特区对外商投资指导问题的初步研究，本文主要内容关键词为：外商投资论文,特区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、特区外商投资指导政策体系的现状评价
1、特区外商投资指导政策体系的现状特点。
十多年来，中国各经济特区灵活地借鉴国外举办经济特区的成功经验，并结合中国的基本国情，探索出一套较为完善的吸引外资及指导外资投向的管理体制，通过大量地吸引外资，有效地促进了特区社会经济的发展。但由于中国经济特区的外资引导、管理体制均形成于由“计划”向“市场”转化的时期，故或多或少都带着“计划”的烙印。其特点如下：
⑴缺乏系统性。有效地吸引和指导外资应该靠一整套由多个层面且成系统的管理机构和政策措施组成的体制作保证，然而，目前中国特区这一体制尚缺乏系统性。首先是各经济特区缺乏切合实际的整体规划，对外商的投资引导没能形成一种明确的指导思想，造成众多低层次的重复引进现象；其次是因政策主体包括有中央、省和特区三级政府，三者之间及各级政府的部门之间的关系又没有理顺，“块块”、“条条”矛盾大，常常造成政出多门，既有政策“真空”，又有不少政策矛盾；再次是从正在运行的政策体系看，引导手段有过分地偏重于税收优惠及土地使用费优惠的倾向（特别是前者），而忽视了对其他措施的运用，这是一种低层次的指导外资政策体系，按照这一思路发展下去，不但不利于创造财政收入，更重要的是对外资的引导潜能十分有限；最后是政策的制定缺乏综观考虑，常常受政治所左右，波动变化大。如1988年，在国内土地法规还未完善时，便推出“鼓励台湾投资者到海南省以及福建、广东、浙江等沿海地带划定的岛屿和地区从事土地开发经营”，一度引起这些地区房地产开发过热；有的政策优惠过重也是缺乏系统性考虑的一种表现。同时，还因为政治原因，优惠政策倾向于港澳台，而忽视了对欧美和日本等国资金，特别是大的跨国资本的吸纳。
⑵指导措施缺乏明确化。由于经济特区的发展方向至今还未具体确定，加上经验不足等原因，导致特区引导外资的政策过于笼统，如对何为高新技术、何为先进技术没有明确的界定，使在具体制定引导外资投向高新及先进技术领域时未能做到有的放矢，实施后也难如愿以偿；而对同一个措施，不同部门有多种解释，这也导致投资指导的模糊不清。
⑶“计划”印迹明显。由于受原有计划体制的影响，至今中国经济特区的许多对外商的投资引导政策还没有足够的透明度，常常出现颁布的投资引导法规与具体实施作法不一致的情况；国家及特区政府在管理外资引进工作方面过分地强调数量指标，而对质量指标相对忽视，造成在引进时为争取更多的外资而不求效果，将合理引导外资的原则置于一边；还有，特区现行指导外商资金投向的立法，多是以行政法规出现，作为一种政策措施，其伸缩性很大，既不利于调整涉外经济中产生的法律关系，又使外商缺少“可靠感”和“稳定感”。
2、特区中外商在投资方向上存在的问题。
⑴投资结构不合理。从经济特区的整个发展过程看，初期，许多外商纷纷利用优惠政策和国内外两个市场的商品价差，投资于商业贸易，还有餐旅业上，而对工业和其他第三产业却少有光顾；在80年代中期以后，虽然在特区发展上强调了以工业，特别是先进技术为主的路向，而使工业得到大踏步的发展，但已建立起来的工业体系却以加工装配、一般性的劳动密集型生产项目为主，高层次的工业甚少；进入90年代，特区政府提出要创造特区新优势，推动特区向高层次发展的方针，将特区的建设重点转向第三产业及高新技术工业，经过几年的努力，至今第三产业的比重尽管已有相当的提高，但总体水平还相当有限，而且外资企业并非依政府的意图更多地将资金投向基础设施和高新技术领域，而只对具高额利润的房地产业等感兴趣，因此由于科技投入不足，工业的面貌并没有明显的改观，如目前深圳高新技术产品年产值占工业总产值比重还不足10%，技术进步对国民经济增长的贡献率只达30%。可见，经济特区中外资企业的投资结构并不合理，如此下去，对增创特区新优势是极为不利的。
⑵投资主体以中小资本为主。由于特区对外商的投资引导乏力，加上投资环境还不完善，以致外资企业多处于层次较低的经济领域中，而这一领域的特点是技术含量低及劳动密集，对资金的需求少等，这就导致了特区外资企业以中小型为主，从而使得目前特区外资企业的应有潜能和贡献未能发挥出来。
⑶外资来源以港澳台及侨胞为主。特区外资企业的外来资金的绝大多数来源于港澳台和海外华侨，达八成以上。这一特点于建设经济特区的初期，国外对中国的改革开放政策尚缺乏了解时，显然是有利于多快好省地引进外资的；但到了如今，特区已有相当规模，要求进一步引进外资及开拓海外市场，港澳台资金便显露出固有的喜作短期、小额、回收快投资的弱点。
二、特区外商投资指导新模式的探讨
1、世界各类经济特区外商投资指导模式分析、比较。
对吸引外国直接投资，通过发展外资企业来刺激特区经济的发展的期望，是可以运用一套科学且完善的吸引外资和指导外资投向的管理体系来实现的。分析及比较世界上各类经济特区现行的作法，可以为特区探索建立这样一套体系提供许多有益的启示。
⑴开放型管理模式。世界上几乎所有的自由港和自由贸易区均采用这种管理模式。由于这两类经济特区都是靠利用其处于海运枢纽的优越的地理位置及高度开放的政策来吸引外来要素，特别是外轮进港，来达到促进当地发展直接贸易、转口贸易以及其他外向型的产业部门的目的。为此，它们均围绕让要素能灵活地进出境，设计出一套贸易自由、金融自由、运输自由和投资自由完整的管理及政策体系。此类经济特区在管理及政策上的共同特点是，除少数商品外，其他商品自由进出区境并免征关税；其他要素只要符合当地的法律要求，进出区境及在区内的运动均无须审批。
⑵审批型管理模式。世界上很多出口加工区，由于设区国对外资的认识比较有限，对进入区内的外资尚缺管理经验，有的因其与一般地区之间没有明显的隔离条件，而对进入区内的外资实行较为严格的审批制度；而几乎所有的科技工业园区，是出于对科技资源的开发及利用，以促进高技术产品的研制生产与贸易的发展而设立的，为使园区的资源能有效地让扶持对象享用，对进入的要素设置了一定高度的门槛，因而也对外资进入采取了严格的审批管理。这类经济特区在管理及政策上的共同特点是，对外资进入提出的要求较多，且实施了较为严格的审批手续和跟踪管理制度。
⑶管理型管理模式。采用这种管理模式的基本上都是那些在发展上较为成熟的经济特区，这些特区与一般地区之间有一套十分完整且严密的隔离设施，在对外资的管理上也有着较为成熟的管理经验。它们的特点是，对外资的管理制度较为完善，只对进入本特区的一定领域或资本量达到一定规模的外资进行审批管理，而对进入一般经济领域的一定规模内的外资，则将其视作内资一样，只按当地的一般法律进行规范。
2、中国经济特区外商投资指导模式的选择。
探讨及选择中国经济特区外商投资指导模式，首先必须把握住中国经济特区发展的新路向，以便使选定的模式能更好地吸收及引导外资，促进特区经济更为有效地发展。
进入90年代，中国进一步开放沿海、沿江和内陆地区部分城市，使其对外开放突破原先向经济特区倾斜的格局而走向多层次及全方位。经济特区的许多对外商投资的优惠政策已在其他开放区被运用而使其原有的优势在“淡化”。随着中国市场经济建设和体制改革的不断深化，全国各地与国外的各种联系将会越来越密切。这一变化在促使中国更为有效地吸引外资的同时，也使外资在中国投资有着更多的空间选择。这对特区吸引外资是一个挑战。
因此，本人认为，经济特区增创新的优势必须在更加对外开放方面作考虑，将几个经济特区定位于自由港或自由贸易区这两个层次上。其理由，一是开放的中国需要有一些具更高开放层次的特区以实现国内外市场的高效对接。将五个经济特区发展成为自由港或自由贸易区，可促使它们将对腹地的辐射作为首要的功能，以在更高的层次上成为国内外市场的衔接器；二是我国的经济特区经过十多年的发展，现均已成为综合性的特区，出口加工区这一形式已难以适应其潜力的发挥。向自由港或自由贸易区转化，能增加区中企业进入国际市场的灵活性，从而增加对外国直接投资的吸引力，促使自身更好地发展；三是更利于当好全国进一步改革开放的“排头兵”，是在内地造几个“香港”的具体实践；四是为实现“一国两制”创造条件。
将目前的几个经济特区发展成自由港或自由贸易区，在操作上也是可行的。首先，现有特区经艰苦卓越的努力，已初步构建起两个“扇面”的功能及相应的配套环境，成为外资进入中国市场及国内企业冲向国际市场的最为重要的通道，在转型时已具相当的硬件环境。其次，特区与非特区的隔离问题较易解决。目前深圳、珠海和厦门三个经济特区均已修建了较为严密的隔离网；海南特区作为一个岛屿，自然屏障条件十分优越；而汕头特区只要在围绕大港口处划出一大片区域加以封闭，也是能解决这一问题的（需要说明的是，不解决与非特区的隔离问题，汕头特区永远也“特”不起来）。再次，特区在发展中已积累了相当丰富的管理经验，从而为其转型奠定了管理上的经验基础。
当然，在具体确定各个经济特区的发展方向时，应依其不同的环境条件作因地制宜的处理。本人认为，深圳和珠海两个经济特区分别与香港和澳门这两个世界著名的自由港相毗邻，结合港澳的回归、配合港澳及自身进一步发展的需要，它们可向自由港这一层次转化；厦门经济特区在对台沟通上有着十分独特的地位，为加强与台湾之间的联系和经济合作，也可将其辟为自由港；汕头和海南经济特区除在沟通国内与东南亚的经济联系上负有重任外，还应着力开发本地资源，故可以自由贸易区为方向。
从上面讨论可见，当前的几个经济特区适时地向自由港或自由贸易区转型，是中国进一步对外开放、深化体制改革和发展经济的需要，也是经济特区自身社会经济走上新台阶的内在要求。但就中国几个经济特区现行的对外资的投资指导模式看，它们基本上是属于审批型的，是在对外资的管理缺乏经验，又是在国内由“计划”向“市场”体制过渡的特殊时期建立和形成的。采用这种“模式”，在当今特区建设已初步走向成熟时，用来规范及指导外商的投资尚不够完美，于将来特区转型时将会更显其不足。为此，适应中国经济特区的转型，为使特区能更多更好地吸引外资，并发挥其特有的功能，现有的几个经济特区应将外商投资指导模式定位在开放型管理模式这一基础上，力图为外资企业提供一个宽松、灵活且有序的营运环境。
3、特区外商投资指导新模式框架的具体设计。
一般来说，对外商投资的指导应包括对吸纳外资的吸引力和对外资于特区内运作状态的调控力两大方面。将中国现有五个经济特区发展成自由港和自由贸易区，其对外商投资指导的新模式的基本框架也须从这两个方面来设计。
就提高特区对外资的吸引力方面看，本人认为，靠一味地调低税率，是难以再维持应有的吸引力的，较有力度的是优良的综合环境，特别是高水平的基础设施、高效率的管理和其他完善的配套条件，故应将吸引力的塑造放置于一定水平的税费优惠的同时，还要着力体现于环境的宽松性及高效性这一方面，即进行综合考虑。为此，新模式应体现：
⑴在投资经营方面，由于将几个经济特区定位于自由港和自由贸易区这两个层次上，故它们既是国内企业进入国际市场的“跳板”，又是境外企业开拓中国及东南亚市场的“桥头堡”。为强化经济特区功能和于世界范围内有效地配置资源，经济特区应特别强调对国内及国外资本要一视同仁，对不同外资也均一视同仁；使其在特区法规的框架中自行选择资金的投向；经营人员进出境自由；于自由港内实行雇工自由，而于自由贸易区中则规定企业得雇用一定比例的本地职工。
⑵在金融管理方面，营造本币与外币能自由兑换、资金出入和转移自由、资金经营自由的环境使企业能自由筹资。
⑶在对外贸易方面，除战略物资、储备物资、卫生物品和危险物品等外，其他商品均不实行贸易管制。在自由港只对极少数进口商品征收关税，而在自由贸易区则对用于生产的原材料、设备和转口商品免征关税。
⑷实行现行水平的低税收制。与世界上各类经济性特区相比较，中国经济特区的企业所得税税率为15%，是极为低下的。只要能在其他的软硬环境的建设上下功夫，以提高经济特区的总体环境质量水平，维持现有的税率水平，足可以保持对外商的投资吸引力。
⑸创造一个完善的投资硬、软环境。加紧建设经济特区高水平的交通运输、通讯、供水、供电、供煤气等基础设施，形成一个具高运作效率的特区管理体制，为外资企业的发展提供一个良好的投资硬环境——“界外经济”条件。
从提高特区对外资运作状况的调控力方面看，调控力力度的提高，必须着眼于多种方式和多种手段的运用。为此，新模式还应体现：
⑹依各特区的功能和具体发展情况，适时公布《外商投资指导目录》，并科学及明确地界定禁止、限制和鼓励发展行业的标准，且对不同的投资领域在税务、土地使用费和设备折旧率上提供差别优惠。
⑺对鼓励发展的行业提供优惠贷款、风险投资、技术扶持和指导等帮助。这分别可通过建立风险基金、政策性银行、类似香港的生产力促进局的半官方机构和信息研究咨询机构来实现。
⑻通过调整政府投资方向和比例来引导和影响外商的资金投向。
有了这一基本框架，具体去设计中国现有几个经济特区的外商投资指导模式，便能有的放矢。建立起来的模式也将是符合中国经济特区实际，并能有效地促进特区发展的。
三、实施特区外商投资指导新模式的主要措施
1、做好特区的经济发展规划。
⑴依各特区自身的发展目标和条件，确定产业发展方向、产业结构及重点产业等。关于产业方向和产业结构的确定，深圳、珠海和厦门三个特区，作为自由港，它们将分别以沟通内地与香港、澳门和台湾以及国际市场为目标，产业发展自然应以国际贸易、国际金融、国际航运、国际旅游、国际商业、国际咨询服务及高层次出口导向型制造业等为主；而海南和汕头两特区作为自由贸易区，其产业发展除应努力开拓对外沟通的领域外，还应结合本地资源开发加以考虑，如海南须积极发展热带大农业、矿产业等，汕头则要突出创汇农业和美术工艺业等。在确定重点产业方面，从目前几个经济特区的发展状况看，普遍存在着基础设施和基础产业发展严重滞后、产业层次低下的问题，应尽快将一些战略产业和高技术含量产业，特别是高新技术产业列为重点优先及鼓励发展的产业，以极力促进特区产业升级。
⑵依每个特区的发展目标和特区内不同地域的条件差别，规划不同的功能区。如深圳特区就依工业活动的特点和总体发展的要求，分别安排了上步电子工业区、八卦岭食品工业区、莲塘轻纺工业区、车公庙综合性工业区等15个工业区，又将金融、贸易、商业中心设定于罗湖等地。这既可起指导外商寻求投资的适生区位，又能使特区土地地尽其用。
2、进一步完善特区法规政策。
⑴制定和颁布《经济特区基本法》。通过颁布《经济特区基本法》，明确规定特区的性质，各个特区的特点、任务和发展方向，特区政府的组成、职责和隶属关系，特区经济调控的内容和手段等基本内容，为各特区的运行提供最为基本的规范。
⑵下放特区立法权。通过下放立法权，使各特区能根据自身的特点和形势发展的最新情况，及时地制定和调整符合各个特区实际的有关特区法律的实施细则，以指导外商进行符合各特区经济发展要求的投资。目前，深圳、海南和厦门三个经济特区已享有特区立法权，并在因地制宜地指导外商投资上初步发挥了作用。今后在这方面应加紧总结经验，并考虑也给汕头和珠海两个经济特区下放立法权，以强化它们对外商投资指导的功能。
3、改革特区管理体制，建立高效的管理体系。
⑴理顺特区的管理体系。建议成立全国经济特区的最高管理机构——全国经济特区管理委员会，使之拥有全国特区基本法律和总体政策制定、修改和解释的最高权力，同时承担协调中央、省各部门同特区政府之间关系的任务，以彻底理顺制约特区独立运作的“条条”及“块块”之间的不规范的关系，保证特区立法和执法的独立性，也保证特区能够真正地“特”起来。
⑵改革各特区的内部管理体制。针对当前中国几个经济特区普遍存在着管理机构庞杂且人浮于事，办事常相互扯皮，既影响办事效率，又常因部门之间缺乏相互配合而使对外商的投资指导失灵的状况，加紧特区内部行政管理体制的改革。通过简化机构，精减人员，重新构建管理架构，为实施特区的外商投资指导新模式提供体制上的保证。
⑶提高政府机构办事的透明度，让外商能全面地把握特区指导其资金投向的具体态度和措施，使投资指导新模式能完全地实现它的调控力。
⑷经济特区还可以借鉴香港的经验，组建一个向世界推销“特区形象”、为本地开拓海外市场的半官方机构——类似于香港贸易发展局的机构。通过贸易发展局的运作，特别是其在世界上主要的市场枢纽设置的多个海外办事处的积极宣传和牵引，引导更多的外资到中国经济特区来投资。
此外，经济特区还应加紧基础设施的建设和人才的培育与引进，为特区的转型奠定良好的环境条件。