纳税服务承诺制运行中存在的问题与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,服务承诺论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
优化纳税服务，是税收征管工作的一项重要工作任务，也是税务机关在为构建和谐税收征纳关系所采取的一项重要举措。近年来，为提高纳税服务水平，全国各级税务机关不断探索新的纳税服务方式，完善各项纳税服务制度。纳税服务承诺制应运而生。纳税服务承诺制在运行过程中虽然已取得了可喜的成绩，但也暴露出一定的问题。这主要是由于制度的执行人对该制度的内涵缺乏深入的理解和认识，导致运行结果有所偏差。笔者拟就纳税服务承诺制的运行情况，分析该制度运行中存在的问题，以期明确纳税服务承诺制的内涵，规范该制度的运行，从而最终实现制定该制度的初衷。
一、纳税服务承诺制的基本内涵
对于纳税服务承诺制的含义，理论界并没有进行过系统的探讨。笔者认为，纳税服务承诺制是指税务机关在纳税服务活动中自愿对公民、法人和其他社会组织就有关的纳税服务行为做出信守性许诺，这一制度的规范执行，对于提高税务机关的办税效率和改善税收征纳关系具有不可替代的作用。从其含义来看，包括三个要点：
（一）纳税服务承诺制是税务机关自愿、自觉制定的一种特殊制度
建立纳税服务承诺制，不是税务机关的法定义务。所以税务机关在是否建立承诺制和承诺内容的确定上都具有极大的主动性。但这种自愿性并不包括承诺行为后果的自愿和自主。因为税务机关如果向社会做出公开的纳税服务承诺，社会公众就会根据承诺内容对自身的行为进行调整，以期在最短的时间内获得最大的利益。同样，税务机关如果违反承诺，则必然损害某些社会主体的正当权益。所以，为了保障社会公众的正当权益，税务机关必须谨慎实施。
（二）税务机关的承诺事项应以法律规定为外围界限，以承诺事项的可行性为内在界限
税务机关的行政职责和权限由法律明确规定，因此，税务机关应以法律规定作为承诺事项的外围界限，任何超越职权的承诺都是无效的。此外，税务机关做出的承诺必须以承诺事项的可行性为内在界限。因为承诺事项一旦公之于众，就构成了执法承诺。如果税务机关做出承诺后不能信守承诺，社会公众的合法权益必然会受到损害，也会直接降低税务机关的执法威信。因此，税务机关在确定承诺事项时，必须充分考虑自身的执法能力和服务水平。
（三）税务机关应对违诺行为承担一定的法律责任
从承诺内容来看，纳税服务承诺制的性质是税务机关为了有效行使职权而颁布的拘束税务人员的内部行政规则。一般而言，税务人员违反内部行政规则，并不导致其行政行为的违法，税务机关也无须对外承担法律责任。然而，这种内部行政规则一旦公开，并且其内容有可能对社会公众的权益产生影响的时候，税务机关就必须对违反该行政规则的行为承担一定的法律责任。因此税务机关只要向社会公开承诺自身的行政道德和具体的执法期限，就必须为税务人员的违诺行为向利益受损的特定社会主体承担相应的法律责任。
二、目前纳税服务承诺制运行中存在的问题
由于目前我国对纳税服务承诺制的基本内涵和要求不够明确，因此，我国纳税服务承诺制在运行中存在一些问题，主要表现在以下几个方面：
（一）承诺事项的内容不规范
（1）有些税务机关承诺事项的内容是法律规定的简单、直接的重复，如某税务局在承诺中明确规定：“服务内容：①税务登记。②发票领购。③纳税申报。④接受举报。⑤税务咨询。”这虽然并没有超出法律界限，但却淡化了法律在税收执法中的地位和作用，甚至可能让纳税人产生误解，认为税务机关可以对自己的职权范围进行设定。事实上，即使没有这项承诺，税务机关也必须执行这项法律规定。（2）只规定各项承诺标准，而不规定相应的期望服务水平，很难衡量实际遵守承诺的比例的高低。（3）承诺标准规定不明确。如某税务局的承诺中规定“对纳税人申请的开业、变更、注销登记，只要符合规定、手续齐全，一般在15个工作日内办结。”在办理时限前加上“一般”字样，这样的承诺标准缺乏执行的刚性和可操作性。（4）内容表述不准确，如有些税务机关在限时服务的表述上以“在×日内答复”，而不是“在×个工作日内答复”。
（二）违诺责任不明确
根据纳税服务承诺制的基本内涵和要求，做出承诺的税务机关一旦违诺，应由承诺主体即税务机关向特定的社会主体承担一定的法律责任。但在实践中，很多税务机关的规定极不明确。有些税务机关的承诺内容中仅包括纳税服务的各项标准，而对违反承诺的后果只字未提；有些税务机关做了相关规定但很不具体，如只公开处理投诉的机构及其地址、联系电话，但对具体的处理办法不予涉及。即使在一些税务机关的承诺中规定了相关责任，但也都存在一定的问题。主要表现在：有些税务机关规定由具体的违诺税务人员向税务机关而不是社会主体承担违诺责任，如某市税务局承诺书中规定“对于违诺者，视情节轻重，给予批评教育、经济惩戒、政纪处分，并追究直接领导责任和主管人员责任。”这一做法是将违诺的外部责任混淆于税务人员在执法中的内部责任。还有些税务机关规定直接由具体的违诺税务人员向社会主体承担责任，如某市税务局承诺中规定“地税人员在执行公务时违反上述承诺的，发现一次罚款10－20元；对造成直接经济损失的，由责任人赔偿；情节严重的将依法追究责任。”这一做法将违诺人员等同于违诺主体，而事实上社会公众信任的并不是某个税务人员，而是做出承诺的税务机关。
（三）对纳税服务承诺制的运行缺乏系统、动态的管理
主要表现在：（1）确定纳税服务承诺前没有进行充分的调查研究，匆忙做出承诺，导致承诺事项内容不规范，承诺仅仅停留在书面上，起不到本身应有的作用；（2）不能根据自身执政能力和水平的提高而对承诺标准、期望的服务水平进行适时调整；（3）缺乏定期总结并向社会公布执行的实际成绩；（4）对纳税服务承诺的执行情况缺乏全面、有效的监督。目前对纳税服务承诺的监督主要采用纳税人投诉或提出意见，承诺的税务机关进行调查核实再做出处理，这只是对个案进行处理，而缺乏全面、系统、专业的监督，尤其是对做出承诺的税务机关的监督。
三、完善纳税服务承诺制，构建和谐征纳关系
（一）税务机关要做好充分调查研究，谨慎做出承诺
纳税服务承诺制是一把双刃剑，要实现其积极作用，就要求税务机关能严格履行承诺并在违诺时承担相应的法律责任。所以税务机关在做出承诺前，要明确纳税服务承诺制的基本内涵和要求，并做好充分的调查研究，对自身的办税能力做出客观的评估。可以通过多种方式，如问卷调查、访谈或引进第三方评价等，向税务人员和纳税人全面了解税务机关纳税服务工作的现状、存在的主要问题以及纳税人对纳税服务承诺工作的期望等情况，从而决定是否做出承诺和承诺的限度和空间。
（二）规范纳税服务承诺事项的内容、标准和服务水平
承诺事项的内容要规范，既不能超越法律规定，更不是法律规定的简单重复；承诺标准应该是法定标准的具体化，主要表现为各项办税服务的时限。在制定承诺标准时要准确、具体，具有可操作性。期望的服务水平是考虑各种主、客观因素的前提下税务机关能按每项承诺标准完成办税服务的比例，是税务机关确定的具体目标。因此在确定服务水平目标时要考虑税务机关的实际办税能力和各种客观因素。可以借鉴香港的纳税服务承诺制的做法，如香港税务局的承诺书中第一项承诺事项中，对于每个承诺事项都规定相应的标准处理时间和预期要实现的服务水平，非常具体、明确，并具有可操作性。
（三）结合相关制度，明确违诺责任
对于违诺行为，应由做出承诺的税务机关对合法权益受损的社会主体承担违诺责任。责任的内容应与违诺造成的损害相适应。违诺给特定的社会主体造成的损害，主要包括精神损害和物质损害。在承诺事项中，对于违反行政道德方面的承诺，可予赔礼道歉，并根据具体情节，酌情承担一定的经济责任；对于违反办税时限方面的承诺，应对违诺造成的直接损失承担补偿责任。此外，可结合相关制度，如执法责任制等，对相关的违诺人员进行相应的惩处，由其承担相应的内部责任。
（四）完善纳税服务承诺制的动态管理体系
纳税服务承诺做出后，税务机关要定期总结承诺完成的实际成绩，与期望的服务水平相比较，在此基础上，根据自身办税能力的提高和环境的变化，适时调整承诺事项、标准和服务水平，确定下一年度的纳税服务承诺书。这一点也可以借鉴香港的做法：在税务局内部设有专门的服务标准研究小组，每季度提交纳税服务承诺报告，每年度提交年报，先总结上年度承诺执行情况，再制定下一年度承诺计划，并且不断研究和策划改善各项服务标准和增加承诺事项的措施。
（五）完善对纳税服务承诺制执行情况的监督体系
税务机关既要勇于对社会做出公开承诺，更要勇于接受社会的监督。针对目前缺乏对承诺的税务机关的全面而有效的监督，可以借鉴香港税务局的做法，建立专门的独立组织——服务承诺关注委员会，负责监察各项服务承诺的执行表现，按季考察执行各项承诺的实际成绩，并提出相应的改善服务的意见。委员会成员一般包括执业律师、会计师、学术界的专业人士等，以确保有足够的代表性。
总之，纳税服务承诺制是优化纳税服务、改善征纳关系的重要手段，如果能在制度的制定和执行中不断加以规范和完善，将能推动纳税服务水平再上一个新的台阶。