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9月8日，深圳市政府机构改革的“三定”方案公布，标志着作为深圳综合配套改革重中之重的行政体制改革，已阶段性完成。
早在5月26日，深圳即公布了《深圳综合配套改革试验总体方案》(下称《综改方案》)，宣布开启深圳市在经济、政治、社会等多个领域的新一轮改革。各项改革的计划时间表清楚地显示，政府机构改革将作为头炮被打响。
随着“大部制”改革自上而下启动，这份由国务院批复的《综改方案》，也明确提出深圳将“建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门体制”。
这是深圳特区历史上第八次机构改革，其中最引人瞩目的，当属时隔五年被重提的“行政权三分”，这一结构设计被视为真正富有实效的“大部制”改革的基础。在概念上，“行政权三分”也从五年前的局部试验性提法，转变成中央、省、市三级政府的共识。
所谓“行政权三分”，是将政府职能部门分为相互制约并相互协调的决策、执行和监督三大部门；而“大部制”，是指把政府相同及相近的职能进行整合，归入一个部门管理，其他相关部门协调配合，形成“宽职能，大部门”的政府组织结构和体制机制。
“大部制”与“行政权三分”，可谓互为表里。围绕“行政权三分”推进的“大部制”机构改革，成为各界对试图重塑“改革先锋”形象的深圳殷切的盼望。
7月31日，深圳市正式公布《深圳市人民政府机构改革方案》(下称《政府改革方案》)，9月8日，推出落实细节的“三定”方案。三成的政府机构部门被精简，三成的行政审批被撤销和调整，此次改革无论是在规模上，还是在力度上，都较此前历次机构改革大为提高。
然而，在浮光掠影式地提及“决策、执行、监督”相互制约、协调的原则之外，监督部门未获单列，“行政权三分”终未落实。
原本相辅相成同时进行的两项改革，最终推开时却形单影只。再次避开“行政权三分”后，深圳的“大部制”机构改革是否还能具有鲜明的先锋意义，有待时间考验。
精简与调整
根据《政府改革方案》，深圳市此次机构改革共减少机构15个，精简幅度约三分之一。精简后的政府部门按照职能分别被命名为“委”“局”“办”，形成7个委、18个局、6个办的“大部门”格局。
深圳市政府原直属机构中，除公安局、教育局、民政局、司法局、审计局、口岸办、台办共七个机构暂不作调整，其他工作部门、直属机构等都纳入了调整规范。改革后，政府共设置31个工作部门(个别机构暂缓调整)，大大低于中央规定大城市为40个左右的机构限额。
9月8日公布的“三定”方案，则对政府机构主要职责、内设机构和人员编制等内容进行进一步确定。其中，机构设置在减少15个的基础上，又将其内设、下设及派出机构减少151个，其中，副局级5个，处级90个。副局级、处级机构的精简比例为31％。
在机构设置的加减法之外，“三定”方案对部门内部及部门间的职责关系进行了调整。一些长期存在的职责交叉问题，在此次改革中明确地做了规定。
以发改部门和产业主管部门的分工为例。改革前的发改部门既管宏观，又负责具体的产业管理，与产业主管部门一直存在交叉扯皮。此次改革，则强化了新成立的发展和改革委员会(下称发改委)统筹全市宏观经济面的职责，而将微观管理事务和具体审批事项，如拟订有关专业规划和政策、粮食行业行政管理及重要物资储备的组织实施等职责，划给相关行业主管部门。
新成立的交通运输委员会则将对城市道路进行统筹建设，特区内外交通建设的标准也实行一体化，减少管理层级。而在以前，特区内及光明新区由原市交通局垂直管理，特区外则由辖区政府管理。城市道路由城管部门负责建设，特区外公路建设主体除市交通部门，还有区政府、区公路局、工务署及街道、村等，出现多头建设状况，管理混乱。
此外，根据“三定”方案的要求，深圳市政府将减去一部分“不该管的事”，以集中力量处理“未管理到位的事”。
改革后的深圳31个政府机构，共取消和调整行政审批事项194项，占深圳市现有623项的31％。取消和调整的审批事项，主要是根据行政审批事项所依据上位法层次较低、发生频率不高、不宜由政府直接承担的审批事项；或者部门整合后审批事项可合并、调整为其他管理方式等情况。
例如，发改委取消了产业政策确认、循环经济示范项目审批、国家高技术产业发展项目配套资金审批等五项行政审批事项，并将借用外国政府贷款初审、年度重大项目计划确认等九项行政审批事项调整为一般服务事项。
市场监管局则取消了“三来一补”项目设立登记、农贸市场改造升级经费补助、知识产权优势企业认定及资助等九项行政审批事项，并将核发酒类生产许可证(初审)等四项行政审批事项调整为一般服务事项。
深圳市编办主任王敏表示，“三定”方案具有法律效力，部门必须执行。已取消的事项，部门还在审批的话，行政相对人可以打官司。
除了部分行政审批事项的取消和调整，原先政府部门承担的一些评比表彰、统计考核、宣传培训、办展办会等事务性职责也被取消和调整。
“行政权三分”缺失
此次机构改革预计在10月1日前基本完成。8月5日，深圳人大常委会会议便任命16个改革后政府部门的正职领导；次日，又公布了60名干部的任命和职务变动；至9月8日公布“三定”方案，改革宣告阶段性完成。
此番进程显示出迅捷的“深圳速度”，以及前所未有的力度。但是，就权力结构而言，与“行政权三分”的设想有别，《政府改革方案》将决策部门与执行部门做了一定划分，但唯独未见监督部门的单独设置。
根据《政府改革方案》，“委”主要承担政策制定、规划、标准等职能并监督执行部门；“局”主要承担执行和监管职能；“办”主要协助市长办理专门事项，不具有独立行使行政管理的职能。
可见，“委”和“局”除了分管决策和执行，均包含一定程度的监督任务。
深圳大学管理学院教授马敬仁是该方案起草人之一，他在接受《财经》记者采访时表示，“决策和执行的分离是《政府改革方案》的一个重大突破，也是按照行政三分思路设计的改革举措。”
但目前决策和执行部门内包含的监督权限，是一种职能监督，是对本部门职能边界内的事务的监管和指导。这与“行政权三分”中的监督部门并不相同，后者是具有监察性质的监督——这显然偏离了方案起草之初的设想。
马敬仁在今年5月底《综改方案》刚公布时曾介绍说，深圳市即将推出的机构改革，将设立决策、执行、监督三大部门，其定位不完全平等，其中决策部门和执行部门将处于同等级别，均受高一级别的监督部门的监督。
此外，监督的方式也将改变，一方面，新的制度将实行垂直制、派出制的方式来监管，有别于过去的同级监督制；另一方面，新的制度要求凡是由政府财政拨款的单位，将全部被纳入监管范围。这将意味着，之前在监督范围以外的事业单位也将被纳入监管的范围之内。
按照设想，为了一改目前行政体制下决策层和执行层上下级的关系，使其真正享受同一级别，决策部门和执行部门将签署绩效合同，各自分别对本年度内的工作安排做出承诺，由监督部门年末统一监察和评估。
最终的改革方案不仅未提高监督部门的级别，甚至未单独设立，“行政权三分”也化为泡影。
前车之鉴
其实，“行政权三分”在深圳并不是一个新的探索，也不是第一次夭折。
“行政三分制”方案最早提出于2003年。当时这一方案的构想是，对一些政府部门进行撤并和调整，以大行业、大系统的方式设立决策部门，负责制定政府的法规、政策、办法，并就每个决策部门关联的业务设若干个执行局。决策权在决策局，执行权、审批权在执行局；决策局只管决策，而执行局则是单一的执行。
此外，单独设立监督部门，监察局、审计局地位相对独立，部门首长直接对市长负责。
但是，2004年3月，这次改革的官方文件，即《深圳市深化行政管理体制改革试点方案》，在16次易稿之后，终于公布，最终没有提及“行政权三分”。
“当时改革的时机还不成熟。”2003年曾参与深圳“行政三分制”方案设计的汕头大学法学院院长杜钢建表示，当年“大部制”改革在中央和省级层面尚未铺开，在中央层面，仅有中央编制办一个部门在推进机构改革，中央政府对“行政权三分”也没有透彻的认识，只是认为深圳“应该做点什么”。
在深圳政府各部门之间也存在激烈的意见分歧。杜钢建向记者描述了当时表决的情形：一些部门负责人提出，“从来没听说一个部门只决策不执行，这样是根本无法开展工作的”。因此，最初方案中提出的决策部门和执行部门分离独立运作，最终只能不了了之。
时过境迁。“行政权三分”的最初构思，后来已与中国在行政管理体制改革上的政策导向不谋而合。
2008年2月27日，中共十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，要求按照精简统一效能的原则，和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，启动了从中央至地方的“大部制”改革进程。
此次深圳机构改革，其实亦是一次“大部制”改革。但在实践中，深圳仍选择较为稳妥平衡的方式，避免步伐过大。
从9月8日公布的“三定”方案来看，政府机构总编制并没有实质性的减少。领导职数减少394名；其中，局级减少56名，处级减少139名，科级减少199名。编制减少492名，其中，公务员编制减少356名。
在部分部门编制减少的同时，另一些部门编制适度增加；其中正处级机构增加11名，处级领导职数增加43名，公务员编制增加77名。总体测算后，人员编制略有减少，变化不大。
这一安排有其客观需求。
深圳市编办在回复深圳市人大代表欧阳泉的一份《关于提高政府执行力的建议》的报告时指出，深圳市行政编制自1995年后就未作大调整，现有行政编制与需求相比长期存在较大缺口。编办表示，解决这个问题除了向上级机构申请增加编制，还将通过机构改革来实现。
另一方面，深圳市编办主任王敏也向《财经》记者坦承，编制未有大的变动，是为了保证改革能够平稳推进。
对于相关人员的分流，深圳市主要采取三个途径来解决。一是人员随职能划转，即部门负责专项事务的人要随该事务走；其次，各部门编制有增有减，编制增加的部门可以适当吸收一部分分流人员，削峰填谷；其余富余人员则进行内部安排，在一段时间内自然消化。
在较高级别的领导职位上，机构改革的过渡性特点更为明显。
从政府新部门的任命来看，局级层面上“一正多副”情况普遍，甚至有些部门副职配备超过十人。对此，王敏表示，中央在短时间内允许超职数安排，因为“此次部门整合力度非常大，领导职数少了，在位官员多出了一些”，改革要平稳推进，必须合理解决这个问题。
王敏说，这一安排可以使整合后的部门分工更加精细。“以前一个领导管三五个机构，现在一个领导可以只管一个机构，分工更细。”
但这显然不是长久之计，王敏表示，在相对期限内，职数一定要消化到“一级领导职数配备二至五名，特殊情况超一名”这个规定的数目。
“大部制”突破之艰
人事问题上的小心翼翼，不免令深圳在行政改革领域的突破打上折扣。作为第一批赴深圳“拓荒”的干部，深圳市原政协副主席周长瑚向《财经》记者表示，深圳市目前还没有遇到一些明显阻碍发展的问题，因此，改革的方向不易把握，改革的动力也不足。
周长瑚认为，改革要遵循“观念改革到机制改革，再到体制改革”这样的过程。“没有机制改革，只进行体制改革，将来在执行过程中又会发现机制上的不健全，要么重新修改方案，要么改革停滞不前。”
事实上，中央和地方各级的“大部制”改革文件，无不指明“大部制”改革的路径，将是首先进行政府部门职能、机制的变革。而在实践中，自2008年3月国务院实行机构改革以来，各地包括广东省，均亦步亦趋在地方层面推行“大部制”改革，但流于“上行下效的应景之作”。
在改革空间上，作为中国改革前沿的深圳，亦难有“破格之举”。
在7月31日《政府改革方案》公布后，参与方案制定的马敬仁在接受《财经》记者采访时，对于“行政权三分”再度被回避颇感无奈。他告诉记者，监督部门之所以不能单独设立，主因在于国家现有体制的束缚。
“监督体制作为国家体制的一部分，地方监督部门要服从上级政府的垂直领导。”马敬仁说，中央在《综改方案》中明确赋予深圳市先行先试的权利，但是地方政府仍无法挣脱整体上的体制限制。
深圳大学中国经济特区研究中心主任钟坚在接受《财经》记者采访时也表示，地方改革要做到彻底，必须要从中央层面开始自上而下的改革，否则地方改革必将沦为空谈。
对此，周长瑚指出，历史上深圳数次改革都是“半步走”。在机构调整和改革中，如果深圳步伐过大，可能出现各部门垂直管理线条的断裂，政令上传下达也将受到影响，难获支持。
他进一步指出，目前的“大部制”改革尚有些急于求成。成熟的“大部制”是在公民社会和社会组织建立并且健全背景下的产物。“大部制”关键在于政府事务的剥离。而现在深圳市还没有建立完善的社会组织，因此目前的改革并未解决一些根本性的问题，如剥离出去的事务如何承接并确保运转顺畅等。
“改革的次序不对。”周长瑚指出，目前应在机构改革的同时，大力培育社会组织，并使其真正发挥作用，以推动和巩固改革成效。
厦门大学公共事务学院教授徐辉则提出，行政体制改革是政治体制改革的前奏，“行政权三分”和“大部制”改革最终都会涉及和涵盖党政、人大等系统。
在大层面保持原状的情况下，深圳市行政体制改革能走多远，无疑充满了不确定性。