教育政策执行难的利益分析——以北京市流动儿童义务教育政策实施为例，本文主要内容关键词为：政策论文,北京市论文,为例论文,义务教育论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕G40.011.8〔文献标识码〕A〔文章编号〕1002-8064(2006)03-0010-04
执行难是当前中国公共政策面临的突出问题之一，这大大削弱了政策执行的力度和效果，动摇了政策的权威性。作为公共政策范畴的教育政策也面临着这一问题。究其原因，主要在于不同行为主体基于各自的价值立场而进行的种种利益博弈，使得政策在执行过程中变形、走样影响了政策执行的效果。因此，从政策执行层面，考察不同行为主体在政策执行过程中的利益追求的分殊化状况，揭示其中的种种利益纠缠以及各自所宣称的价值辩护的实质，对于我们洞见执行难这一当前教育政策的瓶颈问题不无裨益。本文试图通过对北京市流动儿童义务教育政策执行过程中，政府、学校与家长的不同利益诉求的描述，分析问题的原因，以期对教育政策的有效执行有所启迪。
2004年8月，北京市为落实国务院2003年《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》的政策精神，由政府办公厅转发了市教委等10个部门《关于贯彻国务院办公厅进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作文件的意见》(以下简称《意见》)。《意见》对2002年7月印发的《关于贯彻落实〈北京市对流动人口中适龄儿童少年实施义务教育的暂行办法〉的通知》(京教基[2002]31号)中“两为主”的政策目标做了进一步的阐释，明确规定了以各区县政府为主解决流动儿童义务教育的工作原则。这一工作原则的确立，无疑对流动儿童义务教育的推进意义重大。但从各区县政府的地方利益上考察，“两为主”原则对各区县政府地方政府而言，是一种“不利”的制度安排。
首先，以各区县政府为主解决流动儿童义务教育的原则对地方财政“不利”。我国当前的义务教育拨款方式决定了流动儿童义务教育属于国家教育投入的盲区①。以区县为主意味着北京市各区县政府必须在缺乏、甚至没有中央相应财力支援的情况下，自掏腰包解决流动儿童的教育问题。另外，目前义务教育“地方负责，分级管理”的投资体制存在着投资主体重心过低，政府财力资源与义务教育责任不对称等问题。以区县为主势必加重基层地方政府的财政负担。同时，由于义务教育成本存在着明显的地区差异，这就产生了教育经费差价由谁买单的问题。以北京市的情况为例，一个户籍在河南省的流动儿童如果2002年在当地就学，当地政府只需拨出355.75元的教育事业费，而在北京，政府则要为其支出2472.26元[1]。在这种情况下，贯彻落实“两为主”的政策精神，必然会增加流入地政府的财政负担，与地方利益直接冲突。
其次，对流入地教育质量“不利”。流入地政府除了为解决流动儿童的就学问题付出一定的财政代价外，还面临着教育质量下降的潜在可能。这种可能在许多地方已经变为现实。当前各种有关调查统计结果表明，大多数流动儿童来自贫穷的农村，学习基础一般较差。这必将给各区县整体的教育质量带来影响，进而影响到地方教育行政部门的业绩和形象。这会使流入地政府有吃力不讨好的感觉，并认为自己承担了本来不该做的事情。
再次，解决流动儿童就学问题可能会给本区县其他方面带来“不利”的影响。大量流动儿童的就学，不仅会给该区县的教育带来很大压力，还会牵扯到该区的治安、卫生等其他社会资源的占用问题。另外，不少区县担心流动儿童就学问题解决得好会导致更多的流动人口涌入本区，进一步加大本区县工作的负担。在北京市委某文件中，就曾提到这点：“流动人员子女的急剧增长，使我们常常感到不安，常常反思我们的政策，是否是因为降低借读费而吸引了大量流动人员将多个子女带到北京。[2]”这必然降低当地政府解决流动儿童就学问题的积极性。
第四，规范打工子弟学校可能给地方政府带来额外的负担。许多打工子弟学校缺乏起码的规范管理，办学条件差。如果区县政府要规范打工子弟学校，使其达到北京市的办学标准，那么，各行政部门将要对此类学校的安全、教育教学质量、教师管理等方面进行大量的人力、物力和财力的投入。这显然会增加流入地政府的负担。
地方政府对自我利益的考虑，与其利益主体地位的形成具有很大的关系。中国近20年来的经济改革和社会转型所带来的最大变化之一，就是地方政府逐渐具有相对独立的利益主体地位。在市场化改革进程中，国家通过“分权”和“让利”的方式，将原集中于中央(或国家)的权力向地方政府层层下放，将原高度集中于国家的财政收入部分让渡给地方政府。这就赋予了地方各级政府更多实质性的权力。随着权力的加大，地方政府所承担的社会责任也不断提高，成为了具有明确利益的相对独立的利益主体。
利益主体地位的确立，意味着地方政府角色的转变。它不再完全隶属国家的整体利益，而是具备了“双向代理”的功能和地位：一方面地方政府代理中央政府，实行对本地区经济、社会发展的宏观管理和调控；另一方面，地方政府代理本地区的非政府主体，争取中央的支持，以实现本地区经济、社会利益最大化。拥有“双向代理”功能的地方政府，和中央政府的目标既存在一致性，又存在着差异性。因此，在执行中央政策的过程中，它会比过去更多考虑本地区的各种利益诉求，通过种种制度性的寻租与中央政府展开博弈，以确保自身利益的有效实现。
法国行政学家夏尔·德巴什认为，对于行政机构来说，“如果决策与他们期望的东西不相符或在他看来是无法实施时，他将反对这种毫无活力的东西或者试图改变措施的内容[3]。”因而，虽然流动儿童教育政策从长远看有利于整个社会的稳定和人口素质的提高，但其与各区县政府之间存在着太多的利益冲突和矛盾，这将直接影响到各区县政府执行政策的效果。此外，地方政府不仅仅面对流动儿童的教育问题，同时还面对本地区的经济发展以及其他诸如下岗失业、住房短缺、交通拥挤、环境污染等社会问题。而这些恰恰是与各级地方政府的政绩直接挂钩，成为衡量地方政府各项工作的重要准绳。由于流动儿童教育问题基本没有纳入地方政府政绩考核的范畴，因而，对于这样一个吃力不讨好的问题，地方政府往往采取能避则避，实在避不了也只好消极应对的态度。荷兰学者布雷塞斯曾说，假如我们以中央当局和地方当局作为制定和执行政策的理性行为主体，由此出发，政策手段的作用将部分地决定于地方当局在与中央当局的政策合作中是否能看到有什么利益，其程度如何。因而，一旦地方利益、部门利益在地方政府行为选择中获得绝对的价值优先性时，事关社会整体利益和长远利益的流动儿童义务教育政策实施的有效性必将大打折扣。
根据北京市流动儿童义务教育政策的规定，公办中小学是解决流动儿童义务教育问题的又一主要政策执行主体。许多区县都规定要加强公办校接收流动儿童入学的主导能力。但众多研究一再表明，除了一些面临本市生源一再下降的北京市基础薄弱校，以及那些位于城乡结合部十分偏僻的地理位置的公办中小学对招收流动儿童表现出较大热情和信心之外，大多数公办中小学都认为接收流动儿童存在很大的困难，“两为主”的政策目标很难实现。究其原因，这些困难同样来自于流动儿童义务教育政策对利益的安排与公办中小学的生存和发展利益之间的矛盾。
矛盾的焦点之一依然是资金问题。义务教育属于典型的公共产品，从事义务教育的公办学校是非营利组织，办学经费主要来自于国家财政拨款。由于我国是穷国办大教育，教育经费长期不足。而在有限的教育经费中，相当一部分用于发展高等教育，义务教育公办学校办学经费短缺是不争的事实。这一问题在欠发达地区尤其突出，成为制约学校发展的瓶颈问题之一。当前，政府部门已经严禁各校对流动儿童收取借读费。应该说，这一做法充分反映了民主社会对公民教育权的尊重和保证。但作为政府全额拨款、非营利的公办学校，其自身并没有额外的教育经费来承担流动儿童的就学成本。在这样一种情况下，如果政府通过行政的力量强迫学校接纳流动儿童就学，那么，公办学校只能通过压缩其他经费的开支来满足流动儿童的教育需求。这势必会影响学校正常的办公和教学条件。因此，学校接受的流动人口子女越多，学校需要的经费也越大，这必将在一定程度上“阻碍”公办学校的生存和发展，妨碍公办学校接受流动儿童就学的积极性。公办学校在政策执行过程中往往以“满员”或“小班教学教育改革”等各种借口逃避接纳流动儿童就学的责任，其中很重要的原因便是出于维持学校日常经费收支平衡的考虑。
矛盾焦点之二源于社会对学校教育质量日益严格的要求。尽管素质教育的口号已经高喊多年，但随着社会就业竞争的日趋激烈，在几乎是“一考定终身”的今天，家长们都希望通过选择好的学校，提高孩子的学习成绩，增加孩子未来升学的竞争力和就业机会。越来越多的家长实际正将接受基础教育特别是义务教育看成是一种纯粹为了追求个人利益和目标的行为②。这不仅对义务教育的公益性正开始产生严重影响，更直接导致了学校之间教学质量的攀比和生源的争夺。因为，教育质量是学校吸引优质生源的重要前提，也是学校争取上级拨款和社会捐赠的重要筹码。由于生源的好坏影响教学质量，而教学质量的高低又影响生源的好坏。因而，在这样一种循环中，学校为了保证教学质量，为其生存和发展创造良好的平台，势必加大对生源质量的控制。而接收流动儿童入学对于学校来说，无疑又是一次教学质量的重大冒险。
尽管在人们的应然判断中，学校的角色是教书育人。特别是义务教育阶段的公办学校更担负着为儿童提供平等的教育机会和条件的重任。它们应该对所有孩子敞开大门。但理想的角色与现实的实践之间总是会存在一定的差距。在我国当前的教育体制改革进程中，学校正日益成为面向市场和社会的、具有独立性和自主性的办学主体。生存和发展成为了任何一所学校面临的首要问题，这也是学校的根本利益所在。因此，面对明显不利于自身生存和发展的制度安排，公办中小学必将在政策要求和学校的生存与发展之间进行利益博弈。作为现实世界中的利益主体，学校的行为在根本上同样要受到一定的利益驱动。尤其当社会处于利益快速分化的经济高热期，公立学校也要逐渐参与到市场竞争中，这就使其不得不首先考虑本校的生存和发展问题③。加上并不存在公办学校要对流动儿童教育负责的法律规定，面对需要较长时间才可能显现出来的长远利益和社会整体利益，公办中小学接收流动儿童就学问题上的消极态度便很好理解了。
按照北京市流动儿童义务教育政策的规定，家长有责任按照程序将其子女送入公立中小学借读。但有关调查表明，在北京只有约3/4左右的流动人口子女在公立学校上学[4]。也就是说，还有相当数量的家长将其子女送入了不合法的打工子弟学校就读，这部分流动儿童的实际数量很可能比官方统计数字更加庞大。为什么在政府不断针对流动人口子女的就学问题制定出更加体现教育公平的政策的同时，依然会有如此大数量的流动儿童父母选择让其子女进入不合法的打工子弟学校就学，从而在客观上阻碍了流动儿童义务教育政策关于清理整顿不合法学校这一工作的顺利进行？这其中除了信息不对称等问题外，从利益的角度考察，更重要的是流动儿童教育政策在目前无法给大多数流动儿童家长带来看得见的实际利益。
从北京市流动儿童义务教育政策来看，其最主要的目标，是让所有流动儿童都能进入公办学校或正规的私立学校就读。这对于孩子的成长是十分有利的。公立学校无论是师资、教学、安全等方面，与不合法的打工子弟学校相比都具有绝对的优势。但在现行教育体制下，公办学校的门槛对于大部分生活在城市最底层的打工者来说，依然难以逾越。进入公办学校意味着作为打工者的家长们很可能面临这些困难：(1)不小的教育投资。尽管北京市通过一系列政策已将过去高昂的公办学校借读费降低，甚至完全取消。同时为了避免学校乱收费现象，包括北京在内的各大中型城市也都在逐步推广中小学“一费制”。相对于以前，这大大提高了流动儿童进入公立学校就学的可能。但从各种报道可以看出，为数不少的学校仍通过各种名目收取额外费用。这些费用的收取对于普通北京市民来说都可谓不小的负担。而这对于处在贫困线以下，且多为多子女家庭的进城务工人员来说更是无法承担的重负。(2)升学的矛盾。由于当前的高考制度与户籍挂钩，加上北京地区非义务教育阶段高昂的学费，绝大多数流动儿童必须回原籍念高中。另外，目前北京地区使用的教材与大多数流动儿童家乡的教材并不一致。让孩子进入北京地区公办学校就读，家长可能要冒孩子因为教材不衔接造成升学困难等方面的风险。(3)其他方面。作为“外来人口”，流动儿童在公办学校中很有可能要遭遇各种意想不到的困难。也就是说，对于流动儿童家长来说，如果选择进入公办学校，孩子也许能够获得更舒适、更安全的教育环境。但是孩子们是否能够在陌生的文化圈中获得团结、尊重、友谊等等也是家长考虑的重要问题之一。据一些调查结果，目前城市中本地人与外来人之间的融合情况并不理想，有58.3％的流动儿童不喜欢甚至讨厌北京的孩子，理由是他们欺负人，看不起人[5]。由于在公立学校中存在着一定程度的人际关系的不和谐，部分家长出于对孩子利益的考虑，必然会放弃到公立学校就读。
与这些困难相比，在流动儿童家长眼中，不合法打工子弟学校的吸引力则显而易见。每学期300元的学杂费、灵活的班级管理方式、各个打工学校统一的人教版教材以及类似的生活背景生发出来的归属感，似乎都更加符合流动儿童家长的要求。而社会各界最担心的打工子弟学校存在的主要问题之一——简陋、存在极大安全隐患的校舍——在大多数来自欠发达地区的流动人口眼中，也并不是什么大问题。因为我国农村教育长期以来就存在着办学硬件设施简陋、师资素质低、投入少等问题，对于大多从农村地区来的流动儿童家长，这种城市中的劣质学校与家乡的学校相比也并不薄弱，甚至在某些地方还存在一定的比较优势④。因此，从成本—效益方面进行考量的话，打工子弟学校的吸引力显然要强于公办学校。
科尔曼认为，行动者的行动原则可以表述为最大限度地获取效益。行动者是依据这一原则在不同的行动或事物之间进行有目的的选择。同时，“理性”(或有目的性)与“效益”并不局限于狭窄的经济含义，因为在现实生活中，人们的理性行动不仅仅是追求经济效益，而且还包括社会的(如团结)、文化的(如道德规范)、情感的(如友谊)、政治的(如权威)等目的。[6]因而，人们的行为选择往往有赖于该行为是否会给自己的行动带来最大化的利益。在特定环境中，当一个人的可选择的范围越大，且其选择所获得的收益也越大，他做这件事情的可能性就会越大；反之，人们对该事物则会抱一种消极的主观评价和行为意向，产生排斥心理。而流动儿童教育政策对于大多数贫困的流动儿童家长来说，则面临着这样的尴尬。由于在现行体制中，政策并不能满足流动儿童家长的利益需求，加上作为城市边缘人群，流动人口自身缺少组织、缺少社会影响力、远离城市生活中心，远离政治资源和舆论资源、没有明确的群体利益代表，不懂得如何保障自己的各项合法权益。作为流动儿童的家长，他们宁可为了生存需要而为其子女选择安全没有保障、师资水平没有保证的不合法打工子弟学校的行为，是有着深切的生存需要的。
众所周知，大多数流动儿童的父母均属于低收入阶层。他们在北京从事着建筑、搬运、家政服务、环卫、拾荒等城里人不愿干的脏活、累活，其经济资源较为有限、生活水准比较低下，相当一部分还停留在维持温饱阶段。根据马斯洛的“需要层次”论，人的需要按次序逐级上升，表现为生理的需要、安全的需要、相属关系和爱的需要、尊重的需要、认知的需要、美的需要和自我实现的需要。在人的发展中，总是要先满足低一级的需要，才能形成高一级的需要。其中，生理、安全等低级需要，具有生存性和必需性的特点。换句话说，作为生活在社会最底层的社会弱势群体，大多数流动子女的家长在基本的生存问题还没有得到很好满足的情况下，对他们来说，生存需要永远都是第一位的，教育是第二位的。
由此可见，在流动儿童义务教育政策执行中，政策最主要的三方面利益主体基于自身不同的利益诉求，面对同一教育政策的具体执行时，很可能做出不同的行动选择。在这种情况下，如果政策对利益的分配不能很好地适应各利益群体的需要，又没有良好的沟通渠道，很容易造成政策合作不利，导致政策执行受阻，上有政策下有对策等现象的产生。这势必会大大削弱政策执行的力度和效果，不利于流动儿童就学问题的真正解决。因此，教育政策的制定必须协调并理顺好教育政策利益相关者之间的利益关系。这就要求教育决策部门应做好政策制定前的调研工作，听取多方意见，建立各种有效沟通渠道，从教育公平、社会和谐的价值出发，统筹安排，使各方利益得以最大程度的实现。
注释：
①一方面，从中央政府的义务教育拨款来看，由于中央政府及省政府在计算义务教育拨款时，仅以“户籍人口”为统计口径，即仅统计拥有当地户籍并在当地常住的适龄儿童少年数，这样，当流动儿童少年脱离了户籍所在地后，一方面客观上减轻了流出地地方政府的义务教育财政负担，另一方面，其父母就业所在的流入地的义务教育也并不能得到中央流入地方政府的相应财力支援。这种教育统计及拨款方式使流动儿童成为了义务教育的一个灰色地带。同时，从地方政府的义务教育投入来看，由于农民工子女在农村交纳的教育附加费并没有根据农民工的就业流向在地区间转移，而城市区政府从财政中划出的经费则专供辖区内拥有户籍的市民子女接受义务教育之用，并不包括进城务工的农民子女。如此制度安排，使进入城市的流动儿童的教育大部分流动儿童在城市面临着没有教育投入的尴尬。
②谢维和教授曾经指出，尽管基础教育应该首先保障公共利益的实现，然而在现实中，有些想法和做法却在一定程度上影响了国家基础教育改革与发展在实现公共利益方面的政策和目标。比如家长们对义务教育目的的看法，由于义务教育的普及和基础教育的扩大，特别是个人自主权的扩大，教育活动中的选择性有可能演变成为一种私人性。现在入学方面存在的差异往往与个体不同形式的努力与投入有关，学习者及其家庭常常由此而忘记了基础教育特别是义务教育是国家提供的教育，是一种公共的教育，因此有可能将获得个人投入的回报，部分或全部地代替接受基础教育特别是义务教育的公共性目标。谢维和教授认为，这实际是把接受基础教育特别是义务教育看成是单纯实现个人发展目标的一种活动。这些想法将会破坏基础教育特别是义务教育的公共性目标，有可能将基础教育转变成为一种对个人回报的追求。如果每个人都将接受基础教育特别是义务教育作为一种个人行为，作为一种追求个人利益和目标的活动，那么，基础教育特别是义务教育的公共性将不能得到维护和保证。
③北京市一些对接受流动儿童表现出积极态度的学校，大多属于北京市基础薄弱校，或地处十分偏僻的城乡结合部。换句话说，如果不接收流动儿童入学，这些学校就会面临因为没有生源而逐渐萎缩等问题。
④2004年11月，笔者在参加北京市教委的一次座谈会中了解到，某县来京考察的领导面对当地人在北京建的简易学校简陋的办学条件，他们感到比该县的学校强多了。他们已经批准了该县人员在京举办打工人员子弟学校，并每年收取一定办学费，还将中师毕业生派到这些学校，认为这是该县新的经济增长点。