我国地方转移支付制度的政策分析，本文主要内容关键词为：转移支付论文,制度论文,我国论文,政策论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地方转移支付制度的建立，是完善分税制财政体制的迫切要求，是保证政府职能正常运作和巩固基层政权的迫切需要，也是缩小东西部差距、促进国民经济协调发展的迫切需要。自1994年实行分税制以来；我国大部分省份先后建立了地方转移支付制度，对地区经济的发展和基层政权的建设起了积极的作用。
一、我国地方转移支付制度的现状
与分税制财政体制相配套，1995年以来，我国大多数地方政府从其实际情况出发，陆续制定并实施了各具特色的地方转移支付制度。
1.地方政府转移支付资金初具规模。地方政府转移支付的资金主要来源于两个方面：一是中央对省级政府的均等化转移支付，已由1995年的20.25亿元增加到2000年的85.46亿元，再加上专项补助、体制返还等形式的转移，共达到4668.2亿元，占中央财政支出的45.85%，占地方财政支出的42.6%。中央财政转移支付力度的增加，为地方政府扩大转移支付规模创造了有利条件。二是地方政府安排的资金。据统计，从1994到1997年四年中，全国用于转移支付的资金总额为285亿元。
2.大部分省以县、市为转移支付的主体。从目前各省市自治区转移支付来看，大都把县级辖区作为转移支付的主体，省级、地方级同时对县级辖区实施转移支付。省级转移支付之所以把县级辖区作为主体，一是由于县级政权是中国各级政权的基础，是连接上级政权与基层民众的枢纽，它向全国70%以上的人口提供着绝大部分的地方公共服务：二是长期以来各省县级财政的困难程度比较突出。如南京市2001年，全市所辖县实现国内生产总值仅占全市国内生产总值的14.65%，实现全口径财政收入占全市全口径财政收入的8.07%，实现财政支出为14.84亿元，占全市财政支出的12.64%，收支缺口为1.69亿元。所以，地方财政转移支付须以县市为主体。
3.地方转移支付形式开始走向规范。我国的地方转移支付制度形式虽然呈现多样化，但由于是按照《中央对地方过渡期转移支付办法》中所确立的转移支付的指导思想、原则、具体办法来规定，又经过多年的改进，目前呈现日趋规范的发展态势。许多地区的客观因素转移支付采用数学模型，选择影响各地区普遍存在的相关因素测算标准收支。
二、我国现行地方转移支付中存在的问题
1.省级自用财力规模有限，地方转移支付难以起到应有的作用。目前，各省转移支付资金虽然初具规模，但财力有限，与需要的资金规模有很大的差距。其原因，一是中央对省级政府转移支付的力度不够，尤其是用于均衡化的转移支付资金过少，2000年85.45亿元，一是用于体制补助、专项补助和基数返还的资金4583亿元的1/54。二是省级以下地方政府财力有限。现行的分税制虽然增强了中央宏观调控能力，但使省级财政从增量收入中分得的份额越来越少。而且又因“原体制上解继续上解，原体制补助继续补助”的做法，又使省财政收入转移给中央一部分。在这种情况下，地方政府只能缩小转移支规模，难以发挥转移支付应有的作用。
2.地方转移支付制度具有非法制化、非规范化和缺乏透明度的缺点。我国的地方转移支付可分为两类：一般性转移支付（指基数返还）和专项补助，二者均不是按照根据客观因素确定的公式来进行分配的。前者实际上是一市（县）一率的极不规范的转移支付方式，后者更无章法可循。下级财政获得多少补助，靠的是讨价还价以及与上层领导的关系，这就形成了资金的分配与公共服务和产品提供的数量与质量无相关性的势态，并导致寻租。同时，不规范的转移支付方式造成分配额度的不确定性，进而使得下级政府无法进行正常预算，不能根据本级财政共有资金数额进行有效的分配，这有悖于财政的计划性和预算的效率性。转移支付的非规范化还会使地方政府产生依赖和推卸责任的心理，将公共服务的不到位归咎于上面没有拨款，而放弃了增加本级财政收入的努力。目前，我国尚未出台成文的法律规章来规范地方转移支付的分配方式和程序，无法制止许多不合理现象如市级政府截留；省财政对县财政的拨款，资金也无法到达真正需要该项补助的政府中去。可见，我国急需法制化、规范化、透明度高的地方转移支付制度来约束和指引转移支付。
3.中央政府与地方政府间财权和事权不清，造成地方转移支付责任模糊。合理划分各级发展的事权和财权，是地方转移支付制度的重要依据。但目前分税制财政体制对财权的划分比较明确，但事权并没有清晰的界定。因此，在中央与地方政府之间、地方政府上下级之间还存在事权不清和上下级政府之间的矛盾。这种状况不是个别现象，不仅给地方政府编制预算和执行预算带来较多的不利影响，而且还造成了政府间转移支付责任模糊，无法实现各自的预算目标。
三、完善地方转移支付制度的政策建议
我国地方转移支付制度，中央财政没有明确制定统一而规范的制度，是各省自发地比照中央的转移支付制度来设计的。所以，各地制度不统一，目标不一致，存在着不少问题，亟待健全和完善。
1.要加大中央对省级转移支付的力度，保证地方转移支付资金规模。目前，由于地方各级财政财力不足，造成地方转移支付规模过小，不能起到有效促进地区协调发展的作用。所以在完善地方转移支付制度问题上，中央财政首先要加大对省级财政转移支付的力度。因为各省的转移支付资金主要来自于中央财政。现在中央对各省的一般性转移支付年近200亿元，远远不能解决地方财政在一般性转移支付中所需要的资金，必须加大力度。
2.深化财政体制改革，合理划分各级政府的事权和财权。在市场经济下，公共财政要求必须按公共物品的层次性来规范各级政府间的事权范围。即全国性的公共物品由中央政府来提供，地方性的公共物品由地方政府来提供，这是划分政府间事权的最基本的原则。对于财权的划分，要兼顾效率与公平的原则。即凡是对流动性生产要素所课征的税，使用累进税率的、具有再分配功能和经济稳定功能的税收归入中央税；受益税和使用税可根据受益范围分属各级政府；其余为地方税。在此基础上确立我国地方转移支付的范围。
3、依据地方转移支付的目标，确定合理的转移支付模式。笔者认为我国当前地方转移支付的目标是：首先，解决基层政府的吃饭问题，即基层政府收不抵支的纵向失衡问题；其次，保证农村地区能够得到最基本的公共服务和产品的提供：最后，解决外溢性公共服务和产品的有效提供问题。
为实现该目标，笔者认为这一模式应为以一般均衡拨款为基础、专项拨款为主的纵向转移支付模式。该模式有三个要点：第一，通过上下级政府间的纵向转移支付调节地区间的财力不均衡问题。其中，上级政府对下级政府的转移支付是指当级政府的标准收入—标准支出＜0时，上级政府拨款弥补其财政缺口以及给予下级政府专项拨款；下级政府对上级政府的转移支付是指：当下级政府的标准收入—标准支出＞0时，将其收支差额的一定比例上解。这种支付模式的优点在于打破了地方既得利益的刚性。下级政府上解的资金，可以由上级政府宏观调配，用于解决地区间发展的失衡。第二，一般均衡拨款用于解决下级财政的吃饭问题以及保证下级政府的基本公用经费开支；专项拨款则用于提供各项公共服务。规范化、公式化的专项拨款；可以保证省财政按各地公共服务和产品缺乏的程度来拨付资金，保证农村地区的基本公共服务和产品的提供。若用于提供公共服务上的资金也以一般均衡拨款方式拨付，就会出现资金用在公共服务和产品提供上的少，用在吃饭上的多的现象，不利于控制财政供养人数。第三，专项拨款可采用配套拨款的形式来发放。当然，贫困地区可以少出点配套资金，富裕地区多出点配套资金，即配套资金提供的比例可以在一定限度内浮动。这样做既有利于提高公共服务的效率，又有利于公平原则的实现。
4.调整转移支付项目的结构，规范地方转移支付制度。地方转移支付制度是随中央转移支付的项目设置的，结构上不尽合理。其中税收返还是为了照顾地方的既得利益，与公平原则不符。原体制补助是由于历史原因形成的，本身就是不公平的，所以造成体制性的不公平，影响地方财政收入的积极性。目前，我国专项补助多达十几种，数额有几百亿元。现行专项转移支付成了固定拨款，项目越来越多，数额只增不减。出现了前面所谈的问题，所以地方转移支付要对项目结构进行调整。要加大其中用于均等化的资金，减少非均衡化方面的资金，使地方转移支付制度走向规范，充分发挥其均等化的作用。
5.加强地方转移支付中因素法技术上的可行性研究。我国地方转移支付中普遍实行的因素法难以掌握，改革和完善该制度，必须进行因素法技术可行性研究。要做好一些基础性工作，如搜集和整理实施转移支付制度所需的各种信息材料，建立完整和准确的信息库和数据库；探索均衡拨款的技术模式；正确测定各级政府的标准收入能力和标准支出需求。总之由基数法向因素法过渡要在不断创造条件、积极探索经验的基础上稳步前进，不可超之过急。
6.加快法规建设，健全地方转移支付机构。要以立法的形式对地方转移支付制度的目标、原则、方法、模式、监督管理及有关数据的整理和标准的核定等问题做出具体的规定，保证我国地方转移支付制度在法律的轨道上正常运作。同时，机构是执行制度的保证。目前，各地转移支付机构还没有健全，应尽快健全相应的管理机构。