行政审批制度改革：政府从管制走向服务，本文主要内容关键词为：制度改革论文,管制论文,行政审批论文,走向论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国行政审批制度的历史定位
在中国的理论界，存在着一种思维惯性：在党的十一届三中全会以前，把一切前进路上存在的问题都归结到解放前；在这之后，则把一切不合理的东西都归于计划经济。在行政审批制度改革的过程中，我们常常看到一些理论探讨文章把行政审批制度与计划经济联系在一起，把行政审批制度看作为计划经济的产物。这种看法是不合历史事实的，行政审批制度其实是在计划经济向市场经济转轨的过程中出现的，在计划经济条件下有行政审批，但很难说已经形成了一个行政审批制度，行政审批作为一种制度出现，是改革开放的结果。现在对行政审批制度进行改革，实际上是要对改革开放过程中出现的问题进行调整。认识到这一点很重要。因为，如果把行政审批制度看作为计划经济条件下的产物，势必会对它持更多的否定态度，如果认识到它是在建立社会主义市场经济过程中产生的，就会对它作出认真的分析，搞清应当否定的和应当肯定的因素。
从实际的历史过程来看，行政审批是在计划经济解体过程中出现的。在计划经济条件下，为了实现有计划、按比例、高速度的发展，政府主要是通过行政命令和行政指导的方式参与经济活动和实现社会管制。或者说，直接的行政命令和行政指导是政府经营经济和管理社会的基本手段，只有在极少数的领域、部门和事务上，才运用行政审批的手段，而且随意性也很大，很难说计划经济条件下有着一整套行政审批制度。当然，在计划经济条件下，也存在着行政审批，但就其规模和程度来说，都是极其微弱的。改革开放之后，随着计划经济的解体，行政命令和行政指导的社会管制方式越来越不适应社会政治经济的发展需要，转而出现了行政审批制度。也就是说，在从计划经济向市场经济转型的过程中，直接的行政命令、行政指导等手段开始弱化，代之而起的是行政审批行为的大量出现。在我国，是在改革开放的20年中才建立起了庞大的行政审批制度。正是在从计划经济向市场经济转轨的过程中，我国政府才通过建立行政审批制度进行社会管理，使行政审批作为一项制度建立了起来，以致于全部经济活动和一切基本的、普遍的社会活动都被纳入到了行政审批的作用范围。
严格说来，行政审批是属于政府干预市场经济的一项制度，在一切实行市场经济的国家中，都存在着一整套行政审批制度。但是，由于我国的行政审批制度是在行政命令和行政指导逐渐退缩的过程中建立起来的，在设置这项制度的过程中，一直存在着指导思想不明确的问题，在很大程度上，是作为行政命令、行政指导退缩时政府实施社会管制的权宜性措施提出来的。随着市场经济的发展，这种出于社会管制需要的行政审批制度尽管在形式上与西方发达国家的行政审批制度有着许多相似的方面，而在实际上却不能够适应市场经济的要求，而且，由于这项制度在原初的意义上是从属于政府管制的理念，所以迅速膨胀到压垮社会的规模，特别是其中所包含着的管制理念，日益暴露出各种各样的弊端。
同样，在我国的行政审批制度中，也一直包含着计划经济和市场经济两种理念的冲突。因为它出现的历史前提就是计划经济和市场经济此消彼长的过程，是带着计划经济的理念去满足市场经济的要求而折衷出了行政审批制度。应当把我国的行政审批制度看作是社会、经济和政治转型过程中的制度安排。随着改革开放的深入，在操作层面上的制度安排又提出了新的要求，即要求建立与社会主义市场经济相适应的政府模式。这样一来，也必然会指向行政审批制度，即消除行政审批制度中的计划经济成份。也就是说，通过行政审批制度的改革，彻底清除计划经济的社会管制理念。
作为政府社会管制的必要手段的行政审批制度也是管理型政府通行的管理制度。实际上，一切管理型政府都必然会借助于行政审批制度这一管制手段实施社会管理。管理型政府虽然有两种形式：一种是与政府干预型市场经济相联系的；另一种是计划经济相联系在一起的。但是，计划经济所代表的管理型政府由于管理的僵化而在实践中出现了困难，所以近一段时间以来，与政府干预型市场经济相联系的管理型政府模式得到了普遍认同。在中国的政府改革中，为了向政府干预型市场经济靠拢，行政审批制度中所存在的一些计划经济理念必须得到根除，行政审批制度改革就反映了确立与政府干预型市场经济相适应的行政审批制度。
二、作为制度的行政审批
从“行政审批制度改革”这个提法来看，它的指导思想是“改革”，而不是“废止”。成熟的市场经济需要行政审批制度与之相伴。因为，市场经济条件下，行政审批制度本身就是政府与市场、与社会沟通的桥梁，是政府干预市场经济和管理社会的必要手段。现代市场经济在客观上要求政府通过行政审批去承担调节市场和管理社会的责任。所以，当前正在进行的行政审批制度改革是一项从社会主义市场经济的需要出发，对既有的行政审批制度进行梳理，发现其积极的、可取的方面并加以完善，祛除那些不适应市场经济发展的方面。在上个世纪的90年代，特别是党的第十四次代表大会明确了社会主义市场经济建设的发展方向之后，我国政府一直按照市场经济的要求对行政审批制度进行调整，但效果总是不甚明显，以至于到了新的世纪，特别是加入WTO之后，行政审批制度的改革就不得不被提到了明显的地位上来。
如上所说，行政审批是现代政府干预市场经济和管理社会的普遍形式，在西方国家，也有行政审批制度，只要存在着政府对市场的干预和对社会的管理，就会有行政审批制度。也就是说，政府谋求对经济干预和对社会管理规范化的愿望必然会在程序上固定化为行政审批。
但是，在西方国家，人们往往不承认存在着一个行政审批制度，或者说，在理论上不愿意承认有一个行政审批制度。在西方国家，行政审批作为政府干预经济和管理社会的手段一直受到严格的限制，甚至在许多人的观念中，行政审批仅仅是一种行政许可方式或手段，而不被看作为一项制度。因为，那些被纳入到行政审批范围内的因素往往被看作为相对于市场制度和交易原则的外部性问题，而且，从西方各种通过制度方式解决社会问题的方案中可以看出，努力探索外部性问题内部化的途径是一个永恒的追求目标。比如，对环境污染源的控制，如果由政府作出，除了监管之外，进行行政审批就是一个必要的控制手段。对污染源的立项等进行行政审批本身就意味着这些立项是制度无法涵盖的外部性问题。然而，这个外部性问题可以内部化，即可以通过一项制度安排而使行政审批变得不必要。那就是实施排污权交易制度。政府只要作出这项制度安排，实施排污总量控制，至于具体的某个企业怎样排污以及排污数量怎样，都可以自行地通过交易活动来加以解决。
所以说，西方国家往往把行政审批被作为制度的补充措施，认为行政审批是解决外部性问题的必要手段，一旦找到外部性问题内部化的途径，就应当放弃行政审批。当然，在行政法中，也会使用“行政许可制度”这样的概念，但这个所谓“制度”并不是经济学中所讲的制度。因为，行政审批制度本身就是以外在于市场经济的形式来为市场经济提供支持的，而不是那种与市场经济运行机制有着同样的作用方向的制度。至多，行政审批只能被看作为一项法律制度，而不是一种经济制度。
一般说来，法律制度条件下的行为是受到约束和限制的，而制度本身是不允许有任何约束和限制的，而行政审批制度本身就是一项受到约束和限制的设置。从法制原则来看，行政审批也很难说是一项制度。在西方国家，行政审批无论是否被称作为制度，而在事实上，是作为政府干预经济和管理社会的方式、方法，是一种手段。因为，制度是这样一种设置，它对特定领域中的行为加以规范，进行约束和限制，而它自身却不受任何约束和限制。制度可以作出调整，可以进行改革，可以改变，但却无法进行约束和限制。凡是受到约束和限制的东西，都不能被看作为制度，在实质上，它只是措施、手段等。在西方国家，行政审批就是这样的措施和手段，即政府干预经济和管理社会的措施和手段，约束和限制市场经济中的外部性行为，同时又时时受到立法部门、司法部门和政府自身的监督、审查和省察，是存在于政府中的一种即约束、限制又受约束、限制的设置。
在我国，制度的含义与西方是不同的，特别是在改革开放的特定条件下，政府的政策和行为，都是政治制度的组成部分。所以，行政审批在社会主义市场经济确立的过程中，是作为一项制度而存在的。
三、作为利益平衡机制的行政审批制度
行政审批制度的出现，是由于社会利益结构不平衡而提出的要求，即由于利益分化，造成了利益分配的不合理，而且这种利益分配的不合理状况已经被明确地意识到，已经成为一个社会问题，而政府直接的行政命令和行政指导在解决这些问题时又无法发挥主导作用的时候，就不得不谋求行政审批的手段来加以调整。只要存在着利益分配不均衡的问题，行政审批就有着存在的基础。我国行政审批制度的出现正是这样，在计划经济条件下，整个社会的利益处于一体化的状况，没有公共利益和私人利益的区分，人们的利益意识属于一种单一的国家利益取向。利益不分化的情况，决定了利益冲突和利益矛盾都处于极小化的状态下，所以，并不需要专门的利益平衡机制来发挥作用。事实上，在计划经济条件下，政府代表着全社会的利益，而全社会又有着共同的利益，如果存在着利益矛盾和利益冲突的问题的话，也主要是在个人的层面上，在社会的层面上，没有利益集团和利益阶层，因而就没有利益冲突和利益矛盾。所以，在政府内部存在着的行政命令和行政指导对于全社会也有着普遍适用的意义。只是在一些解决社会成员个人之间利益关系问题的制度设置中，才存在着一些行政审批的措施。
从行政审批出现的总的历史背景来看，市场经济在几百年现实行进的过程中不断展示出市场原则和利益驱动机制对于社会健全的不充分性，它需要政府管理机制的介入。但是，政府管理以行政审批的形式出现时，一直体现着限制和规约的理念。其中，基本的出发点是社会的利益平衡，试图通过行政审批的许可与不许可在不同的利益集团和利益阶层之间寻求平衡点。这个利益平衡点无疑是公共利益，但它仅仅是一个静态的公共利益，而不是一个发展中的公共利益。也就是说，在一个历史截面上，在人际和群际之间，由于行政审批的作用而获得公共利益的实现，但在历史的过程中，在代际之间，公共利益的问题完全受到了忽视。所以，发展的观点长期以来很少被引入到行政审批制度之中来。这就要求，在行政审批制度的改革中，把发展的观点作为完善行政审批制度的重要理念提出来。
本来，行政审批是出于维护公共利益的需要，但是当行政审批制度发生变异的时候，就会出现行政审批片面地服务于行政意志的“单峰偏好”，把行政审批制度转化为方便行政管理、增加行政收费的手段。这是行政审批制度的异化。在实践中，这种异化了的行政审批制度不仅不能发挥维护公共利益的作用，反而会破坏公共利益，而且比来自于市场和社会中的破坏因素对公共利益的破坏更大。
出于维护公共利益的价值导向也可以作出两种选择：一种是通过社会管制的方式来维护公共利益；另一种是通过规范服务的方式来维护公共利益。实际上，近代以来的政府在价值导向上都程度不同地是建立在公共利益的价值导向上的。但是，在政府的实际运营中，并没有有效地为公共利益提供充分保障，反而每隔一段时间就会感受到政府严重地偏离了维护公共利益的航向，以至于不得不通过行政改革来重新校准方向。出现这种现象，其根本原因就是，政府在性质上是管制的，在方式上是管理的。解决这一问题的根本出路，就是从管制向服务的转变，让政府在性质上和方式上都转变成服务型的政府。
总之，行政审批要遵从社会发展综合平衡的原则，它的主要功能是在宏观的层面上调整社会利益矛盾和预防利益冲突，不仅在历史的横断层面上而且在纵向的层面上，都要尽可能地去维护一种利益均衡。如果行政审批在社会发展过程中出现了不能发挥这一功能的作用，就需要对它进行改革。但是，行政审批制度改革决不是要取消行政审批，甚至不是削弱行政审批。对行政审批项目加以清理，削减那些不合理的不必要的行政审批项目，不仅不是削弱行政审批，恰恰是一种加强行政审批的做法，即突出那些必要的合理的行政许可的效力。行政审批制度改革只能被理解为完善行政审批制度的举措。
四、行政审批制度改革的三个阶段
当前，我国正在进行大幅度的行政审批制度改革，它是行政管理体制改革系统工程中的一个重要组成部分。经过两年多的行政审批制度改革实践，取得了可喜的成绩。但是，总的说来，对于改革过程的设计，还有着许多需要探讨的问题。从过去的两年多改革的情况来看，我国的行政审批制度改革属于清理审批项目，加以大力削减，这是与适应加入WTO之后要求政府放松规制的要求一致的，但是，在目标模式上还有待进一步地确立。
实际上，对行政审批项目的清理，可以有三个层次的标准：第一，依据现行的法律、法规，修改或废止那些与社会主义市场经济发展不相适应的审批项目；第二，根据公共利益而不是方便行政管理的需要去审查行政审批项目，凡是那些涉嫌服务于政府自利性的行政审批项目应当立即加以废止，凡是那些可能造成不同利益集团、利益阶层之间利益倾斜的，立即加以修改；第三，从构建服务型政府的目标出发，对行政审批项目进行清理，对那些管制取向的行政审批项目加以废止，对那些管理取向的项目进行修改。这三个层次的标准是依次递进的，整个行政审批制度的改革也可以根据这三个层次的标准而分三步走。在改革的第一阶段，主要从属于第一层次的标准；进入第二阶段的改革，就必须引入第二层次的标准；第三阶段的改革，就必须主动地把行政审批制度与构建服务型政府联系在一起，把这项改革作为构建服务型政府的一条途径。如果进入第三阶段的改革还不能服务于构建服务型政府的目的，那么整个行政审批制度改革就会陷入低水平重复的怪圈。
在行政审批制度改革的第一阶段，所要实施的是依法对审批项目进行清理，而且主要集中在行政审批项目的正当性问题上。需要指出，行政审批制度的改革在本质上是行政管理体制的改革，不属于法制建设层面上的改革，当然，行政审批制度改革必然会向法制建设提出进一步的要求，推动深层次的政治改革，但就行政审批制度改革自身而言，还需要依法进行。所以，现行法律、法规就是行政审批项目正当性的标准。其中，宪法所确立的审批原则，行政法所确立的具体的审批制度，是最为直接的依据。但是，在涉及到其他法律、法规时，如果出现了与宪法原则利行政法规定的矛盾和冲突时，就需要对宪法原则作出重新解释，发现那些下位的具体法规对宪法原则的理解上有什么新的创意，至于行政法的规定，则可以退居到从属的位置上。这就是行政审批制度改革第一阶段依法进行清理的原则。应当说宪法原则是终极标准，但当其他下位的具体法规之间存在着相冲突的时候，必然是对宪法原则理解上的歧义，如果说有的法律存在着违宪的问题的话，那是立法部门的事情，而不是行政审批制度改革所要解决和所能解决的问题，行政审批制度改革必须依据这些具体法规进行。因为，这些具体法规与社会主义市场经济更为切合，依据这些法律、法规对行政审批项目进行清理，实际上也是满足了从实际出发的原则。当行政法与其他法律、法规相冲突的时候，我们主张放弃行政法的规定，转而依那些具体的法律、法规为依据，其道理也是一样的。也就是说，根据我们的判断，像民商法、经济法中的具体法律部门，对公民的权利的认识，对社会运行的需要，所获得的感受都远较行政法直接和深刻的多。
在行政审批制度改革进入到第二阶段的时候，就需要时时从公共利益出发来对行政审批项目进行审查。由于我国行政审批制度是在从计划经济向市场经济转型过程中确立起来的，这个过程也是利益分化加速的阶段，出现了不同利益要求而且不同利益要求之间的非同质性越来越大，在此基础上出现的利益集团和利益阶层，对行政审批制度的形成产生了很大影响。另一方面，根据一些经济学理论的分析，政府也存在着自利性的问题，而且，在从计划经济向市场经济转型的过程中，政府的自利性表现得越来越明显。虽然在理想上我们反对政府受其自利性的引导，不同意政府有着自利的价值，更不允许政府工作人员形成一个特定的利益集团，然而，在现实的政府运营中，这些问题都是客观存在的，而且在行政审批制度中有着突出的表现。比如，行政审批项目变成政府部门的主要收费项目，小金库的主要来源，进行行政审批也主要是为了方便行政管理，等等。一些政府部门与社会利益的矛盾冲突时常激化，这些都是政府自利性的表现，它使行政审批背离其初衷，背离维护公共利益的根本性质，甚至会成为破坏公共利益和阻碍公共利益实现的因素。所以，第二阶段的行政审批制度改革着重要解决的就是这一问题，从公共利益的视角出发对全部行政审批项目进行审查，发现那些向某些特定利益集团和利益阶层倾斜的审批项目，清理那些服务于政府自利目的的行政审批项目。从而达到在公共利益的基础上重建行政审批制度的目标。
就行政审批制度的改革来说，经过上述两个阶段，可以说已经实现了自身的目标。但是，行政审批制度赖以成立的基础还未改变，最终会出现一种现象，一些审批项目被削减掉了，经过一段时间之后，又会有一大批项目被提出。再过几年，又需要重新从头做起，对行政审批制度再进行改革。这实际上就是我们所说的低水平重复。由此看来，行政审批制度改革决不能满足于自身直接目标的实现，而是应当有着更高的追求。也就是说，行政审批制度的改革，需要在推动政府模式的变革方面发挥作用。从政府发展的历史趋势来看，从管理型政府向服务型政府的转变已经是一个历史趋势。20世纪后期以来世界各国的行政改革运动都向我们展现出这种历史进化的方向。在我国一些地区的地方政府中，创建服务型政府的运动也已经积聚了许多成功的经验，而且，在从服务型政府的理念向服务型政府的现实模式转变的过程中，提出了许多技术性支持的要求，其中，通过行政审批制度改革为服务型政府提供操作层面的支持，就是一个重要的方面。
让行政审批制度改革根据构建服务型政府的模式的历史趋势为自己定位，也是又一次根本性的视角转变，即要求这项改革从服务的理念和原则出发来对审批项目进行审查，凡是属于管制型的审批项目，一律废止，对于管理型的审批项目，则应进行修改，使其符合政府服务的需要，保证行政审批制度有利于推动构建服务型政府的运动。对于行政审批而言，服务的原则不仅要体现在审批过程中，而且要体现在实体性的规定中，体现在审批项目是否应当设立的原初行为上。在某种意义上，行政审批过程以及程序中的服务原则，主要表现在政府工作人员的作风态度，相对于服务型政府模式来说，是属于表象的层面，对于构建服务型政府而言，行政审批项目实体性方面的服务原则会更具有实质性的意义。
五、以行政审批相对人为中心
任何一项制度改革中都包含着某种价值追求，在行政审批制度改革中，也包含着确立一种什么样的政府行为模式和管理程序的价值取向。因为，作为行政管理体制改革的一个重要组成部分的行政审批制度改革，也是以转变政府职能为自己的直接价值取向的。或者说，行政审批制度改革的直接效应就体现在政府职能的转变方面。在某种意义上，行政审批制度改革与政府职能转变是同一个问题，它们的区别也只在“形”与“质”的不同，行政审批制度改革是见诸于形的改革，政府职能转变是包含在行政审批制度改革背后的质的改变。也可以把行政审批制度的改革与政府职能转变之间看作为目的和手段的关系，行政审批制度改革是手段，通过这个手段正是要达到政府职能转变的目的。而且，最为根本的是，政府从承担管制的职能转变为担负服务的职能。
我们知道，虽然政府永远都不会像企业那样加以经营，但在表现形式上是可以具有企业的特征的。比如，一间银行可以设立高高的柜台，保安人员环伺，制造出顾客必须小心翼翼和举手投足都要三思而行的气氛，也可以像一间茶馆一样，笑迎顾客，品茗谈判。根据现在流行的说法，银行的这两种表现被概括为：前者是“银行本位”或“以银行为中心”，即以银行的安全为中心；后者则被概括为“顾客本位”或“以客户为中心”。站在银行安全的角度，善待顾客是不可思议的，因为每一个顾客都可能是潜在的银行劫匪，善待顾客就等于引狼入室。站在“顾客本位”的立场上，顾客是上帝，顾客不是劫犯，与劫犯截然不同，它不是防范的对象，而是服务的对象。在行政审批的过程中，也可以这样，政府可以以自我为中心，也可以以行政审批相对人为中心，政府的行政审批如果是以相对人为中心的，就会在行政审批的过程中贯穿服务的原则。
在银行的例子中，我们看到，以顾客为中心和以自我为中心是两种完全不同的运营模式，政府亦如此。政府以自我为中心，就会使政府的自利性特征显性化，政府在制度安排、政策、措施、方法和手段的选择上就会以政府自身利益的实现为出发点，就会以方便行政管理为转移，争权塞责就会成为政府部门和行政人员之间的基本现象。这样一来，政府的外部功能就无法实现，就会受到普遍的批评，为了应付批评，政府可以压制批评，走向与社会对立的方面去；政府也可以改善自己的工作和改变自身的形象。如果政府选择了后者，只要它还是以自我为中心，也往往会通过强化经济干预和社会管制来证明自己是负责任的。当代社会的政治民主化和社会治理的法治化决定了政府往往会选择后一条道路。即使是这样，政府依然是作为社会的异己力量而存在的，是它自身公共性的异化。只要政府对社会的关系是一种管制关系，就必然是异化了的力量。管制行为发出者的自我中心和自我本位就会成为社会不得不背负的包袱，甚至有可能成为社会和谐的破坏因素。可见，政府以社会为中心，行政审批以相对人为中心，是政府从管制定位向服务定位转变的关键。
以政府自我为中心还是以社会为中心的问题也体现在行政审批制度改革过程中。从我国行政审批制度改革的实际来看，这项改革主要是由政府内部力量加以推动的，基本上是依靠权力权威来领导行政审批制度改革。对于任何一项改革，在初期依靠内部力量发动，都是必要的，但内部力量对于改革的深入会呈现出推动力递减的情况，依靠政府自身力量和权力权威来推动行政审批制度改革，不仅具有主观随意性，一旦改革出现困难，遇到阻力，就有可能停滞不前，甚至会半途而废。也许，主管这项改革的领导人有着很大的决心和恒心，但是，当改革的过程中出现了由于削减行政审批项目而造成政府社会控制能力下降的问题时，领导人的决心和恒心必然会大打折扣。所以，行政审批制度改革需要在政府之外发现推动力，而在政府之外发现改革推动力的做法能够付诸实现，就需要确立以社会为中心的观念。以社会为中心，确立社会本位的原则，政府就会从社会需要出发，以社会需要为标准来对行政审批项目进行审查，凡合乎社会需要的，就积极主动地通过行政审批介入，凡不合乎社会需要的，就加以冻结甚至废止。
把行政审批制度改革与创建服务型政府联系起来，也是行政改革这项综合性系统工程的需要。如果囿于行政审批制度改革的视域来设计改革的方案，虽然在一时一地取得了较大的进展，但是，由于审批制度所在的生态环境没有改变，最终还会回到改革的原点上去。从创建服务型政府的视角出发，就可以切实地把行政审批制度改革引向深入，改革过程中取得的一切积极成就都可以积淀下来，成为构建服务型政府的重要因素。
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