整体性政府与大部门体制：行政改革的理念辨析，本文主要内容关键词为：整体性论文,体制论文,理念论文,部门论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035.1 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2010)01-0105-05
20世纪90年代中后期，在西方国家，尤其是较早参与新公共管理运动的国家，整体性政府作为一种政府改革的理念和实践逐渐兴起。作为对传统官僚体制的一种继续批判以及对新公共管理的运动负面后果的一种反思和回应，整体性政府理念不仅成为学界广泛探讨的焦点，也被公共管理改革的推进者所接受，并运用于政府改革的具体实践中。与此同时，近年来我国进行的政府机构改革，也使大部门体制这一理念与行政模式成为国内学术界普遍关注的热点，成为我国新一轮政府改革的重点。本文从两种模式的理念分析出发，探求二者对行政改革所提出的路径。在关注其共性的同时，提出：整体性政府意味着对层次鲜明、专业分工的官僚制结构的一次冲击，而大部门体制则在一定程度上是对专业化管理与职能分工的延续和重新调整。
一、整体价值：整体性政府对传统官僚制的超越
整体性政府理念给人一种明确的认识：行政改革应该重视政府整体功能的发挥与部门之间的协调。但是，无论是在政府改革的实践还是公共管理的理论研究中，整体性政府并没有形成为统一的概念，“整体性政府”、“协同政府”、网络化治理、跨部门协作等行动和概念都可以理解为对整体性政府理念的认同和阐释。“尽管(整体政府)已经成为一个突出的焦点，一点也不意味着在它具体是什么，可能有什么样的含义，可能如何被评价等问题上已经是完全清楚的。”[1]波利特(Christopher Pollit)在综合相关文献的基础上提出了一个暂时性定义：“整体性政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。它包括四个方面的内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。[2]
尽管术语界定、理论表达还存在许多差异，但是从不同的概念界定中我们能够发现较为一致的取向：“整体性政府”着眼于传统官僚制模式的弊病以及新公共管理的负面效应，试图建立注重政府整体价值和绩效的文化和哲学；打破碎片化的政府功能分化、重塑政府结构；强调合作与协调的责任体系和激励机制，用以推动跨越组织界限的工作方式；最终的目的在于政府能力的提升，政府绩效的改进，从而满足来自社会公众的需求，更好地服务于经济和社会发展。我们可以从以下方面来理解整体性政府。
1.文化理念：以整体价值为最基本的价值追求
与传统官僚制强调的等级结构、组织稳定和内部取向价值相比，新公共管理运动将竞争、市场、顾客导向等理念纳入到政府机构与公共管理的实践中。竞争与市场以及在此基础上的责任体系与激励机制，使得政府部门在走向职能化、专业化的同时，碎片化和部门主义的狭隘视野也成为阻碍政府绩效提升的重要因素，特别是影响对棘手问题解决的效果。而整体性政府理念在文化的内涵上则强调政府整体效果的最优和公共利益整体最佳，“从文化的视角来看，公共组织的发展更像是所有公共部门最终形成共同的制度化或非正式的规范和价值的革新而非单纯的组织设计”。[3]Tom Christensen和Per L
greid认为，整体性政府模式发挥作用的关键在于文化和价值上，结构调整并不能充分的实现整体性政府倡议的初衷和目标。[4]整体性政府在当代背景下被提出来是具有明确的使命的，如平衡碎片化和整合性、个性化和共识、市场的压力和文化凝聚力，是公共部门改革的大挑战。[5]而且根据发展的需要，许多新技术的开发已经成为人们的共识，如目标设定、责任区分和网络化工作等方面新技术，其中最主要的就是需要新的领导方式、新的学习和工作的文化。[6]
文化和价值观的差异成为区别整体性政府与其他公共管理模式的重要标志，而且整体性政府模式的一些特征可以从文化的视角得到更好的理解。Bardach指出，几乎所有的官僚制的价值诉求都不能为机构间的合作提供便利，合作的价值取向应该重视平等、适应、灵活性和结果，但官僚制则崇尚层级、稳定、服从和程序。[7]新公共管理倡导的文化主要表现在其所倡导的竞争理念和市场方法方面，在对官僚制僵化思维进行抨击的基础上显得更为开放，尽管存在类似新公共管理、政府再造、企业家政府等诸多称谓或者方法上的争议，但是人们从文化上却能达成基本的一致。后新公共管理改革更加注重培养牢固而统一的价值观，强调团队建设、组织参与性、信任、价值为基础的管理与合作，注重加强公务员培训和自我发展等意识。[8]将关注焦点集中在公共部门内部的“凝聚性文化”，表明整体性政府追求在文化和价值上的变革和重构，不仅“文化的变革也是必要的，过程和态度必须予以处理”，而且已经有证据证明“在最近一波的改革中，由有意识的政策选择所导致的演进性变革要多于组织结构的变化”。[9]
2.组织结构：以整合式组织实现对传统分工的超越
20世纪70年代以后，萌生于工业时代并取得过辉煌成就的官僚制组织结构，被人批评为“专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已经不再能有效地运转……在某些环节上，它们脱离了人民，变得机构臃肿、浪费严重、效率低下。”[10]新公共管理理论及政府再造运动对此的解决思路是：将私人部门的管理经验和建立在经济学基础上的管理理论运用到政府改革中来，让竞争、民营化、市场化、分权、绩效管理等理念渗入到公共管理的改革实践中。但这种思路在使政府管理变得更加透明和高效的同时，“单一目标组织”、垂直的责任体系、建立在部门目标明确基础上的绩效激励制度，却使得政府在面对“棘手问题”时显得无力和忙乱。
整体性政府则是对这种单一化或者过分关注专业分工的组织结构在复杂社会问题面前无能为力的一种回应。在组织结构上，整体性政府注重回应公共问题和公共服务的复杂性和内在关联性，强调用“整合”化的组织形式，通过正式的组织管理关系和各种伙伴关系、网络化结构等方式，实现对资源的有效利用、对公共问题的协商解决、对公共服务的综合供给。
在实践中，等级式与协商式都成为整体性政府模式组织结构设计与改革的可能选择。[11]等级式的组织设计，或是通过自上而下的方式由中央向地方推进政府机构改革，或是通过中央权力的集中与强化来实现对政府各个职能部门以及地方政府的整合与协调，或是通过新的机构的设立来负责部门之间的协同。如英国在布莱尔的两届任期内，等级式的政府机构改革尤为明显，主要表现为内阁办公室及财政部权限的扩大和成立新的组织机构，如1997年成立的“社会排斥小组”、1998年成立的“战略沟通小组”以及部委委员会，还有部际/内或局际合作机构、府际委员会等联合小组或高层网络组织。协商式则是基于政府部门或不同政府之间的差异性，特别是利益之间的分歧和职能之间的模糊性，采取协商的方式实现彼此的合作，如不同职能部门之间的协商、不同(区域)政府之间的协商，以及政府与私人部门、第三部门的协商都应包含在内。这种方式的机构改革更加强调在平等和利益均衡的基础上，出于对共同问题的求解和共同利益的追求，通过协商来实现政府之间的合作。
3.工作机制：鼓励和主张跨部门协同的新方式
在文化、组织结构之外，整体性政府意味着政府组织采取新的沟通方式和工作方式，在实践中运用跨越部门边界的合作型方法、技术、机制。无论是在理念设计还是实践经验中，整体性政府在工作方法上的创新都与其在组织结构上的重构密不可分，结构的变化为部门间合作的达成奠定了基础、提供了便利，而合作的机制和方法又推动了组织结构的变革。
整体性政府创造了许多新的工作方式，如伙伴关系、政策网络、以问题为核心的预算制度等，主张共同领导、共享成果与荣誉、灵活分享服务成果、奖励和表彰横向管理以及建立促进合作的责任框架与绩效框架。这些措施在实践中不断被推陈出新，并表现出了应对复杂问题的有效性。其中最受推崇的是伙伴关系，作为整体性政府的一种治理工具和工作方式，伙伴关系在保持原有部门自身组织认同和目标的同时，将不同的部门整合到一个共同议程之中，实现对资源的有效利用和问题的协同处理。“伙伴关系”作为一种对跨部门协同机制的概括，有着丰富的内涵和多样的表现形式，见表1。
二、边界重构：大部门制内在的分合逻辑
2007年，党的十七大报告明确提出：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。这确定了行政改革的基本原则，改革的指向是要降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。随之在2008年开始的国务院机构改革，开启了我国政府机构改革的新一轮浪潮，而大部门体制成为这股浪潮中最澎湃的潮流。
国内学者大多认同这样的观点：大部门体制是指将相近或相同的政府职能整合到一个部门来行使，或者将职能相近、业务相似的部门进行合并。作为一种政府治理方式，大部门体制应该是政府职能整合、梳理与政府组织结构变革的统一。追根溯源，大部门制是秉持传统官僚制强调专业分工和职能差异的运行机制，但其在对过分注重职能差异而衍生的部门主义批判基础上，重构管理边界，实现政府职能的“规模效应”。这种思路与整体性政府理念还是存在一定区别。
1.在组织上，大部门体制外在表现为结构合并与边界划定
大部制并不是对分工的否定，它是对组织横向分工边界的新的扩展性界定。从结构变化的角度来看，大部门体制所引起的结果是，政府部门中分散的专业机构通过合并、调整等方式组成涵盖相近职能的超级大部；而整体性政府理念则强调在部门分工的基础上，通过建立正式或者非正式的协调机制来实现部门之间的整合。整体性政府尽管也有组织结构方面的变革，但更是注重以边界的存在为基础和前提；而大部门体制则企图尽可能地消除原来部门间的边界，在更大的范围内构建清晰的边界。有学者指出大部门制的实质是集大责任制、大职能制、大服务制以及小政府制于一体的有机整体，小政府制是指缩减政府组成部门的规模，当我国政府组成部门稳定在15个左右时，大部门体制的小政府制构想也就基本实现了。[12]可见，在大职能、大服务的要求下，政府组成部门的减少，并非是由于政府职能缩减而导致，而只能通过部门的合并来加以实现。
关于政府部门分工的问题，官僚体制的思路是通过明确的专业化分工来确立部门的界限，而这种鲜明的组织边界逐渐成为政府行政和服务的障碍。大部门体制希冀调整边界以减少部门主义的影响和部门之间的摩擦，尽管是以一种新的面貌出现，但实质上，从官僚制到大部制都显示出对跨越边界进行协同治理的缺失。从变革的难易程度来看，大部门体制在权力、责任、利益的重构上要难于政府在结构上的调整和机构上的合并，这也就意味着大部门体制的推进有着走向单纯追求“超级大部”的“缘木求鱼”甚至“买椟还珠”的危险。
2.在职能上，大部门体制改革中易出现“整合”与“分化”的冲突
官僚制在强调纵向等级和横向专业分工的同时埋下了“政出多门”和“多龙治水”的伏笔，从组建超级大部的初衷和目标来看，大部门体制旨在通过职能的整合，特别是将相近的或具有内在联系的职能整合到一个部门执行从而提高行政效能，这实际上就是一个系统优化的问题。但是由于公共事务的复杂性和政府职能的重叠性，政府部门间共同行动的需求是始终存在的，并且大部门制的整合也往往会陷入纵向整合与横向整合之间冲突不定的泥淖。
除却“整合”的内容外，大部门体制也追求在行政过程中探索决策权、执行权、监督权的相互制衡，以决策权力和决策部门决定利益的分配，以执行权力和执行部门高效率完成利益分配，以监督权力和监督部门控制利益分配的公正和合法。这种权力与部门划分式思路也会继续困扰在传统行政学所面临的难题中：政治与行政二分是否能够明确划界，这个问题迄今难有成论。因而，大部门体制在职能调整上意味着权力和责任的综合，而在机制建设上则包含了权力与责任的分化和制衡，从发展方向上表现出“整合”与“分化”的两个趋向。
3.在方式上，大部门体制关注于依靠政府的内部化来解决公共问题
用经济学中“规模效应”的原理来阐释大部门体制改革的必要性和可行性是有道理的。大部门体制所解决的问题可以视为传统的小部门体制在公共决策、政策执行与监督过程之中的“交易成本”，因此，大部门体制是通过规模的扩大将“争利”与“推责”这些交易成本问题以内部化的方式来进行消解。
但是从更为宏观的政府责任和政府能力层面来看，整个政府的职能转变和整个社会问题的解决并不能单纯依赖政府对自身的调整来实现，在政府通过机构改革解决权责交叉、能力不足问题的同时，仍然需要市场和第三部门的参与。从服务型政府的价值理念和实践目标来看，公共问题与公共事务的解决、公共服务的供给和公共利益的维护与增进都需要政府、私人部门、非营利组织以及公民个人等多方联合。大部门体制改革在关注内部问题解决和实现社会治理目标的时候，忽视了外部协同机制和建设与管理网络的能力。
4.在相互关系上，大部门体制仍然面临着组织之间协调的复杂性与高成本的难题
尽管大部制的初衷在于消弭或减少组织间的纠纷以提升效率。但是在现代公共管理中，政府必然面临着复杂的内外部环境。就内部环境来讲，大部制改革的必然后果是职能更庞杂、内部部门更多。组织规模的增大将导致工作分工的增加，而工作分工的增加则增大了组织在水平和垂直两个方向上的复杂性。通过部门的合并所形成的大部制扩展性界定带来了更多的组织要素成分，这也就要求在内部有较强的平衡各要素的能力，因此大部内部各部门之间需要在横向与纵向上进行交叉协调。就外部环境来讲，大部门在边界扩展之后仍然会面临部际之间的共同任务或者彼此之间的冲突，这还需要建立部际协调机制，以协调矛盾、解决部际之间的冲突，以及通过部际之间的共同协作来共同应对环境提出的挑战与危机。这本质上还是一种高强度的部际协调。[13]
在更宏观的层面上，政府间关系也成为实行大部门体制所必须面临的课题。随着社会发展与政府定位的改变，政府之间的竞争与合作成为公共管理的一个鲜明的特征。在中央分权和地方政府绩效考核的背景下，政府之间存在着竞争的动力；而在区域性公共物品的供给和区域性公共问题的解决上，政府之间不得不选择合作。大部门体制的设计应当为不同层级的政府或者不同区域的政府在处理政府间关系方面提供便利。然而，政府之间关系的协调远非如此简单，在竞争与合作的背后隐含着实现两种目标和形式的复杂过程：从政府机构改革的应然角度来看，政府之间关系的协调，特别是具体的政府间合作机制的搭建应当成为政府改革的一个关注点；但是从目前推进的大部门体制的现实内容来看，“定职能、定机构、定编制”的内容却没有关注政府间的关系问题。中央层级的国务院机构改革是如此，地方政府的三定方案亦是如此。
三、结论
作为当前公共行政改革的两种理念或模式，尽管整体性政府与大部门体制所强调的价值和关注的方式存在着差异，然而两者都是对传统的官僚体制以及在过去三十年中盛行的新公共管理运动的回应，在这一点上两者达成了一致。可以说，整体性政府是对传统官僚体制所强调的等级与专业化分工在文化、结构与工作方式上的“革命”；在新公共管理，特别是竞争理念和市场机制盛行的时代重新拾起了关于合作的古老话题。而大部门体制，则是更为直接和明显地针对公共管理的现实问题，由于职能交叉、政出多门困扰着政府自身，迫使其整合职能和梳理权、责、利的关系。如果说整体性政府是一种对传统政府管理理念的颠覆，大部门体制则更像是对传统官僚制模式的重构，尤其是边界的重构。
结合我国当前行政改革的具体实践和现实进展，整体性政府和大部门体制两种政府改革的思路都具有借鉴和指导的意义。注重将不同的政府治理理念加以比较，尤其是运用不同的模式来分析改革所面临的问题，对于制定改革的具体方案和策略，推进行政改革的进程是十分必要的。笔者认为，在推进大部门体制的进程中应考虑以下几个方面的内容：
第一，重视职能转变和权力、责任、利益的梳理。在政府机构改革的逻辑顺序上，政府职能的转变，权、责、利的重新梳理是推进大部门体制改革并且发挥其效用的前提。如果这个前提缺失，则大部门体制改革更可能会流于外在形式上的变革。应该注意的是，任何改革都是对原有权力分配格局和利益结构的调整，职能、权责、利益的梳理，应当建立在政府整体绩效最佳或者社会治理效果最优的“整体”理念和价值选择基础上，从宏观上把握政府职能与政府权责、利益的分配与整合。
第二，通过价值和文化的塑造，用整体观念消解政府部门主义。行政文化往往制约着政府管理的具体操作，官僚意识形态导致的是部门主义的盛行，而在政府机构改革同时甚至之前应当是文化的重构，无论是大部门体制还是整体性政府模式，在行政文化没有变革的背景下都会有被传统官僚意识形态和行政文化俘虏的危险。
第三，强调内部整合与协同，注重合作机制的建设。推进大部门体制的同时要关注部门之间的协同与整合。内部化是解决公共问题的一个有效进路，但是大部门体制在调整职能边界和部门边界的同时也应当关注到部门内部以及部门之间的协调机制。职能和部门整合也有规模经济与规模不经济的临界点，部门再大终究也有边界问题，因为跨部门或者跨边界的协同机制是必不可少的。
第四，关注外部力量、伙伴关系和网络治理。治理理念的兴起和传播使我们意识到难以单独依靠政府力量来解决所有的公共问题。公共问题的解决和公共利益的维护、实现与增进在现代社会离不开整个社会的协同治理。整体性政府的理念也包含了利用各种形式的伙伴关系来实现政策的整合和资源的整合，治理网络的建构也应成为政府改革，特别是增强自身治理能力的一个重要内容。
总之，从我国行政改革的实践来看，大部门体制的推进，特别是在部门合并与重组的进程中，原先存在的职能交叉与权责摩擦现象得到了一定程度的解决，适应了职能转变和服务型政府建设的要求。然而，大部门体制依然难以摆脱传统的等级科层制在组织结构、文化理念、责任与激励、公共服务等方面存在的管理障碍，其内在的逻辑依然是传统的科层制与专业分工，注重建立明确的管理边界，因此层级之间以及部门之间协同机制设计的缺失就会导致部门主义，使得任何单一政府或部门难以有效处理跨部门的“棘手问题”。而且，部门再大，新问题的产生仍然会对部门的职能权限提出挑战，边界问题也依然会产生。因此，“对我国来说，跨部门协同至少同大部制改革一样重要，甚至更为重要。”[14]