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[分类号]D922.16 G251
对于图书馆立法，已经讨论了多年，虽然不少专家学者为促使图书馆法早日出台，以保障图书馆事业的发展，提出了许多有益的建议，做了大量的工作，但图书馆法的出台仍遥遥无期。笔者认真阅读了有关图书馆立法的文章，认为图书馆立法远远不是图书馆界自身的事，但由于大多数作者都是图书馆界人士，他们主要是从图书馆的视角来论述图书馆法而忽视了图书馆法的根本问题。本文试就一些文章作者的观点来说明图书馆法的相关问题，以期对当前的图书馆立法有所裨益。
1 图书馆立法的必要性
许多作者都论述了图书馆立法的必要性，诸如：是图书馆发展的需要；是图书馆改革的需要；是解决图书馆事业和工作中的其他问题和困难的需要，等等，希望国家利用法律的形式来推行图书馆的方针、政策。实际上，法律除了其形式外，更重要的还在于内容以及法律对各种利益的承认、确定、实现和保障，即法律的作用是对各种相互冲突的利益进行估量、评价和选择。图书馆法就是要对在图书馆活动中表现出来的多种利益进行评判、估量、选择，以确定需要确认、实现和保障的利益。
1.1 关于发展图书馆事业
法制是推动人类社会走向文明的重要手段，图书馆的发展也需要法制。一些文章的作者提出，“图书馆是公益文化事业，其事业发展主要靠政府投资，政府行为起至关重要的作用。在市场经济条件下，图书馆事业发展尚缺乏有力的法律依据和保障”。可以看出，作者显然是希望用法律的手段来保障图书馆的发展。代表国家执行图书馆政策的政府工作人员只是在执行国家的图书馆政策，这也从另一个角度说明了国家对图书馆建设与发展所负有的责任从根本上说是一种对社会的责任。因此，离开国家这个最大的责任者而单纯从图书馆的视角讨论其发展，会使人有力不从心的感觉。
在论述图书馆的性质、目的、使命、任务时，一些文章指出：“现代图书馆主要是作为传播人类知识和文化的一种组织或制度，……是国家教育、文化和科学的重要组成部分”；“图书馆是以提高民族素质、传播文化知识为己任的非营利性的文化教育机构”；“图书馆的服务对象是全体社会成员，最终目标是确保全体社会成员通过‘图书馆产品’的利用达到全面发展的权利”[1]；“宣传党和国家的方针政策、 交流信息，传播文化科学知识，……是一个国家、一个地区文明程度的象征，是社会发展的一个极为重要的方面。”[2]； “图书馆为社会担任着文化传播及传播知识的使命。图书馆是一个国家、一个地区的文化中心。”[3]
从这些论述中可以看出，图书馆活动和发展中有一个根本的利益要求，即社会对文化的利益要求，具体来说，就是社会成员对社会的文献信息资源和知识以及相关服务无偿享有、利用，从而实现自我的全面发展的利益要求。
1.2 图书馆管理体制的问题
“各类型、各系统图书馆分别归属于文化部、国家教委、国家科委领导，还有由军事系统、工会系统等分管的图书馆。这种各自为政、条块分割的体制显然不利于图书馆事业的发展。……尤其是现代图书馆事业已发展到国家规模，任何个人、团体或社会部门都很难担负起组织职能。”[4]由上述可见， 人们希望通过法律的统一性来保障图书馆的统一管理，改变条块分割、各自为政的状况，加强图书馆之间的交流和合作。但就图书馆的性质、目的和任务而言，改变管理体制的需要实质上是社会成员平等的、高效的共享社会的文献信息资源和知识的利益要求。因为在原来的管理体制下，社会成员只能按特定的身份，在不同系统的图书馆里享有社会的文献信息资源和知识，造成在资源享有方面事实上的不平等。同时，在原来的管理体制下，资源开发效率低下，不能满足社会成员高效率利用资源的需求。
1.3 图书馆改革的需要
“只有图书馆立法，才能彻底地改革图书馆的传统模式和对图书馆工作进行更加科学的管理，加快立法步伐，才能使改革的各项成果以法律形式固定下来，尽早地完善我国图书馆法的建设，以法治馆把党对图书馆事业的方针、政策和为各级各类图书馆规定的方针任务，用条文的形式规定下来，促进图书馆事业的繁荣和发展。”[5]
作者们想以法律的肯定性、稳定性和强制性来巩固图书馆的改革成果，使之不受各方面不利因素的影响而变化。但图书馆的改革，实质上是将图书馆从原来的以藏为主的聚集保管转变为以开发、利用、服务社会为主的过程。从根本上说，这是为了满足社会成员巩固改革成果的需求，也是对国家文化事业的发展和保护。
1.4 解决图书馆事业和工作中其他问题的需要
实质上，图书馆经费、现代化设备及人员待遇等问题具有相似性，在此着重谈谈图书馆的经费问题。
“造成图书馆缺少经费的主要原因，就是图书馆经费缺乏法律的保障。只有法律的权威性及其特有的强制性才能从根本上解决这个问题”[6]，“特别是地、县级公共图书馆， 其经费的多少完全受控于当地的财政收支状况，经费资源及数量缺乏法律的保障。”[7]
这些观点要求用法律的强制性来保障图书馆经费的落实。但图书馆经费问题的背后实质上是国家利益和社会利益之间的冲突，法律必须在社会和国家的文化利益之间及社会和国家的其他利益之间做出估量、评判和选择。可以肯定的是，社会和国家的文化利益决不能因其他的利益而牺牲。
通过以上分析，我认为满足社会成员文化利益要求，解决社会和国家的文化利益、社会及国家的其他利益之间的冲突，才是图书馆立法的必要性。
2 图书馆立法的目的
“图书馆立法的主要目的，就是要通过具有国家强制力和普遍约束力的图书馆法，规范图书馆的行为，保护图书馆和读者的合法权利以及图书馆的地位，保证图书馆各项工作……按科学规律健康、稳定地发展，从而促进我国的社会主义物质文明和精神文明建设。”[8] “制定图书馆法的目的就是要以法律的形式来规定图书馆的各项工作[9]。
这些论述主要是强调以法律形式来保障图书馆的发展。但对图书馆法的根本目的——保障社会成员的文化利益应有明确的表述，即保障社会成员对社会的文献信息资源和知识以及相关服务无偿享有、利用，以实现自我全面发展的利益；保障社会成员平等而高效地共享社会的文献信息资源和知识的利益；协调社会和国家的文化利益和社会及国家的其他利益的冲突。国外图书馆法一般都在第一条中对图书馆法的立法目的作出规定，如：日本图书馆法的第一条、韩国图书馆法的第一条和挪威新公共图书馆法的第一条等都明确地表述了图书馆立法的目的只能是推动社会文化知识的进步，而并非其它。
3 图书馆法的调整对象
对图书馆法的调整对象，很多作者都作了大量论述，主要有：“图书馆法调整的对象是特定的图书馆活动中的各种关系”；[10]“以图书馆为主体的，需要用法律来规范的各种社会关系的总和”；[11]“图书馆管理关系”[12]和“纵向关系，横向关系”。[13]
作者罗列了图书馆活动中的各种关系，但却忽视了这些关系的实质和重点。法律调整是要通过法律对最能体现根本利益的社会关系的调整来达到保障根本利益的目的，在图书馆活动中并不是所有的关系都是法律调整的对象，只有最能体现前述利益的关系才能成为法律调整的对象，否则就会偏离图书馆法的目的。那么，在众多的关系中，什么最能体现图书馆法所要保护的利益呢？我们认为应该是图书馆的管理关系，即国家对图书馆的管理关系。而图书馆内部的管理关系，不能体现图书馆法所要保障的利益，图书馆之间的关系同样不能体现这种利益，图书馆和读者的关系也只是个别的关系，不能全面体现这种利益，因为和图书馆发生关系的读者仅仅是全体社会成员的一部分，没有和图书馆发生关系的社会成员同样享有文化利益。在图书馆活动的本质关系中，国家享有通过图书馆占有、管理社会文献信息的权利，同时负有管理图书馆的收集、保存、开发、传播社会文献信息、知识、提供相关服务以充分满足社会成员的文化需求的职责。图书馆享有占有、管理社会文献信息的权力，同时负有收集、保存、开发、传播社会文献信息、知识、提供相关服务等职责。社会成员具有平等、高效地共享图书馆提供的各种资源和知识，以及图书馆提供的相关服务的权利，同时具有爱护社会文献资料和信息的义务。
4 图书馆法的定义
有关图书馆法的定义，主要有以下观点：①图书馆法“是图书馆事业发展的保障，图书馆立法是国家对图书馆治理的手段和办法……。”[14]②图书馆法“是调整图书馆工作活动中各种社会关系的法律规范的总和”。[15]“是调整与图书馆活动有直接关系的各种社会现象的法律规范的总和”。[16]③图书馆法“是指调整图书馆各项活动中各种社会关系的法律规范的总和”[17]。④图书馆法“是国家制定的调整图书馆组建及其运行中发生的社会关系的法律规范的总称”[18]。⑤图书馆法“是调整图书馆管理、利用及协作关系的法律规范的总和。”[19]⑥图书馆法“是国家制定的调整图书馆组建及其运行中发生的社会关系的法律规范的总称”[20]；“是调整图书馆管理、利用及协作关系的法律规范的总和。”[21]
上述这些定义与作者们对图书馆法调整对象的认识有关，其中第一个定义片面地将图书馆法限定为国家对图书馆管理的手段和办法，后面几个定义则都具有一般化和表面化的缺陷，没有全面反映出图书馆法的实质，也没有从社会、国家、图书馆及社会成员各自的地位对图书馆立法进行整体化的思考。围绕发展社会文化、文明的宗旨而进行的图书馆立法，其实质表现在：发展社会文化的责任，及这些责任者、执行者和享有权利者之间的相互关系。有些人在论述图书馆立法时，还将各种法的形式都列为图书馆法的范围，认为图书馆法应包括法律、行政法规、行政规章、地方性法规等，这虽然是符合法学理论的，但却混淆了法学和立法建议之间的区别。这里并不是要论述图书馆法学，而是要讨论图书馆立法，而立法要求则应当明确、具体。实际上，多数立法建议都由人民代表大会及其常务委员会制定规范性文件。根据前面对图书馆法之调整对象的论述，笔者将图书馆法定义为：图书馆法是调整国家、图书馆与社会成员之间在社会文献信息资源，知识的收集、占有、保存、开发、传播、利用以及有关服务的提供、享用过程中所发生关系的法律规范，其形式必须是法律。
5 图书馆立法的原则
有关图书馆立法的原则，从已发表的见解来看，可概括为以下几点：①“宪法指导原则；二级立法原则；民主集中相结合的原则；预见性原则，国际性原则”。[22]②“坚持社会效益与经济效益相统一，以社会效益为最高准则的原则；必须坚持“两为”原则（为促进社会主义精神文明、物质文明服务）；遵循法律原则”[23]。③“适应市场经济与民主政治发展的原则；坚持公益性和无偿性的原则”[24]。“公益性和无偿性原则；平等原则；协调原则”[25]。“权利与义务相统一的原则；公益性与有偿性相结合的原则；协调原则”[26]。
图书馆立法原则是对图书馆法所调整对象之本质的集中反映，贯穿于图书馆法的始终。坚持公益性和无偿性的原则反映了图书馆法的实质，但表述却不明确；协调原则可作为图书馆工作的有关原则，但却不能反映其本质。根据上述对图书馆法调整对象之实质的分析，可以归纳出以下原则：
5.1 保障社会成员平等、高效、无偿地享有文献、 信息及相关服务的权利的原则
这一原则反映了图书馆法的实质，体现了图书馆法的目的，贯穿于国家对图书馆的管理、图书馆活动的各个方面和过程。
5.2 明确国家职责的原则
国家对满足社会成员的文化需求负有责任，这种责任在图书馆活动中主要表现为：对图书馆的发展负有不可推卸的管理、发展、支持的责任。图书馆法必须对国家的职责加以明确规定。
5.3 明确图书馆义务的原则
图书馆的一切活动都有一个明确的目标，图书馆的设立宗旨、规章制度、业务工作、人员设置等都是为了满足社会成员的文化需求，图书馆法必须将图书馆对社会的这一义务加以明确规定。
6 图书馆立法的内容
很多作者都对图书馆法的内容作了论述，如：①“关于图书馆的性质、社会地位及应负义务的规定；关于图书馆事业的管理体制的规定；关于图书馆经费的规定；关于图书馆人员编制、素质及其待遇的规定；关于图书馆业务技术规范和各项服务标准的规定；关于图书馆现代化及网络化的规定”[28]。②“图书馆的性质、方针和任务；体制；经费、建筑及设备；图书收藏、目录组织、业务工作”[28]。③“组织管理；藏书建设；读者服务；物质条件”[29]。④“图书馆事业的地位与作用；图书馆的性质和任务；经费的来源与使用；图书馆文献资源建设；图书馆工作人员的资格及其权利义务；读者的权利和义务”[30]。
法律的内容就是不同主体之间具体的权利和义务。从上述观点，可以看出对图书馆立法内容的规定有两点不足：①主体不明或不完全。即图书馆经费、建筑及设备由谁来提供，图书馆文献资源建设的主体是谁，谁来确定图书馆工作人员的资格，图书馆人员编制、素质及其待遇，读者的概念是否涵盖全体社会成员。②权利义务不明确。即提供图书馆经费、建筑、设备是权利，还是义务，或者是职责；图书馆文献资源建设是权利还是义务；图书收藏、目录组织、业务工作是权利还是义务；图书馆工作人员的资格，图书馆人员编制、素质及其待遇是权利还是义务，等等。笔者认为图书馆法的内容主要应包括国家的职责、图书馆的义务、社会成员的权利三个部分。我国宪法及各国图书馆法都对此有所体现，下面予以简单介绍：
6.1 国家的职责
指国家对社会文化事业的发展、社会成员的文化需求所承担的责任。它分为总体职责和具体职责。
6.1.1 对国家职责的总规定《中华人民共和国宪法》第22 条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视社、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”挪威新公共图书馆法导言指出：“此法规定公共图书馆服务的一般宗旨，并明确各级（市、郡、国家）行政机关的职责。”该法第4章规定了“国家的责任”。
6.1.2 具体的职责
●设立公共图书馆的职责。挪威新公共图书馆法第4 条规定：“按第1章规定的宗旨，各市都应有公共图书馆”；第8条规定：“为实现第1章规定的郡图书馆的宗旨，各郡均应设有郡图书馆……。 ”丹麦图书馆法第3条规定：“每个地方当局，单独或与其他地方当局合作， 必须开办一个公共图书馆……”。
●设立图书馆管理机构的职责。挪威新公共图书馆法第13条规定：“挪威公共和学校图书馆理事会，根据本法令，国家的责任应由挪威公共和学校图书馆理事会代表文化科学事务部履行，该部应为此项工作制定方针”。芬兰图书馆法第4 条规定图书馆委员会：“市政当局建立图书馆委员会，以便管理市立图书馆，……该市议会可决定图书馆委员会的工作由其他委员会或该市政当局管理……”。
●制定条例、规章，拟定计划的职责。各国图书馆法都明确规定国家应当承担在图书馆管理的各个方面制定条例、规章、拟定计划的职责。
挪威新公共图书馆法第4 条第三款规定：“市政委员会应根据文化科学事务部发布的、为图书馆管理建议的准则，制定公共图书馆条例。”第8条第2款规定：“根据文化科学事务部发布的、为图书馆管理提出的建设性准则，郡议会应制定郡图书馆条例。”第3条规定， 在借书合作、书目管理方面，“文化科学事务部可发布更详尽的规定”；第6 条规定文化科学事务部应为图书馆与学校的合作“发布建设性准则”。丹麦图书馆法第7条第2款规定：“地方当局应制定一份公共图书馆活动计划。文化事务部应为制定图书馆计划，规定细则。”第16条规定：“地方当局应制定借阅图书的规则”。
●监督和管理图书馆以及协调图书馆之间的关系。芬兰图书馆法第11条管理与监督规定：“图书馆服务由国家普通教育委员会和省政府管理和监督。图书馆工作受省政府检查。”挪威新公共图书馆法第10条第一款规定：“州与州图书馆所在的地方当局之间，应达成关于州图书馆服务的协议。”丹麦文化事务部关于公共图书馆的部令第4 条规定：“个体与当局之间就图书馆部分服务问题，可达成关于地区中一个地段或划界的一部分特别活动的协议”。第24条规定：“在州与州图书馆所在的地方当局之间的协议中，应制定关于州图书馆的服务范围和服务收费的规定，以及州易于对服务进行监督的规定”。
●保障图书馆经费和各种必要设置的职责。挪威新公共图书馆法第14条特别国家补助金规定：“为图书馆特别宗旨，可拨给特别国家补助金。这些宗旨自然不在个别市的责任范围之内，对开办国家图书馆系统有特殊重要性。文化科学事务部应发布详尽规定。”丹麦公共图书馆法第8条第2款规定：“州政府必须承担州图书馆服务的经费。”日本图书馆法第20条规定：“国家对于设置图书馆的地方公共团体，在预算范围内，对图书馆设施、设备所需经费及其他必要的经费可以予以部分补助。”
国外图书馆的立法内容充分说明了这样一个事实：图书馆事业的兴旺和发展与国家对其重视、支持、投资、监督、管理有着直接的关系；图书馆对于全民文化素质的提高、社会文化兴衰及延续有着直接的作用；社会全体成员对图书馆文献信息资源、知识以及相关服务无偿享有和利用的情况应成为发展社会文明的标志之一。
6.2 图书馆的义务
6.2.1 总的义务
各国图书馆法都在图书馆法的第一条作了明确规定，本文已在前面作了论述，这里不再重复。
6.2.2 具体的义务
●向全体社会成员提供无偿查询资料借阅图书的服务。芬兰图书馆法第1 条第二款规定：“公共图书馆的图书和其他录音资料适合公众借用。图书馆也可提供获得录音资料的其他适当出处。公共图书馆应协助查找资料，并为借阅藏书提供指导。”第6条第1款规定：“应免费借阅图书”。丹麦公共图书馆法第2 条第二款规定：“各公共图书馆的藏书必须供住在丹麦的任何人随便借阅……”日本图书馆法第17条规定：“公立图书馆不得征收入馆费及其他利用图书馆资料的任何等价报酬。”
●为社会成员提供方便服务的义务。丹麦公共图书馆法第4 条规定：“公共图书馆应为不能亲自到图书馆来的儿童和成年人提供服务……”芬兰第235号图书馆法令第5条规定：“图书馆也可以为残疾或有类似困难的、不能亲身到图书馆的人，提供上门服务。在必要和经济上可行的情况下，市政当局可为读者安排接送。”挪威新公共图书馆法第2 条规定：“公共图书馆的活动也包括为医院和医疗机构中的病人，以及在去图书馆借书方面有特殊困难的人，提供的图书服务。”芬兰第236 号图书馆法令第7条规定：“图书馆的开馆时间必须使市民在空闲时， 也能借阅图书。图书馆的开馆时间，也必须考虑学校的活动。”
●资源建设的义务。丹麦公共图书馆法第5 条规定：“在选择资料时，必须遵守质量、广泛性和主体性三条标准，以实现公共图书馆的宗旨。决定因素应该只是这三条标准，而不是资料中表示的宗教、道德或政治观点。图书馆长由其他官员协助，选择资料，并对地方当局负责。”芬兰第235号图书馆条例第5条规定：“市属图书馆系统的藏书，在质量和数量上，应符合人口的规模和结构。在使用两种语言的城市，应在平等的原则上，考虑两个不同语言的市民的需要。”芬兰第236 号图书馆条例第4条第3款规定：“市属图书馆系统应有藏书所需的空间、设备和书架，必要的目录，研究工作所需要的辅助图书资料，以及参考书。”日本图书馆法第3条规定：“图书馆为提供图书服务， 根据当地情况以及普通公众的希望、特别注意能援助学校教育，须致力于实施以下所列事项：①充分注意乡土资料、地方行政资料、美术作品、唱片、胶卷的手迹，收集图书、记录视听教育资料及其他必要的资料以供普通群众利用；②适当地分类排列图书资料以及整理其目录”。
●馆际合作以及图书馆和其他机构合作的义务。挪威新公共图书馆法第3章第9条规定：“郡图书馆可单独或与其它郡、市图书馆合作，用运书车或运书船直接借书”；“学校图书馆应有教育和一般文化的职能，并必需与该市内的公共图书馆签订合作协议”。丹麦图书馆法规定：“州图书馆应促进本州内各图书馆的协作，并协助个别公共图书馆”。“芬兰图书馆法第12条规定：“地方图书馆的活动得到作为中央地区图书馆的省立图书馆的补充和支持。省立图书馆的活动得到公共图书馆所属中央图书馆的补充和支持”。
上述国外图书馆法说明了这样几个问题：①图书馆应以最大限度地满足社会全体成员的文化需求为己任；②图书馆应以传播社会文化为己任；③图书馆应以最大限度地开发文化资源，实现资源共享为己任。图书馆是代表国家向社会传播文明文化的，图书馆工作的优劣直接对国家的发展负有责任。因此，图书馆工作本身就是一种义务。
6.3 社会成员的权利
有关内容已在前面作了详细说明，在此不复赘述。