当前中国“体制性迟钝”原因剖析，本文主要内容关键词为：迟钝论文,中国论文,原因论文,体制性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年6月11日，我国主流媒体《瞭望》新闻周刊刊发了记者黄豁等的文章《“体制性迟钝”的风险》。文章认为，所谓“体制性迟钝”，是指各级政府部门（尤其是基层政府部门）在面对和处理各种社会矛盾和冲突时，特别是在社会矛盾的萌芽和聚集的初期，反应迟钝，信息失真，处理失当，不仅不能及时化解社会矛盾和冲突，反而会导致社会矛盾和冲突的扩大和爆发。文章指出，随着我国改革由“普遍受益期”过渡为“利益调整期”，群体利益冲突逐渐成为“社会常态”。然而，由于我国各级政府（尤其是基层政府部门）存在着“体制性迟钝”，从而使我国社会的发展和稳定面临着“风险”。
这种情况的存在，分明是与构建社会主义和谐社会的宏伟目标背道而驰的，因为社会主义和谐社会的构建，不仅是一项伟大的社会工程，它需要全社会的努力，而且它更是一个政府行为，更需要政府具备正确的思想导向、价值导向和制度导向，并付出积极而正当的作为。然而，由于“体制性迟钝”最为突出的特点和表现，是各级政府在行政过程中对处于萌芽状态、隐性的社会矛盾反应迟钝，不能及时化解社会矛盾和冲突，导致隐性的社会矛盾和冲突转变为显性的社会矛盾和冲突，即社会矛盾和冲突的爆发，因此，“体制性迟钝”就成为影响我国社会和谐发展与稳定的负面因素。也因此，要构建社会主义和谐社会，就必须对当前我国存在的“体制性迟钝”给予足够的重视，并采取积极有效的措施加以解决，否则，任何构建社会主义和谐社会的言论和行动，都只能是高调和空谈。
笔者认为，要解决当前我国存在的“体制性迟钝”的问题，认清其产生的原因是首要的任务。从“体制性迟钝”的字面意义上，我们不难看出，造成“体制性迟钝”现象最为核心、最为关键和最为直接的原因，就在于“体制”以及掌控体制运行过程的党政官员对社会矛盾和冲突的反应迟钝。所谓“体制性迟钝”，也就是体制本身以及“体制中人”——党政干部对社会矛盾和冲突的反应迟钝，这即构成我们分析“体制性迟钝”原因的逻辑起点。
“体制性迟钝”的体制原因
1.政治录用和评价机制方面的原因
在我国，政治路线确定之后，干部就成为决定性的因素。因此，把好干部录用的关口就显得非常重要。目前，虽然我国党政官员的录用制度已经开始了一定程度的改革，例如，对一定层级的党政干部实行公开选拔、差额选举，并取得了一定的成效。但是，我们应当看到，这一改革举措在实行过程中仍然存在着一些不足，我国的人事制度和干部选拔制度仍然存在着诸如任人唯亲、卖官鬻爵等不正之风，甚至存在着“逆向淘汰”的弊端。因为那些被差额掉的候选人，通常是上级领导不信任、不支持的，而在选拔、选举过程中，选举人常常也会受到上级领导的强烈暗示，他们作为民意代表的角色实际上已经失去了意义。即使上级领导看中的候选人在选拔、选举时碰到麻烦，上级领导也会动用各种手段（甚至破坏选举程序）保证其当选。毫无疑问，这种干部录用机制必然会带来一个重大的政治后果，就是导致这些党政干部在现实的政治生活中，只会眼睛朝上，只会觉得自己手中的权力来自于上级领导的恩赐，只会对垂青于自己的上级领导感恩戴德，并对其负责，而且有时候上级领导也会主动担当起他们的“保护伞”，以至于一些地方的官场流行这样一句话： “不怕上告，就怕上报。”这样，在一些党政干部那里，民情民意根本进入不了他们的视野，他们也绝不会想到自己手中的权力来自于人民。可以想见，通过这样的途径录用上来的干部，对于民众的疾苦，对于社会的动态，常常只能是处于一种“视而不见、听而不闻”的状态。长此以往，其最终结果便是“体制性迟钝”。
与此同时，现行的党政干部政绩评价机制也构成对社会矛盾反应迟钝的重要原因。长期以来，不少干部只愿报喜、报成绩，以博得上级领导的欢心，当然也为自己的晋升铺平道路，在中国官场上出现的“数字出官”的怪现象就是这种情况的最好注脚，甚至还存在着一些干部一边违纪违法一边步步高升的不正常现象。同时他们却不愿报忧，不愿上级听到对自己不利的信息，他们还美其名曰：“不给上级领导添麻烦”。对于这种谎报和瞒报现象，《瞭望》新闻周刊的记者就尖锐地指出，在一些地方，干部们谈问题是“金字塔”——一级一级往上缩小，而讲成绩却是“倒金字塔”——一级一级向上夸大。出现了问题就“瞒”、“包”、“捂”，小事不报告，大事先摆平再报告，等摆不平被迫报告时，局面已经难以收拾，丧失了将矛盾化解在萌芽阶段的最佳时机。
2.党政机构及其人员设置方面的原因
虽然我国已经进行过数次党政机构改革，但是，党政机构设置重叠、职能重叠、机构过于庞大的问题并没有得到根本性的解决。和这些问题相关的一个事实，就是人员设置的重叠（即重复设岗）和冗员充斥的局面。有这样一则报道颇值得玩味：山东省的省级贫困县——沾化县，总人口只有38万，然而，沾化县的“县长多”已经成为和被誉为“中华奇果”的沾化冬枣一样远近闻名的奇特“景观”。该县除了一名县长、6名副县长（其中一名挂职）之外，竟然另有15个县长助理。县政府从一把手、二把手、三把手直到“第二十二把手”，沾化县政府领导班子快成了“千手观音”。这还不算，沾化县的科级干部也是多如牛毛。据中共沾化县委组织部的统计资料显示，该县副科级以上单位竟有192个，而这还不包括国税、地税等由上级垂直管理的部门[1]。
我国党政机构设置过多，再加上干部管理制度中普遍存在着“能上不能下、能进不能出”以及“公职人员待遇终身制”等情况，使得干部队伍日益庞大。我国“官民比”不断上升①，就反映了这个问题。另外，由于干部队伍的庞大，使得实职的工作岗位已经成为一种稀缺资源。一个值得注意的情况是，在不少地方，出现了30多岁的干部即成为巡视员的现象，这在一定程度上加剧了干部队伍内部的恶性竞争。
在机构和人员设置问题上，要求适度的层级和规模，以保证其提供管理和服务的效率与质量。但并不是说，党政机构和官员越多，力量就越大。相反，它只能带来党政机构和官员在工作上的权、责、利不明确，彼此相互扯皮推诿，行政效率低下，官僚主义严重。例如，上面提到的沾化县就遇到了这类麻烦。当地的工作人员对此深有体会，让他们感到困惑的是，在遇到两个县领导同时分管的问题时，都不知该先找谁后找谁。县长助理分管的一些工作，副县长也管，官员多不见得效率高，因为批条子的人多了，拍板的环节多了，办事程序的线条拉长了，担责时却鲜有人应答。
本来，作为国家公器的党政官员，是不能存有事不关己、高高挂起的自私自利的政治态度的。然而，这种机构及其人员设置上的不合理，造成不少干部平时办事拖拉推诿，官僚主义严重，遇事无人应对、无人负责，因此，党政机构及其人员设置方面的问题就成为“体制性迟钝”重要的体制上的原因。
3.政治决策机制方面的原因
现代政治要求政府在决策过程中做到公开、公正、透明。而且，随着我国市场经济体制改革的推进，以及加入WTO之后，WTO本身所要求的对贸易和公共事务的透明化原则，这些都对我国政府管理体制提出了明确的要求。应当看到，我国政府反复强调政务公开、决策透明原则，还为此专门建立了发言人制度，这些都可以看做是我国政府在这方面的努力。
所谓透明、公开，说到底，就是向民众透明、公开，这不仅仅是让民众了解决策的内容和过程，更为重要的是要让民众能够参与其中，充分吸纳民情民意，把民情民意纳入到决策的内容之中。从情从理来说，如果能够做到这一点，那么，这样的政府管理体制就是高效的，对民情民意就是高度敏感的，从而也就能够使体制免于迟钝，使体制免于遭受无谓的“谣言”和冲突的困扰。尤其是在面对突发的公共事件时，如果政府能够及时发布信息，不隐瞒真相，就可以大大降低事件影响的广度和烈度，因为“流言止于公开”。毛泽东也曾指出： “有‘小广播’，是因为‘大广播’不发达。只要民主生活充分，当面揭了疮疤，让人家‘小广播’，他还会说没时间，要休息了。”[2]2003年发生的SARS事件就是一个很好的案例。在2003年4月20日之前，由于没有建立起畅通的信息发布渠道，造成谣言在社会上四处传播。而从4月20日开始，卫生部在疫情统计中建立了严格的零报告制度，于是，社会很快安定了下来。可见，政府决策的透明和公开，不但能极大地提升政府的形象与威望，增强民众对政府的信任，而且还能够让民众远离谣言，克服恐惧心理，减少社会不安定因素。
然而，不少地方政府在进行决策时并不能做到透明和公开，之所以如此，在很大程度上是和政府官员对民情民意的冷漠，不以民众利益为重等存在很大的关系。而一个不以民众利益为重的政府，在面对群众的要求和呼声时，是不可能迅速作出反应的。同时，制度所设计的民意表达渠道——如信访、舆论监督、选举、听证会等也是不通畅的。例如，信访是了解民情民意的一个重要渠道，其中有许多是政府进行决策需要参考的重要信息。可是，在现实政治生活中，群众的信访渠道并不通畅，不少地方的政府部门会对群众的上访进行“截访”。而“截访”所产生的后果是适得其反的，只会导致矛盾激化，上访的规模和激烈的程度越来越大。由此可见，政府决策机制存在不公开、不透明等问题是造成“体制性迟钝”的重要原因。
“体制性迟钝”的人的原因
所谓“体制性迟钝”中人的原因，主要是指党政官员对“体制性迟钝”产生的影响。具体来看，主要有：
1.党政官员在官德方面的原因
所谓官德，是指官员的道德品质。在这里，主要是指官员要具有坦诚和宽容的品质。我们应该认识到，官员不仅是一个管理者，更是一个服务者。服务得好，老百姓感到满意，就能得到他们的肯定；服务得不好，老百姓不满意，等待官员的只能是批评。官员对此应有足够的心理准备，一方面要竭诚为民众服务，另一方面要虚心接受老百姓的批评，这是官员应该具备的基本品质。只有官员具备了坦诚和宽容之心，最终才能赢得民心，才能创造出生动活泼的政治局面。1961年春，刘少奇回到老家宁乡，在路边的一根电线杆上发现了一张纸条，上面写着： “我们饿肚皮，只怪刘少奇。打倒刘少奇！”在处理这件事时，刘少奇就非常宽容大度，并没有追究当事人的责任。他说：“老百姓总是有牢骚才发的，干部该骂才骂嘛。动不动就批斗、判刑，哪个还敢讲真话？少一点惩罚，多一点体恤，才会有人人心情舒畅、生动活泼的政治局面！”[3]
然而，现在不少官员仍然处于传统的思维套路之中，并不具备这种品质，在民众面前是既不坦诚，又不宽容。不坦诚主要表现在政治过程不透明，政治信息不公开，对于官员自己的所谓负面信息不公开，进行“瞒”、“包”、“捂”；对于成绩，则进行任意的夸大，甚至把别人的成绩也放到自己名下，大搞政治秀，制造一种虚假的政治景象。由于真相无从知晓，直到出了问题时还蒙在鼓里，浑然不知，这不是“体制性迟钝”，还能是什么呢？不宽容主要表现在压制批评，不让批评，听不得不同意见。虚心听取不同意见，是我们少犯、不犯错误的重要前提。陈云在总结“文化大革命”的教训时就曾这样指出： “党的任何一级组织，允许不同意见存在，我看这不是坏事。有不同意见，大家可以谨慎一些，把事情办得更合理一些。允许有不同意见的辩论，这样可以少犯错误。”[4] 不同的意见听不见了，就等于失去了对社会矛盾和冲突的预警信号。于是， “体制性迟钝”就出现了。
虽然一些官员也知道，民众的不满压是压不了的，压得了一时，但压不了一世。但是，由于他们漠视民瘼，只顾自己的享乐，贪图安逸，生活腐化堕落，哪里还顾得上民众的意见和要求，哪里还顾得上民众的怨气？他们总是抱着侥幸的心理，试图把民怨压制住。当今官场有几句护身口诀——“上面要趟平，下面要踩平，左右要摆平，自己要端平”[5]，其中，“下面要踩平”大概就是指压制“民怨”吧。然而，纸终归是包不住火的。等到“民怨”升级为“民乱”时，可就悔之晚矣。当然，这是某些官员的“迟钝”造成的结果。
2.党政官员在官风方面的原因
所谓官风，是指官员的作风。民间有句俗话：干部干部，领先一步，其实这是说官员所具有的引领作用。因此，官员的作风不仅对老百姓起着示范效应，而且在很大程度上影响着国家和社会的风气。
从整体上看，我们的干部队伍是好的，他们具有为人民服务的优良作风，而且在现实生活中，已经涌现出了一大批优秀分子和代表人物，如孔繁森、牛玉儒、任长霞等。但是，必须指出的是，还有一些党政干部却辜负了党的教导，辜负了人民群众的期望，腐化堕落，官僚主义作风严重，这成为“体制性迟钝”的一个重要诱因。
从目前来看，党政官员的官僚主义作风主要表现为以下几种情况：一是一些地方领导班子的“集体不作为”。《瞭望》新闻周刊刊发的慎海雄的文章就指出，时下不少领导干部，有的该做的决定不做，该拿的主意不拿，凡事都要等上面拿主意、定调子，满足于按部就班；有的不思进取，满足于得过且过；有的观念陈旧、故步自封，满足于老经验、老办法；有的畏首畏尾、怕得罪人，奉行好人主义，明哲保身，凡是遇到难事、棘手事，一律不表态不吭声，遇到矛盾绕道走，唯恐因表了态拍了板而担责，满足于做“太平官”[6]。党政干部的“集体不作为”，从本质上看，是脱离党和政府、脱离人民群众的集团化倾向。这种“不作为”的结果，是官员在工作中缺乏主动性、积极性和创造性，无法应对社会的发展变化，尤其是无法应对突发事件的发生。到最后，只能是导致“体制性迟钝”。二是作风不检点。据报道，一些干部不讲身份，不顾形象，不管影响，什么人都敢交，什么场合都敢去，什么东西都敢要，用公款吃喝玩乐是“工作需要”，纵欲放任是“享受生活”。在全国不少地方，上班饮酒并非个别现象。在许多地方政府机关，尤其是有实权的职能部门，有的公职人员中午喝过酒后还要到娱乐场所消费。一般到这些单位办事上午还行，下午就很难找到人，这已发展成为行政机关的一种病态。有一则关于河南信阳的正面报道，但是，我们看了之后无论如何都高兴不起来。报道说，中共河南省信阳市委在2007年1月连发3个红头文件，禁止公职人员工作日中午饮酒。禁酒令取得了重大“收获”，信阳市委书记王铁说道： “信阳市今年（2007年）上半年比去年上半年招待费节约了30％多，仅酒一项开支，就节约了近4300万元。”[7] 生活作风不检点，吃喝玩乐样样在行，而本职工作却抛到了九霄云外，这种干部的工作会有什么效率可言呢？三是一些党政官员素质低下，无法应对或者不愿正面应对工作中遇到的一些问题。全国人大常委会副委员长顾秀莲就曾指出，有的法官、检察官司法水平不高，司法作风不过硬，判断事实、适用法律、驾驭庭审、调解纠纷的能力有欠缺，办案不严格、不规范、不文明，办关系案、人情案、金钱案，损害司法工作权威和司法队伍形象[8]。四是一些党政官员的自利倾向。不少党政官员利用手中的公共权力为自己谋取私利，贪污腐败，一个脱离人民群众的特殊既得利益集团正在形成。而这样一个只有私心，没有公心的党政官员群体，是不可能把群众的利益放在心上的。
3.党政官员在官识方面的原因
所谓官识，主要是指官员对自己手中公共权力的认识，及其官员对于民众的认识。具体来说：一方面，官员要认识到手中的公共权力是来自于人民的，是民众授予的。因此，来自于人民的权力只能服务于人民，为人民谋福利，却不能把公共权力当作私权，当作谋取私利的工具。但是，在现实的政治生活中，一部分党政官员以权谋私的现象时有发生。这种改变权力性质和用途的做法，其实是官员漠视民众，不把民众利益放在心上的错误做法。另外，还存在着一些党政官员运用权力的方式方法不当的现象，他们完全不考虑民众的情感。对此，有人就指出，近年来的群体性事件几乎都有一个共同的规律：起因都很小—基层反应迟钝—事态升级爆发—基层无法控制—震惊高层—迅速处理—事态平息。这种现象说明有关基层党委政府对于“群众利益无小事”这一执政理念还没有入脑入心，漠视群众疾苦已成为“顽疾”，这种状况十分危险。 [9]
另一方面，民众是官员的衣食父母，官员要尊重民众，因为对民众和民生的轻视，只能导致失去民心的政治恶果。然而，当前却存在着一个不正常的现象，即一些官员漠视群众的基本权利，动辄把事件的参与者看做是“刁民”。正如《瞭望》新闻周刊记者所说，如今的不少基层官员，一讲到群体性事件，首先想到的可能就是恐慌与混乱，往往把群体性事件的参与者看做是刁民，不能容忍有组织的抗议，因而也不会去想如何将其组织化、有序化，使之归于理性与文明。结果是，事情只能是越弄越糟，不可收拾，到最后两败俱伤[10]。与此同时，党政官员还要有对社会矛盾与冲突的正确认识和正确态度。我们看到，不少官员对社会矛盾和冲突的功能认识不足，只看到其破坏性的一面，没有认识到其建设性的一面。在这种情况下，在处理社会矛盾和冲突时，往往会简单地采取打压的方式，而这在实际上是不利于问题的最后解决的。
凡事预则立，不预则废。对于当前我国出现的“体制性迟钝”，我们必须给予充分的重视，并采取积极有效的措施加以解决。唯有如此，才能推动社会主义和谐社会的构建。毛泽东曾指出： “犯错误也有好处，可以教育人民，教育党。”[11] 我们在改革开放进程中出现“体制性迟钝”的问题，也可以看做是一件好事，因为它给我们提了个醒，可以使我们及时发现问题，解决问题，从而保证在未来的社会发展进程中少犯错误，保证社会主义和谐社会的构建顺利进行。
注释：
① 关于目前我国的“官民比”，有两种观点，一种观点认为官民比为1∶26，一种认为是1∶198。