我国高等教育质量保障政策60年演变（1949－2009年）——基于历史制度主义分析视角，本文主要内容关键词为：视角论文,教育质量论文,主义论文,制度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.29 文献标识码：A 文章编号：1671－1610（2010）06－0069－08
一、理论基础与分析框架：历史制度主义
高等教育质量保障政策是高等教育政策的重要组成部分，它是国家和政府对高等教育质量的认识及规定。本研究所称的高等教育质量保障政策是指在国家层面由全国人大、中共中央、中央政府及其相关部门颁发的、以正式书面文本为表现形式的、对全日制普通本专科教育阶段人才培养的质量标准做出认识及规定的各种高等教育的法规性文件。[1]9教育政策文本分析就是运用一定的步骤和标准或维度，对教育政策文本中的政策规范进行分析。其目的是要看到底有哪些教育政策规范，才能满足这一政策所要解决的全部问题的需要。教育政策内容的分析具有单一性和静态性。所谓单一性，是指可以对教育政策的内容进行独立的分析，而不像对教育政策过程和环境的分析那样。所谓静态性，是指只要对教育政策内容本身进行分析，不牵涉到对教育政策过程的分析。[2]
（一）历史制度主义的理论要点
作为新制度主义三大流派之一，历史制度主义是建立在对结构主义和理性主义的批判之上，并吸取了两者的精髓。历史制度主义理论包括两个方面，首先，寻找制度背后更具普遍意义的基本因素，也就是制度的深层结构，用这些基本因素来解释特殊的制度现象。其次，在普遍存在的基本因素与我们看到的特殊的制度现象之间，通过关注其中的行动者，来建立逻辑联系。[3]63－64历史制度主义基本假设是路径依赖。路径依赖是指制度一旦形成，就会不断强化，一直走下去，制度具有自我强化机制。核心观点是：在分析制度的产生时，强调宏观社会背景和偶然事件的作用；在分析制度的发展过程时，特别强调路径依赖。
（二）历史制度主义的分析框架
在历史制度主义基础上，建立了间断—平衡（punctuated- equilibrium）分析框架。该理论致力于解释一个简单的现象：政治过程通常由一种稳定和渐进主义逻辑所驱动，但是偶尔也会出现不同于过去的重大变迁。[4]即强调制度在变迁过程中，在基本上维持稳定的情况下，偶尔也会出现断裂。该分析框架中有三个关键步骤。第一步是影响制度的宏观因素分析。核心是分析制度背后的深层结构，把对制度起支配决定作用的背景概念化，主要概念化为社会政治经济结构和社会文化心理结构。第二步是制度演进的路径依赖分析。制度变迁中常常出现锁定现象，也就是制度被锁定在一种无效率的路径中，无法自拔。主要原因是制度的回报递增使现行制度具有自我强化的趋势。其机理是运用博弈论从行动者的理性选择来分析。由于制度的嵌入现象、学习效应、预期收益、权力的非对称性等因素决定了人们更愿意维持原来的制度。第三步是制度变迁的动力机制分析。要改变无效的制度，需要抓住制度变迁的否决点。当外部重大变化使现行制度复制受阻时，为制度创新提供契机。制度变迁有两大类四小类。第一大类是在原有制度框架内的变迁，分为制度微调、制度置换、制度转换三种类型；第二大类是与旧制度彻底决裂。[3]64制度断裂的原因有两种情况，一种情况是外部发生了重大的政治事件，整个政权都被推翻，导致制度出现断裂。另外一种情况是制度系统内部的矛盾，日积月累到一定程度使制度遭受重大扭曲而断裂，这是量的积累导致质的变化。
二、制度变迁历程描述：从封闭单一到开放多样
“历史的最大特性是变，历史分期的目的是在找出‘变点’，观察历史的‘质变’与‘量变’，从而了解各时代的特性。”[5]分期的关键在于分期的标准，根据标准找到变点。[6]纵观建国60年来国家颁布的高等教育质量政策，在对政策文本进行全面、系统、准确的收集整理、分类和概括的基础上，发现高等教育质量政策的演变总体特征是从封闭单一的质量保障（1949－1984年）走向开放多样的质量保障（1985－2008年），而且经历了革命性制度变迁（1949－1976年）和渐进性制度变迁（1977－2008年）两个大的阶段。
（一）革命性制度变迁（1949－1976年）
这30年，我国高等教育质量保障政策主要呈现出革命性制度变迁的特点，表现为制度的路径转向，制度断裂非常明显。新中国成立之初，高等教育从国民解放前旧教育通才教育完全转向为前苏联模式的专才教育模式；1966年开始的十年“文革”更是教育政策的一个大的断裂。建国17年，即1949年至1966年，这段时间，质量政策以经济价值取向为主导，以适应第一个五年计划时期的经济建设对各级各类人才的急切需求。
改革课程，是建国初期改造旧教育的一个重要方面，这直接关系到教育的方向、途径，关系到教育能否为工农服务、为生产建设服务，关系到高等教育的质量。1950年7月28日中央教育部发布了《关于实施高等学校课程改革的决定》，课程改革的目标是改造旧教育中陈旧落后的内容；使课程“学用结合”，“力求与国家建设相结合”。继课程改革之后，为了满足国家工业化建设的需要，20世纪50年代中国实行了两次院系调整，扩大高等工科院校的规模，增加工程技术人才的培养能力，是“院系调整”的核心问题。1952年5月，中央教育部草拟了《全国高等院系调整计划（草案）》，系统地提出了全国高等学校院系调整原则和计划，中国开始进行了大规模的院系调整。这次院系调整的主要目标，是将高等教育纳入为经济建设培养专门人才的轨道，加速培养工程技术和科技人才，提高教育效率和改变教育布局的不均衡状态。院系调整首要措施是设置单科院校，这是对南京国民政府以来通才教育的一种反动，转而学习前苏联经验，建立专业教育模式。1955年7月，高教部制定了《1955－1957年高等工业学校院系、专业调整、新建学校及迁校方案（草案）》，这就是第二次院系调整，这次院系调整主要对高等学校的专业结构影响较大，重工轻文、重重（工业）轻轻（工业）的格局基本形成。两次院系调整适当改善了高等学校不均衡的布局，工科院校的培养能力显著增强，改变了旧中国不能培养配套的工程技术人员的落后状况，适应了国家经济建设的需要，教育质量得到提高。
在总结十多年正反经验的基础上，特别是在总结1958年到1961年三年来高等教育工作的经验和教训基础上，以恢复和建立正常的教学秩序，使人民教育事业有章可循，1961年9月中共中央批准了《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，全文共六十条，故简称为“高校六十条”。高教六十条开篇提出，“高等学校的基本任务……培养为社会主义建设所需要的各种专门人才。”“高校六十条”的颁发实施，有利于恢复和建立正常的教学秩序，把学校教育改革向前推进了重要的一步，对提高教育质量起了积极的作用，使我国的教育事业出现了初步繁荣的局面，对建设有中国特色的社会主义高等教育体系具有重要作用和深远意义。
“文革”十年，即1967年至1977年，这段时间质量政策完全是以政治价值为取向。“文革”十年，所有国家制度都不同程度地受到破坏，教育也不能幸免。这一时期，高等教育的管理权、领导权再次下放地方，一批学校被撤销、合并和搬迁，1971年，国务院对全国高等学校进行调整，确定将全国原有的417所高校保留309所，合并43所。[3]67而且，我国高等学校基础理论课被“砍、减、改”，甚至出现停办大批专业，改理科专业为工科专业，人文社科专业近乎取消的现象，教学质量严重下降。高等教育实行“中央统一计划、块块为主”的管理体制，在这种管理体制下，以集权为基础的大学制度迅速走向崩溃，高考停止招生，中国高等教育在“文革”10年中陷入绝境。这一阶段的高等教育质量保障完全处于政治的权威之下，高等教育质量保障政策的断裂严重违背了教育发展的规律，少有的关于提高高等教育质量的政策完全处于一种为政治服务的状态中。
（二）渐进性制度变迁（1977－2009年）
与前面一阶段不同的是，这30年，虽然高等教育质量政策也出现过断裂，比如20世纪90年代的高校合并又从前苏联专才教育模式转向西方发达国家的通识教育模式，但总体上，制度变迁呈现的是一种渐进性变迁的特点，表现为制度变迁的路径依赖。
1977年至1984年，这段时间，质量政策从政治价值向经济价值取向转移。为了重新整顿和发展被破坏和扰乱的教育秩序，1978年3月，五届人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》第十三条规定：“教育必须为无产阶级政治服务，同生产劳动相结合，使受教育者……成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者。”[7]从此教育政策得到了调整和丰富，从极端开始走向合理。同年4月至5月，教育部在北京召开全国教育工作会议。重新肯定了“考试”、“学习科学文化知识”对于提高教育质量的有效性，确立了“教育事业必须同国民经济发展的要求相适应”的方针问题，并恢复已经中断了十年的高等学校统一考试招生制度，在全社会重新树立了尊重知识、重视教育的风气。[8]111979年5月9日国务院批转国家科委、教育部、农业部《关于高等学校科学研究工作会议的报告》。报告提出：“坚持质量第一的方针……适应现代化建设的需要。”[8]231983年4月，教育部、国家计委在《关于加速发展高等教育的报告的通知》中指出：“为了实现党的十二大提出的奋斗纲领……迫切要求教育先行，为国家早出人才，多出人才。”[8]121至此，随着全党工作重心的转移，高等教育质量政策也逐渐由以政治为中心向经济建设为中心转移，从注重培养“又红又专”的政治人才向为“社会主义建设服务”的“专门人才”转变。高等教育质量政策开始从“文革”中极端的为社会主义政治服务逐步转向兼顾社会主义经济建设的方向上来了，体现了“一个中心，两个基本点”的方针。[1]31而且在1983年，当时国家领导人邓小平为景山学校题词“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”，正式提出了教育现代化的任务。“四有”和“三个面向”成了改革开放时期衡量教育质量的两个重要标准，为进一步纠正“文革”中对高等教育质量政策的歪曲奠定了基础。
1985年至1998年，这段时间，质量政策以经济价值为取向。1985年，中央相继颁布了关于经济体制改革、科技体制改革和教育体制改革3个决定，形成了20世纪80年代以体制改革为主的强劲旋律，极大地推动了社会主义现代化的进程。1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，改革高等教育管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权，这标志着我国教育体制发展总体方向的确立，是新时期教育的真正起点，预示着中国教育进行全面改革的时期。《决定》开篇就提出：“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育。”《决定》还提到：“教育必须面向现代化、面向世界、面向未来……大规模地准备新的能够坚持社会主义方向的各级各类人才”。[9]这些表述都体现了这一阶段高等教育质量政策的经济价值取向。1990年原国家教育委员会颁布的《普通高等学校教育评估暂行规定》第二条指出普通高等学校教育评估的主要目的是“增强高等学校主动适应社会需要的能力……更好地为社会主义建设服务。”[10]再次提到教育质量以实现“为社会主义建设服务”的目的。1993年2月颁布的《中国教育改革和发展纲要》是指导20世纪90年代高等教育发展的纲领性文件。《纲要》进一步重申：“各级各类学校要认真贯彻教育必须为社会主义现代化建设服务……努力使教育质量在90年代上一个新台阶。”[11]这些表述进一步体现了高等教育质量政策的经济价值取向，标志着这一阶段我国高等教育质量政策价值取向的新变化，即高等教育质量政策完全进入了以经济价值取向为主导的阶段，这是对上一阶段质量政策的继承和发展。
为贯彻落实《中国教育改革和发展纲要》，实施科教兴国、人才兴国的战略，国家教委、国家计委、财政部联合发文，决定实施“211工程”，即面向21世纪，重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科，这是为实施我国经济和社会发展战略准备高层次人才的重要决策。“985工程”是在“211工程”取得阶段性成果的基础上，把高等教育推向更高层次的战略举措。1998年5月4日江泽民在《庆祝北京大学建校一百周年大会上的讲话》中指出：“为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学。这样的大学，应该是培养和造就高素质的创造性人才的摇篮。”[12]而且，1998年12月24日国务院转批教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，其中指出：“要提高全民族的素质和创造能力，瞄准国家创新体系的目标，培养造就一批高水平的具有创新能力的人才。”[13]培养高层次的具有创造、创新能力的人才开始作为提高全民族素质的基点被提升了一个新的高度。高等教育质量政策在以经济价值取向为主导的同时，零星地出现了以人为本的价值取向。
扩招十年，即1999年至2009年，这段时间，质量政策趋向人本价值取向。1999年我国高校开始实行扩招政策，接下来的十年是我国高等教育规模急剧扩张的时期，我国高等教育逐渐从精英化阶段步入了大众化阶段。由于学生人数的急剧增加而教育资源难以在短时间内迅速增长，使教育出现质量下滑的趋势。因此高校的质量问题是政府在这一时期制定高等教育发展政策关注的焦点，党和国家为了适应新的世纪对人才的要求，在实施素质教育的背景下，随后出台了一系列有关高等教育的政策，对人才培养的质量标准方面进一步体现了“以人为本”价值取向，由此高等教育进入以全面提高质量和注重人的发展为中心的新的发展阶段。1999年6月13日《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》中提出实施素质教育“以培养学生的创新精神和实践能力为重点、普遍提高大学生的人文素养和科学素质、坚持实现自身价值与服务祖国人民的统一。”[14]2001年7月《全国教育事业第十个五年计划》中重申：“教育的培养目标旨在全面提高国民素质，培养大量具有创新精神和实践能力的人才。[15]2004年2月10日，中华人民共和国教育部颁布《2003－2007年教育振兴行动计划》，计划提出：“改革大学公共英语教学，提高大学生的英语综合运用能力。”[16]2007年5月颁布的“十一五”规划纲要重申了“着力提高高等教育质量，努力增强高校创新与服务能力”，对于人才培养质量方面指出：“着力培养学生的创新精神和创新思维，增强学生的实践能力、创造能力和就业能力、创业能力。”[17]“创新精神和实践能力”、“人文素养和科学素质”的提出，以及增强学生的“创业能力和就业能力”等任务的提出都在强烈地透射出国家在高等教育质量的要求方面对个体的关注，对个人的成才和身心健康的重视，要求强调对国家和人民服务的同时更要注重个人自我价值的实现和个体的健康发展，对人才培养的质量开始从社会本位为主向以社会本位和个人本位并举的方向发展。
三、理论解释：路径依赖与制度变迁
（一）质量保障制度的深层结构分析
经济体制、社会本位的文化模式等，是影响我国高校质量保障制度安排的主要宏观因素。
第一，经济体制与质量保障。在计划经济时代，经济运行方式是国家指令性计划调控，高等学校被纳入国家计划体系之中，高校的招生和就业都由国家统一调控；再加上政府以行政手段配置教育资源，高校的质量保障政策是为了保障政府意志的顺利实现，高校对于自身的发展也根本没有自主权，也就无所谓责任的承担，高校没有提高自身质量的动力和必要。在这种体制下，高等教育质量保障的主体是单一的政府，处于一种封闭状态。在市场经济体制下，经济运行方式是市场调控，资源配置以市场为主导。而且，随着高校办学自主权的不断落实和制度化，高校成为面向社会办学的法人“实体”，高校的举办权、管理权、办学权都出现了分化，政府与高校之间的关系发生了深刻转变，而且高校投资办学主体也多元化。在这种体制下，高校对社会的发展需要越来越灵敏，为了在竞争中求得生存和发展，需要改变过去被动的姿态去积极的争取资源，主动地谋划自身的发展和探索提高质量的途径，否则就会被社会淘汰。这导致高校改革的推动力由政府逐渐转向高校间的竞争，保障质量成为高校自身内在的追求和社会的呼唤。于是，高等教育质量保障的主体逐渐由单一走向多样，由封闭走向开放，开始重视高校内部质量评价体系的建设，逐步建立高等学校、政府和社会共同参与的中国高等教育质量保障和评价体系。
第二，社会本位的文化模式与质量保障。高等教育质量保障政策的价值判断关系到高等教育质量的定位，建国60年来我国高等教育质量政策在价值取向有关的问题上，无论是政治价值取向，还是经济价值取向，体现的都是一种“社会本位”价值观，体现了社会至上、国家至上、集体至上的思想。课程与教学改革是为了培养又红又专的人才；院系调整也是为了适应当时经济建设对大批专业人才的需要；高校大合并是为了培养适应现代创新型人才提高国家国际竞争力的需要；1999年的扩招主要是为了应对金融危机拉动内需而启动。高等教育质量政策反映的都片面强调社会工具价值取向，忽略或者弱化了人本价值取向，受教育者在层层叠叠的工具理性色彩的教育质量政策的包裹之下，很少成为被关心的对象。进入21世纪后，面对国际竞争的新形势和人才培养的新要求，高等教育质量政策开始兼顾个体理性的价值取向，“培养创新能力、实践能力和创业精神”、“提高大学生的人文素养和科学素质”、“激发学生独立思考和创新的意识”、“培养学生坚忍不拔的意志”等任务的提出都在强烈地透射出国家在高等教育质量的要求方面对个体的关注，对个人的成才和身心健康的重视，尽管同时也提出了把学生“培养社会主义建设者和接班人”，但这正好体现了对国家和人民服务的同时更要注重个人自我价值的实现和个体的健康发展，两者是辩证统一的，只是这种统一的认识和要求经历了太多的波折和徘徊。
（二）质量保障制度的路径依赖分析
制度变迁中常常出现锁定现象，也就是制度被锁定在一种无效率的路径中，无法自拔。主要原因是制度的回报递增使现行制度具有自我强化的趋势。制度为行动者提供了一套激励结构。在此激励结构中，行动者面临两种选择：遵守现行制度还是改变现行制度？行动者的取舍取决于哪种选择预期收益率更高。如果遵守制度收益预期收益更高，行动者就遵守现有制度，反之，就去改变。根据认知距离理论，高等学校比中央政府对自身发展的需要和质量保障应该更有发言权和主动权，但是时至今日，我国高等教育质量保障政策体现的仍然是国家为主导，体现了较强的制度惯性，制度没有出现根本性的转向。本研究拟从政府、高等学校这两个关键行动者来分析高等教育质量保障政策这一路径依赖现象。
一是政府的理性选择（制度预期收益性、制度嵌入效应）。由于教育在国家社会发展中的重要地位，再加上我国长期处于高度集中的计划经济体制下，政府一直牢牢控制国家高等教育的行使主权，对高等教育的发展实行宏观调控，有时甚至是直接干预。国家颁布的高等教育质量政策体现的是国家的意志，是为了保证政府意志的顺利实现。一直以来，我国高等教育质量保障政策承担着重要的宏观调控职能，政府总是通过各种教育质量政策来分配教育资源，实现特定的政策意向，以保证高等教育在正确的方向上前进。实行质量保障主体的转换或者相应的改革无疑会削弱中央政府对高等教育的直接干预能力，从而减弱其对高等教育的宏观调控能力。正是由于旧制度提供的这种行为的可预期性，使得政府对自己和别人的行为处于一种可控范围内，新制度不一定能提供这种可预期性。而且，历史制度主义认为，一个特定制度形成后，社会为了使制度顺利执行，会设计一些辅助性制度来配合，使这个制度被插在其他制度里，从而形成了一个制度的矩阵结构，这使改变制度的成本太高，其结果往往是回到路径的锁定状态。[3]71以国家为主导的质量保障制度在我国长期存在，为了使该制度顺利执行，社会也设计了一些辅助性的制度来配合，比如：评估制度、招生制度等，这些制度之间相互交错，形成制度矩阵，产生自我强化效应。随着该制度的持续推行，单位成本和追加成本逐步下降，因此进一步的推行将带来较高的报偿，而退出这种制度的成本则在不断上扬。正是制度的预期收益和协作效应，这导致政府更愿意保持原来路径的锁定状态，不愿去改变。
二是高校的理性选择（学习效应、权力的非对称性）。建国之初，在高度集中的计划经济体制下，我国高等学校隶属国家行政部门，由国家举办和管理。那么，对高校进行质量保障自然是政府职能部门的事，高校的招生、就业、专业设置等都由政府教育主管部门一手包办，高校对于自身的发展处于一种被动应对状态，这为高等教育质量保障由政府主导奠定了基调。时至今日，尽管高校成为面向社会依法办学的法人主体，但高等教育质量保障依然是国家外部力量远远强于高校内部，高校内部质量保障的呼声尽管在近几年不断高涨，但真正将构建内部质量保障体系付诸实践的高校寥寥无几，高校在主动寻思提高自身质量方面的动力存在先天不足的弊病，始终没有跳出路径依赖的动力。这是因为生活在国家保障高等教育质量的制度框架下，高校已经学会了适应这个制度，知道该制度的利和弊，知道如何来趋利避害。设计新的制度，高校需要重新学习，也要为自身的质量问题付出更多的人力、物力、财力，这种学习效应使得高校也不愿意改变原有制度。而且，在国家保障高等教育质量这种制度下，高等教育系统已经被建构为一个等级森严的金字塔结构，不同层级的高等学校在分配教育资源这块蛋糕时有不同的话语权。作为既得利益的重点高校，他们对高等教育质量具有发言权，但由于他们一直是国家重点扶植和发展的对象，在分配教育资源时享有得天独厚的优势，理所当然，他们对现有的制度路径具有相应的依赖性需求，不愿意去改变原制度。其他处于低层级的高校，是原有制度的非既得利益者，由于缺乏相应的条件和手段，导致他们改变制度的努力白费，这就使制度的延续与改革很难跳出初始的划定范围。
（三）质量保障政策的制度变迁分析
历史制度主义认为，制度变迁有两大类四小类。第一大类是在原有制度框架内的变迁，分为制度微调、制度置换、制度转换三种类型；第二大类是与旧制度彻底决裂。纵观我国高等教育质量保障制度60年演变，这几种类型的制度变迁基本上都有体现。虽然改革前30年的高等教育质量保障政策主要呈现出断裂性的制度变迁，而改革开放后30年来主要呈现渐进性的制度变迁。但同时，断裂中也存在渐进，渐进中也存在断裂。我国高等教育质量保障政策具有断裂与渐进交织的特征。
第一，制度变革：与旧制度彻底决裂。我国高等教育质量保障政策的变迁多是一种激进的变迁，表现为制度的路径转向，因此其制度断裂非常明显。1952年的院系调整是从国民解放前旧教育通才教育完全转向为前苏联模式的专才教育模式，20世纪90年代的高校合并又从前苏联专才教育模式转向西方发达国家的通识教育模式，这是一种断裂。课程设置从集权到分权再到高校拥有部分自主权，也是一种断裂。而“文革”更是教育政策的一种大的断裂。
第二，制度渐进：在原有制度框架内的变迁。从制度绵延来说，我国高等教育质量保障政策中也存在许多渐进性变迁的地方，表现为制度变迁的路径依赖。1955年高教部制定的《1955－1957年高等工业学校院系、专业调整、新建学校及迁校方案（草案）》，即第二次院系调整，就是对1952年第一次院系调整的基础上的一个制度微调，促进了重工轻文、重重（工业）轻轻（工业）的格局基本形成，以适应当时生产建设的需要；进入21世纪后，随着高等教育步入大众化，质量问题凸显，而且高校成为自主办学的法人主体，单纯的政府质量保障已经不能适应社会形势的需要，教育部2005年1月7日颁布的《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》，提出高等学校自身要努力探索和建立本校教学质量保证与监控机制后，教育部2007年2月17日颁布的《关于进一步深化本科教学改革全面提高教学质量的若干意见》，提出进一步完善高等学校的内部质量监控和评价体系，建立国家、用人单位、教师、学生共同参与的学校外部和内部相结合的质量保障与评价机制，这体现的是一种制度外围的创新，即制度置换。
四、结论
（一）质量保障主体由封闭单一走向开放多样
在高校取得办学自主权之前，我国高等教育质量保障基本上是国家的事，国家出台的各种质量保障政策体现的是国家对质量要求的意志，高校处于一种被动无权状态，质量保障的主体是政府。自从1985年中共中央做出了《关于教育改革体制的决定》，提出要“坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”后，高等教育体制改革拉开了新的一幕，从此我国高校从“无权”状态向落实自主权迈开了艰难而又可喜的步伐。2001年在《高等教育法》实施后，高校办学自主权得以完全制度化，高校成为面向社会办学的法人“实体”，和政府的关系发生了深刻变化。而且，随着市场经济的深入，市场成为了资源配置的主体，高校为了在激烈的竞争中求得生存发展，必须关注自身的质量，积极谋划自身的发展。于是高等教育质量保障的主体由单一走向多样，由封闭走向开放，开始重视高校内部质量评价体系的建设，逐步建立高等学校、政府和社会共同参与的中国高等教育质量保障和评价体系。
（二）移植外生、精英设计
从制度的产生机制来说，主要有两种进路，一是亚当·斯密－门格尔的演化生成论，一是康芒斯的“制度是集体行动控制个体行动”的制度设计理论。制度设计理论则认为制度是精英人为设计的。我国高等教育质量保障政策的演化的成分固然存在，但更多表现为精英人物的理性设计，而且这种理性设计更多的带有移植外生的特点。制度移植是现代制度建构的一种重要方式，对于后发国家来说更是如此，因为其包括核心制度在内的诸多正式制度都是习得的。[18]移植的制度对采纳者来说，制度是外生的。二次院校大调整就是一个最典型的移植外生、理性设计的例子。1952年的院系大调整，就是学习前苏联的专业教育模式以改变通才教育模式，政治领导人模仿前苏联，根据当时国民经济建设、政治信念等要求设计教育模式，建立了很多单科性工科院校。上世纪90年代进行的高校合并，既是改革前苏联专才模式所具有的弊端，也是学习西方特别是学习美国教育模式的结果，精英根据提高国家创新能力和竞争力等要求，设计和推动了高校的大合并，建立了许多综合型大学。其他质量保障政策，如教育体制、课程、评估、教学模式等都是先学习前苏联，然后学习欧美、日本等发达国家的先进经验，然后由精英根据我国的经济、政治等实际需要和条件，设计与推行本地化的高等教育质量保障政策。
（三）政府主导的外部强制型变迁
制度变迁是指制度的替代、转换与交易过程。根据制度变迁的主体、方式的不同，制度变迁可分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行。[19]由于我国采取中央集权的教育管理体制，我国高等教育质量政策的变迁主要是由精英设计、政府命令和法律引入和实行的，具有外部强制性制度变迁的特点。为了改革课程与教材，中央政府和教育行政部门发布了《关于实施高等学校课程改革的决定》、《关于改变制订教学计划、教学大纲的办法的通知》、《高等学校教材编写暂行办法》、《关于加强普通高等学校教学工作的意见》、《高等教育面向21世纪教学内容和课程体系改革计划》、《关于进一步加强高等学校本科教学工作的意见》、《关于进一步深化本科教学改革全面提高教学质量的若干意见》等政策文件，规定了课程教材的方方面面，引导课程教材政策的改革。
（四）从工具价值取向走向人本价值取向
工具价值是指“人们判断行为合理性所使用的标准是效率、效能、结果，而不管动机。”[20]人本价值就是指以人的价值为核心和社会本位，把人的生存和发展作为最高价值目标，一切为了人，一切服务于人，一切要有益于促进人的全面发展。[1]28遵循工具价值的质量政策不关注人本身的发展需要和个性潜能，不关注人本身的精神状态，它旨在为社会提供一定的效率、效能、结果。因此，这样的教育培养“工具”而非“人”，考虑社会需要多于考虑个人需要。反思60年来的高等教育质量政策，工具价值取向一直占主导地位，无论是“为人民服务”、“为无产阶级政治斗争服务”还是“为社会主义现代化建设服务”，都没有很好地考虑为个人服务的问题。这也与近代中国大学从发轫之初，便负有富国强兵、救亡图存之重任，具有强烈的国家功利主义色彩密切相关。[21]但是可喜的是，步入21世纪后，很多政策文件都强烈地透射出国家在高等教育质量的要求方面对个体的关注，对个人的成才和身心健康的重视，要求强调对国家和人民服务的同时更要注重个人自我价值的实现和个体的健康发展，对人才培养的质量开始从社会本位为主向以社会本位和个人本位并举的方向发展。
收稿日期：2010－09－28
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