买、租赁、委托或雇佣等方式获取货物、工程和服务的行为。”（注：参见财政部1999年4月21 日发布的《政府采购管理暂行办法》，第2条和第3条。）国务院机关事务管理局在1999年5月11 日发布的《关于在国务院各部门机关试行政府采购的意见》中指出：“政府采购是政府为了日常职能活动或为社会公众提供服务的需要，使用财政性资金以规定的方式和程序，从市场上购买物资、工程和劳务的行为。”云南省规定的政府采购“是指政府组织统一的采购活动，将政府的购买性支出通过一定的采购方式，从市场上为国家机关和事业单位购买商品和劳务的行为”。（注：参见云南省政府1998年11月3 日发布的《云南省省级国家机关事业单位政府采购暂行规定》，第2条。 ）上海市政府发布的《政府采购管理办法》中的政府采购“是指政府（包括国家机关、实行预算管理的事业单位、社会团体以及有关单位），为了开展日常政务活动或者为社会公众提供服务的需要，以确定的、规范的方式和程序，使用财政性资金购买货物、工程和服务的行为。”（注：参见上海市政府1998年12月24日发布的《上海市政府采购管理办法》，第2 条、第3 条。）甘肃省规定的政府采购“是指纳入省级预算管理的国家机关、政党组织、事业单位和社会团体，为了行使管理职能、开展业务活动以及为公众提供公共服务的需要，在财政部门的组织、管理或监督下，使用财政性资金从市场获取工程、货物和服务的行为。”（注：参见甘肃省政府1999 年4月16日发布的《甘肃省省级政府采购管理暂行办法》，第2 条。）北京市政府规定的政府采购是“指纳入本市市级预算管理的机关、事业单位和社会团体，为了完成本单位管理职能或者开展业务活动以及为公众提供公共服务的需要，购买商品或者接受服务的行为。”（注：参见北京市政府1999 年4月22日发布的《北京市政府采购办法》，第2条。）
上述各种表述只能说基本上反映了政府采购行为的含义，但总的来说，还存在一些重大疑问：
第一，对政府采购的主体的界定不规范。从目前的定义来看，大致可以看成两种划分标准或称为二元论：一是以采购主体的性质为标准。但范围宽窄不一，有的把政府采购的主体简单地定义为政府部门，过于狭窄；有的加上了事业单位和社会团体；有的加上了政党组织；有的将政府控制的企业也纳入政府采购主体的范围，又过于宽泛。二是以是否使用财政性资金为标准来界定。认为凡是使用财政性资金进行购买的主体就是政府采购的主体。上述两种标准各有或缺，如果按第一种标准，就可能出现这样一种结果：即凡是政府机关的购买行为都构成政府采购，那么以政府名义为国有企业进行的购买是否属于政府采购的范围？比如以政府名义进行的跨国采购，还有为筹备阶段的国有企业或工程所进行的一些重要购买行为等；还有，有的社会组织，它不靠政府财政资金的扶持，而是靠社会赞助、捐款或者它们自己募捐等方式来获取公共资金，应用这些公共资金进行采购的组织（如各种基金会等）是否应当作为政府采购的主体而纳入政府采购的管理范围？如果按第二种标准，就会出现另外一种结果，即：凡是用财政资金或预算资金所进行的采购就属于政府采购，而非利用财政性或预算资金所进行的购买就不属于政府采购，那么，公共机构包括前面所说的各级党政机关、社会团体、事业单位利用各种捐赠、摊派、创收等方式获得的预算外资金所进行的采购行为是否就不属于政府采购的范围呢？是否不受政府采购制度的规范呢？这里有一个界定的标准问题，即：到底是以采购主体的性质还是以采购主体所使用的资金的性质为标准来确定政府采购的主体，或者将两者结合起来进行确定，政府采购主体的范围到底有多大，尚待探讨。第二，政府采购行为的标的范围不统一。前面的表述中大都指出政府采购的客体包括货物、物资、商品、工程以及服务、劳务等，虽然表述不尽相同，但不外乎物资、工程和服务三大类，那么知识产权能否成为政府采购的客体呢？例如政府能否将某些著作权（如某些名画）、专利权（如某些制造技术、计算机软件技术等）买下来然后由政府收藏、使用或无偿地交给社会公众使用呢？第三，关于政府采购行为的内容。即政府采购行为的目的是取得客体的所有权还是使用权呢？前面所述的定义中除财政部的《办法》以外，似乎均指政府购买就是取得采购客体的所有权，那么政府租赁行为即取得物资或工程的使用权的行为是否属于政府采购？以公共资金雇佣劳动者以促进、维护或创造公共利益的行为（如国有工程的维修）是否属于政府采购的范围？弄清这些问题是研究政府采购制度的基点。
我们认为：所谓政府采购是指使用公共资金的国家机关、政党、社会团体、事业单位以及其他社会组织为了公共利益的需要而动用公共资金购买、租赁商品、工程、智力成果及雇佣劳务或获取服务的行为。这一定义包括以下基本含义：第一，政府采购行为的主体包括使用公共资金的国家机关、政党、社会团体、事业单位以及其他社会组织如各种基金会等。这里我们主张将采购主体的公共性与采购所使用的资金的公共性结合起来，并按照采购资金的公共性为主，兼顾采购机构的公共性这样一个原则来确立政府采购的事实主体，即只要是使用公共资金的组织都可能成为政府采购主体，而无论其形式上是否为国家机关或公共机构。因此，对政府采购的主体应作广义理解，而不应仅限于政府部门抑或事业单位、社会团体。但又不能作过于宽泛的解释，例如有的学者认为“政府采购还涉及具有国家垄断、政府垄断性质的经济部门、国有企业、投资项目的采购行为。这类采购行为中，资金来源往往包含政策性贷款，甚至涉及来自商业性银行或金融机构的贷款，也不排除来自证券市场、资本市场上的融资资金，政府采购法规所应覆盖的政府采购资金来源中，有必要覆盖这些进入政府采购渠道的信用资金和融资资金。”（注：贾康：《关于可用于政府采购的资金及其拨付问题》，参见《政府采购立法国际研讨会材料（四）》，天津，1999年12月16日。）这种希望通过政府采购制度的方式来加强对国有资产的管理的愿望是可贵的，但是国有企业的行为是普通的商业行为，它们是以赢利为目的的，因而企业的采购行为应当由现代企业制度和招标投标等法律制度来规范，但不宜混同政府采购行为。我们建立政府采购制度的根本目的是在于加强对政府或非赢利采购主体使用公共资金的管理和控制，事实上是一种行政性的直接控制或者说干预，如果“把经营性国有企业也纳入政府采购的制度控制之中，就不可避免地会把政府行政性直接干预，通过政府采购管理又重新引回到企业。”（注：何振一：《关于中国政府采购范围界定问题》， 参见《政府采购立法国际研讨会材料（二）》，天津，1999年12月16日。）所以我们认为企业的采购行为不能纳入政府采购的范围，无论它是什么性质的企业，否则将导致对企业的变相干预，将使我们折回到政企不分的老路上去，这是同经济体制改革的目标相违背的。建立政府采购主体制度的首要意义在于有利于明确对政府采购进行规范和监督的基本范围。第二，政府采购的标的既包括可移动的商品、物资即动产（如汽车、办公用具）、不可移动的工程或不动产（如房产、场地、娱乐设施）、又包括智力成果（如专利技术、著作权）以及劳务或服务（如大型会议的服务、国家大型工程的委托养护管理）等。这里有两个重点问题：一是智力成果或知识产权作为政府采购的标的问题。现在人们普遍不认为知识产权是政府采购的标的，这不能不说是一个缺陷，在美国，计算机技术等专利权早已成为政府采购的标的之一（注：Steven Kelman Procurement and Public Management Publisher forAmerican Enterprise Institute Washington,D.C,1990,P.1.），同时专有技术也可以成为政府采购的标的。二是劳务或服务作为政府采购的标的问题。过去我们对劳务或服务的理解较为简单，而且主要限于服务。事实上，在中国，由政府直接投资的公共工程，诸如铁路、公路、桥梁、机场、水利枢纽、学校、医院、市政等工程的发包施工都属于政府对劳务的采购行为。而且政府对劳务或服务的采购费用所占的比重比我们平时想象的要大得多。在我国的政府采购中，问题最多、腐败最严重的也正是在这个领域，然而，对劳务采购的研究却恰恰是我们研究政府采购的一个薄弱环节，这一状况有待于尽快解决。第三，政府采购的内容既包括通过支付对价以获取供应商的物资或商品、工程的所有权、使用权，也包括获取服务或劳务，还包括获取专利或专有技术的使用权等智力成果权。
（二）政府采购的性质。
关于政府采购行为的性质，众说纷纭。有的学者认为“政府采购只能是为政府目的，用于商业转卖或服务供应中的政府采购不在其内。”（注：曾令良：《世界贸易组织法》，武汉大学出版社1996 年版，第395 页。）有的学者认为：“一般来说，政府采购具有商业行为和非商业行为的双重性质，在世界各国的理解也不一样，有的国家基于政府采购行为是政府行为或非政府行为（即客观标准）来区分政府采购行为的性质；而另一些国家则基于政府采购行为的目的（即主观标准）来区分政府采购行为的性质；如军队购买皮鞋的行为，按第一种标准，它就是一种商业行为，而按第二种标准，则是一种政府行为。”（注： PeterMalanczuk Akehurst's Modern Introduction to International Law,Routledge 1997,7thed.,P.120.）有的学者认为“政府采购正是政府使用公共资金采购所需要的货物、工程和服务的行为。因此，政府采购资金之公共性及其托管人的脚色成为政府采购公共管理性的一个重要渊源。政府采购之公共管理性还源于政府采购之非赢利性。”（注：曹富国、何景成：《政府采购管理国际规范与实务》，企业管理出版社1998年版，第9页。）也就是说公共管理性及非赢利性是政府采购的基本属性。
对政府采购行为的性质不能简单地从某一个方面下定义，而应当从多方面来予以考察。我们认为：政府采购具有民事行为和行政行为的双重性质，即：既有民事行为的属性，要受民法某些基本原则的制约；也有行政行为的属性，受行政法基本原则的制约；政府采购行为体现了民事行为与行政行为的结合，但侧重于行政行为的属性，总体上仍属于行政行为的范畴。
从形式上讲，政府采购要遵循合同自由、平等、公平、诚实信用、权利滥用之禁止及等价有偿等民法规则，这反映了民事法律行为的一般属性。政府采购虽然具有民事法律行为的某些特征，但从实质上看，它与普通的民事行为又存在诸多重大区别，它仍然属于行政行为的范畴。这是因为：第一，用于政府采购的资金是公共资金，而不是私人或企业的资金。所以，公共资金的使用必须按照法律的规定进行，特别是严格的预算限制和公共审计程序。第二，政府采购是公共组织“为了开展日常职能活动或为公众提供服务的需要。”（注：参见国务院机关事务管理局：《关于在国务院各部门机关试行政府采购的意见》。）也就是说，政府采购是为了公共利益的需要，具有非赢利性。美国学者裴季在其《公共采购与物料管理》（Public Purchasing And MaterialManagement）一书中指出：“采购和分配的物品是为了几个机关或部门之用，通常它们不是用于制造或转售之目的。”（注：转引自曹富国、何景成：《政府采购管理国际规范与实务》，企业管理出版社，1998年版， 第6页。）第三，执行或管理政府采购工作的职员是实行功绩制的雇员，他们与私营或企业部门的雇员不同，他们没有赢利的需要或动机。第四，政府采购的过程必须向公众完全公开，或者说在在公众的监督下进行。每次采购都应当记录进公共档案，政府采购过程除涉及国家安全的事项以外，不存在秘密，也不应当成为秘密。而私营或企业部门的采购则无须公开其采购的需求、来源、投标条款以及价格等（相反这些往往又是商业秘密的基本范围）。（注：Stuart F.Heinritz,PaulV.Farrefll and Clifton L.Smith Purchasing Principles andApplications Prentice-hall,Englewood Cliffs,NewJersey.D,C,1986 7th Edition.,P.269.）第五，普通的民事合同行为遵循传统的意思自治和契约自由原则，而政府采购制度的核心是确保政府采购合同签定过程的公开性、公正性和竞争性，这就大大突破了传统的意思自治原则和契约自由原则，“是对传统合同法的一种制度创新”（注：刘俊海：《关于政府采购立法的若干思考》，参见《政府采购立法国际研讨会材料（五）》天津，1999年12月16日。）。因为政府采购的过程由法律作出更为严密的规定，政府采购及其物料管理人员必须严格按照法律、法规或规章进行或操作，没有多少例外，同私营部门的雇员相比，他们没有多少灵活性或自主裁量权。第六，作为负责进行政府采购的官员或普通管理人员，他们的采购行为要受到公众或新闻媒体的监督。他们的不适当、不合理或消极懈怠行为都有可能被暴光，而在私营部门，只有那些最为严重的失职或欺诈行为才有可能被新闻媒体报道，而其他问题则在其内部解决。第七，政府，特别是中央及省、市、自治区一级政府，他们掌握国家财政，他们甚至可以支配某个市场，这种情形使负责政府采购的官员处于相当关键的地位，或者说使他们获得极为重要的权力，这种权力极易被不当行使，或者被滥用。而在私营部门则不可能存在这样的情况。
（三）政府采购的基本特征
通过对政府采购的含义及其性质的分析，我们可以发现：政府采购行为具有民事行为的某些特征，但又不同于普通的民事行为；它在本质上属于行政行为的范畴，具有行政行为的许多性质，但又不同于一般的行政行为，政府采购行为实质上是一种行政合同行为（注：所谓“行政合同（又称行政契约）是指行政主体为了行使行政职能，实现特定的行政管理目标，而与公民法人和其它组织，经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。”参见罗豪才主编：《行政法学》， 北京大学出版社1996年版，第258页。），行政合同与私法合同适用不同的法律，当事人在两种合同上的地位也有较大区别。一般来说，政府采购有以下几个方面的基本特征（或识别政府采购的标准）：
第一、政府采购的主体必须是具有公共职能的公共组织或公法人，即使用公共资金的公共机构或组织，包括各级国家机关及其派出机构、政党组织、社会团体、事业单位、行会组织、自治组织以及其他社会组织。只有公法人或公共组织为公共利益或履行职能的需要而应用公共资金所进行的采购才可称为政府采购。
第二、政府采购的目的具有公共性。“由于政府合同涉及公共资金，所以，必须始终考虑公共利益。”（注：John Cibinc,Jr and RalphC.Nash,Jr.Administration of Government Contracts.TheGeorgeWashington University 1995,3rd Edition P.2.）政府采购的目的是维护公共利益或为公众谋取福利。有些政府采购行为如采购公共工程或公益设施等可直接表现为为了满足公共利益的需要，而有些政府采购，如采购办公用房、公用汽车以及办公用具等表面上并不直接是为了满足公共利益的需要，但从其终极目的来看，是为了提高公共职能行为的效率，迅速、高效地为公众谋取利益或更好地维护公共利益。上升到国家宏观调控的高度，适度的政府采购还可以拉动国内有效需求，增加就业，稳定市场物价，促进经济增长。政府控制的国有企业虽然向政府交纳税收，政府可以通过财政手段把企业交纳的资金用于为公众服务，但是从企业的直接目的来看，它们的采购是为了经营或赢利，虽然有些企业是由政府投资，如城市自来水公司、煤气公司、电力公司等，其所提供的物品或服务也是为了满足社会公众需要的公共物品或公共服务，但他们是按市场规则运行，是自主经营、自负盈亏，自我约束，自我发展的独立的市场主体，它们不可能为了公共利益而亏本经营，它们同样有自己独立的经济利益，它们虽然也有采购活动，但它们的采购活动是一种纯粹的私法上的或商业上的行为，它们的采购行为是为了自身的发展，适用完全不同的私法上的规则。由此，我们可以得知，国有企业的采购行为不应属于政府采购的范围。所以，行为目的的公共性是政府采购行为的显著特征之一。
第三，政府采购资金来源的公共性。现有的行政规章或规范性文件以及许多学者和相关人士所指的采购资金主要指财政性资金。这一定义很不确切，事实上，我们许多采购主体的采购经费大部分不是财政资金，即不是来自政府的财政拨款，而是非财政性资金，即所谓的自筹资金。所以，公共组织用于采购的资金不仅包括财政性资金，还应包括其他公共资金，如公共组织通过收费、募捐、或公民、法人的捐赠以及通过拉赞助、摊派等方式获得的资金即非财政性资金，这些资金都是公共资金，运用这些资金去采购，都应属于政府采购的范畴。如果把政府采购所使用的资金仅限定为财政性资金，那么，采购主体运用非财政性资金或自筹资金所进行的采购行为势必将被排除在政府采购制度调整的范围之外，这将违背政府采购制度的初衷，也不利于我国政府采购的法制化建设。
第四，政府采购权是一种公共权力。政府采购是国家机关等公共组织使用财政性资金以及其他公共资金的一种方式，也就是说，使用公共资金是公共组织的一种职权，或者说是一种特权，公共利益、公共职能和公共职责是政府采购活动中行政方面特权的合法性基础，而其他私法组织以及公民个人则不拥有这项权力。特别是公共组织应用公共资金采购军用物资、警用物资、重要工程和设施以及珍贵文物等特种物资等方面，其采购权的公共性就更加明显。公共利益的至上性决定了政府采购的主体需要拥有各种特权：包括合同履行过程中的单方面变更权、控制权、监督权和终止合同的权利（注：于安：《政府采购合同的行政权利问题》，参见《政府采购立法国际研讨会材料（三）》，天津，1999年12月16日。）。美国联邦最高法院在1964年的一个判决中声称：任何人没有和政府签定合同的权利。政府合同的对方当事人只享受一种特权，政府决定以后不再和他签订合同时，不受宪法正当法律程序的限制。但是法院在这个判决中又作了一些让步，法院认为对方没有权利并不表示政府可以专横地行事，政府应当制定条例，规定终止签定合同的标准和程序。（注：王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1994年版，第395页。 ）按照法国的新公共权力学说观念“公共权力不限于行使命令权的行为，而且包括行政机关不受私法支配的一切行为在内，即包括行政机关依公法进行管理的全部行为在内。”（注：王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第29页。）。在政府采购关系中，虽然形式上要求或体现出当事人地位平等、契约自由等原则，但由于公共利益的优先需要，使得政府采购关系中的各方当事人的权利义务或法律地位并不完全对等，而且常常表现出采购主体的单方意志性，例如战时因紧急需要所进行的采购，采购方对采购物资的数量、质量、品种、规格以及交货时限等常常表现出某种强制性，不容讨价还价；在价格问题上，也都是行政机关事先确定一个价格浮动范围，相对人没有协商或选择的余地，这就使得政府采购关系当事人的权利义务不可能完全对等。正是基于这一点，我国台湾地区《行政程序法》第四章将行政合同依其性质区分为“隶属关系契约”与“对等关系契约”。（注：应松年：《外国行政程序法规汇编》，中国法制出版社1999年版，第847 页）在采购协议的履行或执行过程中，采购主体往往拥有监督或督促甚至指挥采购协议的对方当事人（或供应商）履行协议的权力，或基于公共利益的需要及时对采购协议进行变更或终止，对方当事人除了要求采购主体给予适当的补偿以外，没有其他选择。也就是说在政府采购合同当中，政府被提供了其他合同所不可获得的权利，其中最明显的是，当终止合同有利于公众的利益时，政府有权终止合同，这在美国被称为“政府便利的终止。”（注：[美]丹尼·杰·米特尔霍夫：《采购合同与民事合同的区别》，参见《政府采购立法国际研讨会材料（外方）》，天津，1999年12月16日。）
第五，政府采购超越了私法上的一些规则。政府采购协议虽然采取了协商一致的合同形式，但由于政府采购协议是执行公务的协议，与执行公务不可分离，实质上是执行公务的一种形式，所以，在政府采购协议中往往给予采购主体以某些特权，即允许适用超越私法的某些规则，包括合同的缔结、执行、变更等各方面。例如：在法国，电力已经国有化，但还有少数电力公司没有国有化，这些独立的生产企业必须和法国电力公司（注：法国电力公司是一个工商业公务法人。）签定供应合同，双方意见有分歧时由有关部长决定。这类合同属于强迫缔结的合同（注：王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第 190页。）。除此之外，采购主体特别是政府机关在合同的履行过程中还享有某些指挥权、执行权以及责任豁免权。
第六，政府采购适用一些专门的程序。一般来说，如果政府采购以招标的方式进行时，就应适用专门的招标投标程序（注：这里需要说明的是：招标投标只是政府采购的方式之一，因此，把政府采购简单地等同于招标投标的观点是欠妥的。）。关贸总协定达成的《政府采购协议》为政府采购规定了公开投标、选择性投标以及单个投标三种招标投标程序规则。其主要精神是：（1 ）采购机构不得在供应者的资格审查方面采取歧视性做法；（2）采购应予公开，采购通知应包括产品性质、 数量、公开或选择程序、申请投标、收标地址、授予合同与提供资料的机构地址、经济技术要求等内容；（3 ）收标和开标均应符合国民待遇和非歧视原则。（注：曾令良：《世界贸易组织法》，武汉大学出版社1996 年版，第169 页。 ）我国第九届全国人大常委会第十一次会议于1999 年8月30日通过的《中华人民共和国招标投标法》是我国迄今为止最完整的一部涉及政府采购的程序法，在这之前，财政部发布的《政府采购管理暂行办法》以及其他有关政府采购的行政规章都曾对政府采购的程序作过规定。总之，政府采购既不适用民法上的程序规则，也不适用一般的行政法程序规则，而是适用一套专门的程序规则，这也是政府采购制度的特点之一。
第七，政府采购争议的救济主要采用公法上的救济方式，与行政争议的救济途径基本相同，而不适用私法上的救济途径。在美国，各个联邦行政机构都成立有政府采购合同申诉委员会，由各行政机构的领导成员代表组成，这些委员会的成员有独立的法律地位，他们按照《争议法案》（Disputes Act）对合同官员的决定进行复审。（注： JohnCibinc,Jr and Ralph C.Nash,Jr.Administration of GovernmentContracts.The George Washington University1995,3rd Edition P.1311.）公民、法人甚至可以向国会提出抗议，由审计长（注：美国的审计署设在国会。）（Comptroller General ）对政府采购合同的有效性进行彻查。对政府采购合同申诉委员会的决定不服的，政府采购合同的争议当事人还可以向联邦巡回法院、上诉法院乃至联邦最高法院起诉或上诉。（注：John Cibinc,Jr and Ralph C.Nash,Jr.Administration of Government Contracts.The George WashingtonUniversity1995,3rd Edition PP.1313—1316。）在我国，对政府采购由行政机关进行监督，因政府采购所引起的争议也按照行政争议的救济途径进行处理。财政部在《政府采购管理暂行办法》中规定由财政部门负责对政府采购进行监督检查，当事人对财政部门作出的投诉处理或者处罚不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。（注：参见财政部发布的《政府采购管理暂行办法》第35条和第40条。）上海市《政府采购管理办法》规定：审计部门依法对政府采购活动进行审计监督，对有关争议，供应商可以向政府采购管理办公室投诉（注：参见上海市《政府采购管理办法》第24条和第27条。）。所有这些都表明政府采购具有显著的行政行为的特征。
三、政府采购制度的基本功能
由于政府采购的资金属于公共资金，所以“政府采购正是政府使用公共资金采购政府所需的货物、工程和服务的行为。可见，从本质上讲，政府采购是公共支出管理的一个重要手段，是公共支出管理的一个重要的执行阶段。”（注：曹富国、何景成：《政府采购管理国际规范与实务》，企业管理出版社1998年版，第13页。）因此，加强公共资金的支出管理，提高公共资金的使用效益，规范政府采购行为，促进经济和社会发展便成为政府采购的主要功能。同时，政府采购制度之所以引起世界各国的广泛注意，自然有其自身的价值和意义。
我们认为，政府采购制度至少有以下几大功能：
（一）健全的政府采购制度，可以使有限的公共资金获得最大的使用效率。“效率指的是在一定状态下总收益和总成本之间的关系。”（注：[美]理查德·A·波斯纳著，蒋兆康译：《法律的经济分析（上）》，中国大百科全书出版社，1997年版中文版译者序言，第18页。》）理性的假设认为“任何行为都为了取得最大效用或利益。”“这样，最大化原则就不仅要求每一行为的收益超过成本，而且要求每一行为处于这样的临界点，即行为扩展的边际成本要与边际收益相当，而正是它才决定了获得最大净收益的最佳状态。”（注：[美]理查德·A ·波斯纳著，蒋兆康译：《法律的经济分析（上）》，中国大百科全书出版社，1997年版中文版译者序言，第14页。）一般来说，“纳税人有权要求政府在使用他们所交纳的资金进行采购时能够使他们交纳的资金发挥最大的效益。”（注：Steven Kelman Procurement and Public Management Publisher for American Enterprise Institute Washington,D.C,1990,P.96.）我国还处于社会主义初级阶段，生产力很不发达， 社会经济基础非常薄弱，社会财富的人均占有量极为低下，而且每一分钱都来之不易，或者说每一分钱都来自劳动者的辛苦劳作。最近几年，我国推行政府采购制度的实践证明，政府采购制度的确可以极大地提高公共资金的使用效益。如民政部1999年6 月组织的救灾专用帐篷由于采用公开招标采购的方式，一次性节约资金1600万元，节约率达到32%；（注：参见《经济参考报》，1999年11月20日第1版。 ）北京市海淀区实行政府采购制度一年来，已节约公共资金2016万元，节约率也已达到11.96%。（注：参见《北京青年报》，2000年2月22日第3版。）所以，如何精打细算用好每一分公共资金，使极其有限的公共资金发挥最大的社会效益，正是建立政府采购制度的根本宗旨之所在。
（二）健全的政府采购制度有利于促进公平竞争，促使货物、工程、服务质量的提高，增强本国供应商的国际竞争能力。政府采购所使用的资金是公共资金而不是采购主体工作人员自己的私人资金。既然采购资金来源于公众的劳动，那么，公共资金的消费购买也必须面向公众，为公众提供平等的竞争机会，尊重每个供应商的平等竞争权利，也就是说，“作为纳税人，供应商均有权平等地参与政府采购的竞标。”（注：Steven Kelman Procurement and Public Management Publisher forAmerican Enterprise Institute Washington,D.C,1990,P.96.）加入世贸组织后，我国的开放程度必将极大地增加，这意味着我们的政府采购市场也必将对外商开放，必将按照世贸组织的《政府采购协议》的规定来平等地对待中外供应商。所以，建立完善的政府采购制度有利于使我国的供应商不断地增强自己的竞争能力，能够更好地参与国际竞争，并在国际竞争中立于不败之地。对国家来说，废除过去的划拨、调拨等非市场手段，采取公开的平等的竞争方式，建立完善的政府采购法律制度，也有利于本国产品、工程、服务或劳务质量的迅速提高。同时，对作为采购主体的公共组织来说，“竞争力量有助于使机会成本最大化，以及使价格最低化。”（注：[美]理查德·A·波斯纳著， 蒋兆康译：《法律的经济分析（上）》，中国大百科全书出版社1997年版，第9页。）英国古典经济学家亚当·斯密认为：“如果竞争是自由的，各人相互排挤，那么相互竞争便会迫使每个人都努力把自己的工作弄得相当正确。”他还说：“竞争和比赛往往引起最大的努力。”（注：亚当·斯密著，郭大力、王亚南译：《国富论（下卷）》，商务印书馆1972年版，第320 页。）斯密从利己主义人性论引出了“看不见的手”的作用，他指出：每个个人“受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事非出于本意就对社会有害，他追求自己的利益，往往能比真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。”（注：亚当·斯密著，郭大力、王亚南译：《国富论（下卷）》，商务印书馆1972年版，第27页。）在斯密看来，市场机制就是竞争机制，竞争可以激发人们的主观努力，最能促进经济发展，最符合社会利益，最能调动人的积极性和主动性。对于采购关系的各方当事人来说，如果一个买方愿意只是从单一的卖方处取得其特定物品的所有需求，那么卖方就将由此对其供应取得一种垄断。但如果符合以下三个条件，那么买方就不会支付高于竞争价格的价格：第一，有几个卖方处于同样地位向他供应；第二，达成垄断期间有效契约的成本不具抑制性；第三，卖方没有达成共谋。然而由于众多卖方将互相竞争着提供有吸引力的契约，所以契约价格也就成了竞争价格。通过这种平等竞争的方式，使所有供应商的权利得到尊重，采购的质量和效益都得到提高，各方利益得以充分实现，何乐而不为呢？
（三）适度规模的政府采购可以从宏观上调节国民经济。很多企业的经营“主要依赖政府的定购合同，政府是最大的顾客。”（注：王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1994年版，第394 页。）大量的事实表明：许多经济危机的直接原因就是社会的有效需求不足。“有效需求”是现代英国经济学家凯恩斯发明的词语。“有效需求表现为收入的花费”。（注：刘涤源：《凯恩斯经济学说评论》，武汉大学出版社1997年版，第230 页。）“有效需求”这个概念的含义“是指市场上有支付能力或购买力的需求而言的，只有既有欲望，又有购买能力那种需求，才能算是真正有效的需求，才具有经济上的意义。”（注：刘涤源：《凯恩斯经济学说评论》，武汉大学出版社1997年版，第230 页。）有效需求原理的主要内容是：总就业量决定于总需求；失业是由于总需求不足造成的。由于总需求不足，商品滞销；存货充实，引起生产缩减；解雇工人，造成失业。当就业增加时，收入也增加。社会实际收入增加时，消费也增加。但后者增加不如前者增加那么多，这就使两者之间出现一个差额。总需求由消费与投资需求两者组成。因此，要有足够的需求来支持就业的增长，就必须增加真实投资来填补收入与这一收入所决定的消费需求之间的差额。换言之，在消费需求已定的情况下，除非投资增加，人为地增加社会需求，否则就业是无法增加的。这就是有效需求的核心。凯恩斯关于就业一般理论的整个体系就是紧紧围绕这个核心而展开的。在现代国家经济生活中，政府往往采用扩大政府支出特别是政府采购的规模来拉动内需，保持经济的稳步发展，增加就业，维护市场物价的稳定。事实上许多国家和地区每年花费于政府采购的经费均占相当高的比例，例如：在欧盟，有15%的国内生产总值（GrossDomestic Products）系花费于政府采购。（注：罗昌发：《国际贸易法》，（台）月旦出版社1996年版，第771页。）在美国， 联邦政府所采取的支出方式主要是直接增加财政拨款，扩大对商品和劳务的采购。20世纪80年代，美国联邦中央政府每年从私营部门采购的总额约为2000亿美元，加上地方各级政府部门的采购共计约4500亿美元，约占其国民生产总值（GNP）的10%左右。（注：Steven Kelman Procurement andPublic Management Publisher for American EnterpriseInstitute Washington,D.C,1990,P.2.）据估计，美国国防部1985—1990年仅采购武器的花费就达1.6万亿美元。（注：Stuart F.Heinritz,Paul V.Farrefll and Clifton L.Smith Purchasing Principles andApplications Prenticehall,Englewood Cliffs,New Jersey.D,C,1986,7th Edition P.267.）目前，美国各级政府每年的采购超过1万亿美元，约占其国民生产总值的五分之一，其中，联邦政府约占40%（其中2／3以上是军事采购），州政府和地方政府共占60%。这笔开支比较稳定，基本上不受经济情况好坏的影响，因此能够对稳定经济起较大的作用。（注：陈健：《政府与市场—美、英、法、德、日市场经济模式研究》，经济管理出版社1995年版，第47页。）
（四）建立完善的政府采购制度有利于将政府采购活动置于阳光之下，遏止政府采购中的贪污腐败。政府采购可谓贪污腐败之一源，由于政府采购范围极其广泛，采购的标的大至各项工程、办公楼、汽车，小至雇佣劳务或服务，如果没有完善的政府采购制度，政府采购由少数人控制，暗箱操作，就不可避免地会产生钱权交易，各种名义的回扣、销售奖励以及形形色色的分成，甚至直截了当的少买多开票或凭空开票就必然出现。我们可以说，不受制约、不受监督的政府采购是许多贪污腐败的罪恶温床。美国联邦大法官布兰戴斯说：“宣传正是纠正社会和工业弊端的良好方法。据说阳光是最好的消毒剂，电光是最好的警察。”（注：转引自〔美〕伯纳德·施瓦茨：《行政法》（中译本），群众出版社1986 年版，第120页。）所以，建立健全完善的政府采购制度，包括采购主体制度、采购程序制度、采购监督制度以及对违法采购的处罚等制度，必将有力地遏止政府采购中的贪污腐败现象。
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