关于行政听证制度若干问题的研讨，本文主要内容关键词为：若干问题论文,行政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过反复讨论和征询意见，1996年3月17 日八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》终于在行政处罚决定程序中作出了关于特别程序——听证程序的规定，这是我国行政法发展史上具有突破性意义的规定，从而揭开了我国行政程序法建设的新篇章。由于这一程序制度刚刚被引进，以往我们对这一制度的研究几乎是空白，加上该制度实施中缺乏现成经验，因此如何使这一程序制度在中国土地上生根，在行政领域中继续推广，是值得进一步探索的新课题。本文试图对行政听证制度的由来和法理基础，这一制度的性质，以及如何建立和完善这一制度等几个问题提出自己的看法。
一、行政听证制度的由来和法理基础
西方有关听证的思想已有很长的历史。 英国普通法中自然公正 （natural justice）原则一般被认为是西方听证制度最早的法律基础， 以后美国“正当法律程序”又深化了这一法理基础；在大陆法系国家，法治国理论，特别是依法行政理论的完善，也为这些国家的行政听证制度直接提供了法理基础。当今中国建立具有自己特色的行政听证制度，一方面是吸收了西方有益理论，借鉴其成功经验，另一方面它又总结了中国固有的行政经验，并且在中国宪法规定和有关理论中可以找到自己的依据。
（一）英国的“自然公正”原则 自然公正原则在英国是一个非常古老的原则，它是支配所有各种权限（不仅支配行政机关和法院，而且支配其他行使权力的人和团体）必须正当行使，要求实行最低限度公正的原则。 在早期英国判例史上， 将自然公正原则解释为“自然法”（natural law）的一部分， 并且将自然法优位的原则判定为英国法的组成部分；但自然法优位的原则在十九世纪中叶被判例所否定，代之而起的是议会优位原则。目前，英国自然公正原则仅是解释议会制定法的判例法上的原则，成为法院在司法审判中必须遵循的原则；同时它也要求行政机关的权力必须被公正地行使，因此自然公正原则完全适用于行政领域，以至成为法院法官据以控制行政行为的原则。在英国自然公正原则是最基本的公正程序原则，只要成文法没有排除或另有特殊情况外，行政机关都要遵守。
自然公正原则在适用上有很大灵活性，其具体内容随情况变动有所变化，但在英国普通法上，它包括两个最基本的程序规则：（1 ）任何人不能成为与自己有关案件的法官（no man shall be judge in hisown cases ）； （2 ）任何人的辩护必须被公平地听取（a
man'sdefence must always be fairly heard）,亦即“听取另一方意见”（andi alteram partem）原则。 上述自然公正原则的第二个程序规则直接构成行政听证的法理基础。具体来说，行政机关必须听取对方意见的原则包含三个内容：（1）公民有在合理时间以前得到通知的权利； （2）公民有了解行政机关论点和根据的权利；（3）公民有为自己辩护的权利。总之，自然公正原则为英国听证制度奠定了法理基础。美国著名行政法学家伯纳德·施瓦茨在评述英国行政程序时说：“英国行政法中的听证权基于‘自然公正’的概念。”“最低限度‘听取对方意见’这一格言是自然公正的根本要求。”“公正将要求一个或许会收到行政决定不利影响的人有机会在决定作出以前代表自己的利益为导致一个有利的结果而作出陈述，或者在决定作出以后为了促成改变这一决定而作出陈述，或两者兼而有之。”[1]英国行政法中听证制度的发展， 以及听证权的不断扩大，都被认为是自然公正原则的进一步适用。
（二）美国的“正当法律程序”（due process of law）美国法源于英国法,美国“正当法律程序”则可追溯到英国的普通法原则以及英国1215年《自由大宪章》。美国宪法修正案第5 条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”宪法修正案第14条又规定：“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产。”可见，正当法律程序，不仅适合于联邦政府，而且适用于各州政府。根据美国最高法院的灵活解释，正当法律程序不仅适用于司法程序，而且适用于行政程序。正当法律程序在行政领域的最基本要求，包括通知（notice）、听证（hearing）及理由之陈述（statement of reason），意即行政机关在作出对公民个人权利或财产有不利影响的决定时，应及时通知当事人，必须听取当事人的意见，给当事人充分陈述自己立场和观点的机会，并使当事人获知作出该决定的理由。由此，听证制度对行政机关来说，是履行其宪法上的义务；对公民来说，是享有其宪法上的权利。行政听证在美国是宪法规定的正当法律程序的具体内容，因此，它是直接来源于宪法的程序制度，其效力高于行政法上一般规定的程序规则。特别是进入20世纪以来，美国社会中行政权有着明显扩张的趋势，行政机关拥有了行政立法权和行政司法权，这对公民合法权益构成了威胁，因此舆论和法学界都要求行政听证制度适用范围扩大，以至使该制度成为1946年美国联邦程序法典的核心。可见，美国行政听证制度一直是以正当法律程序为其法理基础的，因为正当法律程序的基本含义就是公正地行使权力，使公民的生命、自由、财产免遭非法剥夺。值得注意的是美国的正当法律程序所保护的利益的概念正在不断扩大，传统理论认为受正当法律程序保护的利益仅指普通法所保护的权利，其他由政府所提供的利益一直被认为是“特权”，然而许多判例导致这些“特权”逐渐变成了法律上可以主张的权利。在美国可以看到：一方面正当法律程序适用范围爆炸性地扩张，另一方面导致行政听证程序具有更大的灵活性，也就是说，在今天的美国，“正当的法律程序是一个灵活适用的程序，只要求某种形式的听证，不要求固定形式的听证。然而任何一种听证形式，必须包含正当法律程序的核心内容：当事人有得到通知及提出辩护的权利，是否具备这两种权利是区别公正程序和不公正程序的分水岭。”[2] 王名扬教授对美国正当法律程序与行政听证制度之间内在关系的洞察是十分深刻的。
（三）德国等大陆法系国家法治国理论和依法行政原理 法治国理论和依法行政原理起源于欧洲大陆法系国家，使之臻于比较完善的是德国的公法学家。德国最初的法治国理论被称之为形式上的法治国理论，其依法行政原理认为：行政权发动时，只要形式上依照法律即可；如果行政权的发动违反了法律，对行政相对人造成成利益损害，除了行政机关自身纠正以外，只要允许行政相对人提起行政诉讼即可达到法治主义目的。因此其依法行政的重点放在行政权接受司法监督方面。随着社会发展，特别是福利国家、给付行政的出现和民主思潮的激荡，传统“法律保留”原则遇到了挑战，要求在行政权发动时，就使人民的意见主张反映到行政过程中，即事先的行政程序控制思想应运而生。这种被称为实质的依法行政原则要求行政权不仅在形式上依照法律，而且要在实质上具有公正性和合理性。第二次世界大战后，德国、日本等国除了借鉴英美法理论和制度外，都从民主宪政的整体性高度出发，推断出公民享有法律上的行政听证请求权。他们认为从法治国理论和依法行政原理出发，理应肯定公民个人有在行政机关作出决定前享有申请听证的权利。因为法治国理论的最终目标是为了保障“人类尊严”，现代国家的民主性不能在行政程序方面再把公民看作纯粹的由国家支配的客体或对象；作为主权者的公民应有政治参与、行政参与的权利，他们不能仅仅依靠事后救济手段来弥补自己权益所受的损失，而应该在行政行为过程中就表达自己的意愿和主张，这样做，不仅符合社会公共利益，而且符合公民自身利益，因而是最经济、最富有实效的形式。“行政处分之听证系于行政决定作成前，给予当事人，就重要事实表示意见的机会，借以避免行政机关之恣意专断，保障当事人之权益。学者又称之为‘裁决听证’（adjudicatory hearing）。”[3] 深受大陆法系法学思想影响的我国台湾地区学者有关行政听证的概念也大多是从法治、宪政和依法行政原理推导出行政机关负有给予利益关系人听证的义务以及公民享有行政听证权利的结论的。
（四）我国行政听证制度的法理基础 中国没有孕育自然公正原则的历史，中国宪法也没有“正当法律程序”的规定。但中国宪法的人民民主原则为行政程序乃至行政听证制度提供了深厚的宪法和法理基础。尤其是1982年宪法具有鲜明的人民民主性质，其第2 条载明：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”其第27条第2 款载明：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这里，“人民”是作为占绝大多数的单个公民组成的一个集体概念，“倾听人民的意见和建议”的规定比较充分地反映了我国政府管理的本质特点，它为包括听证在内的行政程序制度规定了方向。从实事求是的观点看问题，一方面我们要承认在《行政处罚法》公布之前，我国没有单独的行政听证程序，几十年来，我们强调各种行政调查，其着眼点主要在于使行政机关弄清事实，以便正确作出决策或决定，它没有任何司法色彩。另一方面我们也要看到：行政听证制度作为具体制度是向国外学习而引进的，它不是直接来源于宪法规定，而是直接来源于对外国有益的行政法制度的借鉴和运用，但它符合我国社会主义宪法精神。从一定意义上讲，包括行政听证制度在内的行政程序制度将充分体现我国的宪法精神，并将丰富和发展我国的社会主义宪政制度，为我国宪法和行政法发展提供新的助动力。
二、行政听证的概念、性质和特点
有关行政听证的概念，有的学者认为“听证是指行政机关在作出影响相对人权益的行政决定时，就与该行政决定有关的事实及基于此的法律适用问题，提供申述意见，提出证据的机会的程序。”[4] 笔者基本同意此意见，但有关听证内容是否必定包括听取相对人有关“法律适用”方面的意见，笔者认为尚可斟酌。就听证本身的目的来说，主要是弄清事实，发现真相，其核心程序是质证，因此严格来说，听证是“给予当事人就重要事实表示意见的机会”。[5] 当然也可能涉及法律适用方面的意见。多数国家行政程序法有关听证规定主要涉及证据问题。例如《西班牙行政程序法》有关“利害关系人之听证”部分，即规定：“利害关系人在十日以上十五日以内之期间内，得陈述其主张并提出认为有关系之文书及证据”。德国行政程序法规定：“涉及当事人权利的行政行为公布前，应给当事人陈述影响裁决的重要事实的机会。”《美国联邦行政程序法》则规定“举行听证是基于私人的申请时，听证的对方当事人对有争议的事实问题和法律问题应当迅速发出通知”。可见，在美国，听证会涉及法律问题，但该法典有关听证内容的规定主要也是有关证据制度方面的规定，该法典赋予相对人的权利，也集中在提出证据、反驳对其不利证据以及要求根据听证记录中记载的证据作裁断等权利。笔者认为，听证的本意是“听取证据”，但由此可能会涉及基于证据事实的法律主张。
有关行政听证的性质，笔者很同意王克稳同志在《论行政听证》一文中的意见：“仅仅将听证视为一种程序是远远不够的，在行政程序法中，听证的涵义是多重的，它首先是指行政程序法中一项重要的法律制度；其次，它又是整个行政程序中为法律所设定的一项具体的行政活动程序；而在行政程序法律关系中是行政相对方当事人的一项重要权利。”[6]笔者认为行政听证作为一项重要的行政程序的设立， 其本质点在于赋予行政相对方一系列重要的程序性权利，例如《美国联邦行政程序法》有关正式听证程序中赋予了当事人享有由无偏见的官员作为主持人的权利；得到通知的权利；提出证据和进行辩护的权利；通过互相质问及其他正当手段驳斥不利证据的权利；请律师陪同出席的权利；只能根据听证案卷中所记载的证据作出裁决的权利；取得全部案卷副本的权利等。我国《行政处罚法》中对处罚听证中行政相对方的听证权利也作了规定，包括：得到通知的权利、申请回避的权利、委托代理人参加听证的权利以及提出证据、进行申辩和质证的权利。听证制度的根本性质就在于公民运用这些程序上的参与权利，进行“自卫”或“抵御”，以抵抗行政机关的违法或不当行政行为，并缩小其与行政机关法律地位不对等所造成的巨大反差。我国《行政处罚法》规定：在法定条件下，“当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”，清楚地表明行政听证是公民的一种法定程序权利。日本著名行政法学家盐野宏在其著作中写道：“行政程序原本来自对国家权力之防御权思想出发，做为尽力保护国民权利与利益免受国家权力侵害之制度而发展者，而于现代行政下，再加上民主参加之理念重新发展。”[7]又说：“程序法上之听证程序， 系以行政官署之程序上义务及程序关系人之程序上权利为构成要素。”[8]参看上文，我们可以很深刻地把握行政听证的性质。
听证制度已被普遍认为是现代行政程序法中的核心制度，在我国《行政处罚法》中听证程序与简易程序、一般程序并列为三种行政处罚决定的程序，实际上它是行政处罚一般程序中的特别程序，其特殊之处在于其司法化程度较高。可以认为行政听证程序正是行政行为司法化的标志，其基本特征在于它的“准司法”性。即以我国《行政处罚法》为例，该法有关听证程序作出如下具体规定：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；（六）进行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；（七）听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。
应该说，我国行政处罚的听证程序体现了听证制度的准司法性。它包含了具有司法色彩的通知制度、公开制度、职能分离制度、回避制度、代理制度、申辩和质证制度、制作笔录制度等。其中，申辩质证制度又是听证制度的核心内容，它是当事人向行政机关陈述意见、递交证据以及行政机关听取意见和接纳证据的过程。本案调查人不能充当质证主持人，使行政相对人与本案调查人在听证主持人面前处于平等的法律地位，而质证主持人应当由相对独立的行政机关成员来担任，当事人对主持人持有异议的，有权申请回避，这就在一定程度上保证了听证主持人的公正性。可见行政听证制度的设计表明了它的司法化特点，其目的正是为了追求听证的公开性、公平性和公正性。
当今各国司法制度具有不同特点，有当事人主义与职权主义之分。但作为行政听证制度，无论中外，都普遍奉行职权主义原则。连诉讼中奉行当事人主义最为典型的英国和美国，在行政听证程序中也采取职权主义。王名扬教授在《英国行政法》中论及：“行政机关必须用公正的手段达到公正的目的，但它仍然是自己程序的主人。”“行政机关必须给予相对人行使辩护的权利并不需要行政机关作决定时采取审判程序。”[9]在美国，“行政法官在听证中的作用， 和民事诉讼中法官的作用不一样。民事诉讼采取对抗式程序，诉讼的进展主要由双方的律师领导，法官处于仲裁人的地位，不积极参加审问。行政法官在听证程序中发挥积极的作用，负责指挥听证程序的进展，必须查明事实，主动讯问证人。可以要求当事人澄清某方面的问题，也可以主动地进行调查。 ”[10]我国行政听证也应该如此，听证主持人对质证的开始、中止、终结等进程应当拥有完全的指挥权。因此行政听证是行政行为与某些司法程序的有机结合，是行政活动复杂性、效率性同司法程序公正性的有机结合。听证制度作为联系政府权力与个人权利的程序纽带，既反映政府的行政效率，又体现公民在国家管理中的权利，它所体现的行政行为司法化的过程正是平衡与兼顾公共利益与个人利益的过程。
由于“听证”概念在不同场合、不同情况下使用，各国有关听证的概念及内涵又有许多差异，加上听证与其他程序制度往往互相包含与交叉，因此为了认清听证的性质和特点，有必要了解与区分以下一些概念。
（一）立法听证、司法听证与行政听证 在有些国家，听证适用范围很广，渊源于普通法上自然公正原则的听证最初适用于司法领域，谓之“司法听证”（judicial hearing）；以后，听证逐步为立法（包括议会制定法律，行政机关制定法规、规章）活动所吸收，称之为“立法听证”（Legislative hearing）。本文研究的是行政听证。
（二）正式听证与非正式听证 在美国等一些国家，听证分为正式听证（formal hearing）与非正式听证（informal hearing）。正式听证，亦称审判型听证，或完全的听证、举证式听证、标准的听证。在美国，正式听证中当事人享有完整的听证权利（至少有七项）[11]，但在大多数情况下，听证程序有较大灵活性，不要求固定形式，当事人有得到通知及提出辩护的权利是必备的，其他条件则不一定齐备。我国《行政处罚法》所指的听证程序，笔者认为属正式听证程序，而且目前我国没有正式听证与非正式听证的区别，因此必须严格按照《行政处罚法》规定的程序进行，否则实践中会产生混乱。
（三）事前听证和事后听证 听证一般要求在行政决定最后确定以前进行，即事前听证，但有的国家也规定在行政决定后进行（又称迟延听证），例如美国的一个法院判例认为：“听证是否在命令制定以前进行……无关紧要，只要在命令执行以前提供完全的公正的听证，就已足够。”[12]我国《行政处罚法》所规定的听证程序是指事前听证。
（四）公听会、辨明程序与听证程序 在日本，还有公听会、辨明程序等概念，易与听证相混淆。公听会，是指行政机关在制定、修改或废除命令，或作出影响多数人利益的处分时，要求广泛听取一般意见的程序，它不同于听证会，不需要一般程序，它往往成为一种形式。[13]
日本还有辨明程序，它与听证程序并列，两者有不少相似之处，但“辨明程序，较诸听证程序，为略式程序”，[14]一般采取书面审理，不另设审理官，强调简易、迅速。辨明程序与听证程序往往法律界线不十分清晰，辨明程序也可转化为听证程序，故“两种事前之行政手续，能互为应用，充分发挥其功能。”[15]
（五）行政调查与行政听证 调查与听证是两个相互关联的概念，调查是听证中的一项重要内容，它是行政机关了解、核实当事人陈述意见，接纳证据真实性的一种手段；另外，从广义上说，听取当事人陈述意见，接纳证据也是行政程序法上的调查。实践中，听证过程与调查过程有时会交替使用。但作为行政法学的一对重要概念，我们应加以严格区分。在有关国家和地区的行政程序立法中，行政调查与行政听证是加以区别的。“调查”一词，包含考察、询问、系统检查、审慎研究等意思，行政调查是行政机关要求被调查对象提供资讯、回答问题以查明事实并收集证据的过程。而行政听证则是行政机关在作出行政决定前听取有关当事人意见的程序制度。两者的区别主要有：（1 ）行政调查的着眼点是从行政机关主动、全面了解真实情况出发，行政听证则主要着眼于保障当事人合法权益，充分体现行政相对人的一种权利；（2 ）行政调查的主要内容是有关事情的真相和科学数据，而行政听证的内容侧重于给予当事人表达自己主观的意见和理由；（3 ）行政调查的对象范围广泛，包括所有了解情况的人员，其中有与行政行为无利害关系的人员，而行政听证的对象是同行政行为有利害关系的当事人。
三、关于完善我国行政听证制度的几点思考
我国听证制度的建立和完善将是一个很长的过程。对此，笔者有以下几点思考：
（一）听证程序适用范围应逐步扩大，不应设置过多“例外” 在英国，听证程序的适用同自然公正原则的适用一样是逐步扩大的，例如原来监狱内部对囚犯违纪的处理不适用听证程序，但随着司法审查范围的扩大，自然公正原则逐渐广泛适用，以至适用至监狱，现在对犯人违纪的处理以及对犯人假释的撤销，都开始适用听证程序。[16]英国对外国人权益的保护也经历了一个过程，英国行政法开始不愿意把适用于本国公民的程序保护原则、公平原则同样适用于外国人，内政部过去在行使驱逐出境、拒绝入境等权力时往往很不公正，以后在压力下处理这类案件时开始安排听证会，但当时只具有法外的建议的性质。近年来根据欧共体法有关规定，听证权才逐步成为一项普遍适用的权利。对此，英国行政法学家威廉·韦德补充说：“听证权之所以是一项普遍原则的理由之一是授予这种权利不会有什么害处。例外越少，行政官员就会越快地领会到这是永远不能否认或忽视的。法律应不失时机地教授这一课。”[17]
我国《行政处罚法》确定了听证程序，被称之为我国行政处罚制度乃至行政法律制度的一次飞跃，但是由于历史原因和现实原因，有关听证程序的规定还有不少缺陷，特别是听证程序适用范围比较狭窄。《行政处罚法》第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”，同时该条内又规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行。”对此国内学者展开了激烈的批评，[18]因为限制人身自由的行政处罚对公民的权利的影响一般比较大数额罚款的影响更大，其不适用听证程序就有失公正。这是《行政处罚法》中一个很大的缺陷，可能是对公安行政权力的过分的迁就和妥协。
（二）行政听证参加人的范围应适当扩大 为达到行政听证全面、公正的要求，各国行政程序参加人的范围也呈扩大趋势，特别是为吸收利害关系人参与行政听证程序，有些国家设置了行政听证参加制度。这种参加制度可分为辅助当事人参加与对立当事人参加两种。前一种参加人是与当事人利益一致的，后一种参加人则在法律利益方面与当事人持相反立场。参加人可以自动申请参加听证，主持人认为必要时，也可要求利害关系人参加听证。
我国《行政处罚法》中“当事人”的概念仅指管理相对人，具体是指被行政机关认为有违反行政管理秩序行为的公民、法人或其他组织。行政听证程序规定中“当事人”的概念也同此范围，因此该法中听证程序中没有规定行政机关和管理相对人以外的任何利害关系人参加听证。对此，有些学者建议：为保证听证程序的实际效果，“必须在听证过程中加上另一主体，使听证成为三方或多方参加的法律行为。”[20]在完善行政听证制度时有必要研究这类建议。
（三）听证主持人与调查人分开制度值得进一步研究 源于西方普通法自然公正原则的听证制度有一个基本要素，即职能分离。其本义是指当事人不能作为自己案件的法官。但行政执法（包括行政处罚）与司法审判不同，行政执法不仅需要公平，而且需要专业知识，因此如何把职能分离原则体现于行政执法中，是一个需要探索的问题。美国曾有人主张彻底的完全的职能分离，即主张把行政裁决职能和追诉职能、调查职能以及执行职能完全分开，由互相独立的机构行使。但这一主张最终没有被采纳，因为这会给实践带来很大困难。最终实行的是内部职能分离方案，即行政机关就总体而言，同时具有调查、追诉、裁决三种职能，但由不同的实际工作人员行使，执行调查和追诉职能的人，不能参加裁决和主持听证，这种内部职能分离制被美国联邦行政程序法所采纳，成为美国现行的制度。美国的具体做法是：在机关的实际工作阶层，职能相分离；在机关的决策阶层，职能不分离，行政机关的长官可以决定是否进行调查，是否提起控诉，并且作出最后的裁决。各种职能如何行使，由行政长官从全局观点考虑；另外裁决人员和调查人员之间没有上下级关系，两者独立，共同受机关最高行政长官的监督。
我国《行政处罚法》有关听证程序的条款中明确规定：听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。这就初步体现了职能分离原则，是我国行政程序的一大进步。但听证主持人的职权与职责以及他与行政机关负责人的关系尚待细化，值得进一步研究。不少学者认为：应借鉴美国行政法官制度，强调听证主持人的独立法律地位，认为中国也应建立一支高素质、高水平、具有独立地位的行政听证官队伍。这些建议有积极意义，但如何根据中国国情具体设计，尚需尊重实际，作出有价值的探索。
（四）行政听证中的司法性成分应限制在合理限度 前已论述，司法听证与行政听证是分属两个领域的不同程序，行政听证是听证制度在行政领域的合理运用，它是一种“准司法性”行为，或者称行政行为的司法化。但毕竟要考虑到行政领域的特点，所以不能抹煞行政听证与司法听证的区别，完全用司法听证的内容和标准来要求行政听证是不合适的。笔者看到目前一些地区有关行政听证的具体规定，在程序上要求与司法程序基本相同，这会使行政人员望而生畏，有可能使行政执法人员踌蹰不前，缩手缩脚。正确的做法是：一方面，从达到公正目的出发，推进行政程序司法化；另一方面，要保持行政机关工作效率，保持行政机关有充分的自由裁量仅，体现行政职权主义特色，使行政公正与行政效率之间取得平衡。
（五）要充分注意听证制度与行政复议、行政诉讼制度的衔接与协调 行政听证一般而言是一种事前的程序，它同事后补救程序有所不同，与行政救济（如行政复议）、司法救济（如行政诉讼、行政赔偿诉讼）也不同，有着自己独特的功能。但应考虑到我国行政法制化的历史发展进程的特点，即《行政诉讼法》最早颁布，且有《行政复议条例》、《国家赔偿法》等颁布于其后，在《行政处罚法》有关听证制度规定之先，复议、诉讼、赔偿等制度已经存在，因此听证制度的建立与完善应与复议、诉讼、赔偿制度相协调。如果每一个行政案件都要经过非常复杂的程序，就可能造成目前中国行政机关不堪沉重的负担，反而不利于依法行政原则的贯彻。数年前台湾地区“法务部”草拟的“行政程序法草案”中已注意到这一问题，该草案要求“经听证之行政处分，行政机关应斟酌全部听证之结果，作成行政处分”（第92条），但如果发生不服“依前条作成之行政处分者，得不经诉愿或其他先行程序，迳行依法提起再诉愿或行政诉讼。”即已经过听证程序的行政案件可省去诉愿程序，以免程序叠床架屋，设置过多。中国大陆如果听证制度健全，在必要情况下，已经过听证程序的行政案件可以考虑省去复议程序，可由当事人直接提起行政诉讼。
注释：
[1] （英）伯纳德·施瓦茨：《韦德所著〈行政法〉第七版与最近英国行政法的发展》，载《中外法学》1997年第3期。
[2][10][11][12]王名扬：《美国行政法（上册）》， 中国法制出版社出版，第410页，第456页，第384页，第389页。
[3][5]（台）罗传贤：《行政程序法基础理论》，台湾亚南图书出版公司出版，第229页，第229页。
[4][13]（日）室井力主编：《日本现代行政法》， 中国政法大学出版社出版，第178页，第180—181页。
[6]1996年行政法学会年会论文：《论行政听证》。
[7][8][14]（日）盐野宏：《行政法》，台湾月旦出版社出版，第269页，第273页，第274页。
[9]王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社出版，第153页。
[15]《各国行政程序法比较研究》，台湾“行政院”研究发展考核委员会编印，第127页。
[16][17]（英）威廉·韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社出版，第226页，第230页。
[18]参见罗文燕：《听证制度的立法缺陷》，载《法学》1997年第6期。
[19]章新生、关保英：《浅谈〈行政处罚法〉存在的几个立法技术问题》，载《江海学刊》1997年第4期。
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