政府职能与农业发展〔1〕，本文主要内容关键词为：农业发展论文,政府职能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对于政府在农业发展中的经济职能，国人曾在较长的一段时间里坚持地认为是：制订、下达并监督执行农业计划。随着我国市场经济体制的逐步确立，这一认识已被历史所否定，我国政府在农业发展中的计划职能也已明显削弱。然而，世界农业发展的历史实践证明，农业发展离不开政府，中国的农业也不可能例外。为保障和促进农业发展，政府不应对农业撒手不管，而应在促进市场发育，充分利用市场机制优化资源配置积极作用的前提下，针对农业经济领域的一些“市场失灵”现象，积极地予以干预。本文根据现阶段我国农业经济运行中“市场失灵”现象的具体表现，提出和论述了我国政府在促进和保障我国农业发展方面的六项职能。
一、校正影响我国农业发展的不公平竞争现象
1、校正工农业之间的不公平竞争
我国工农业间的不公平竞争主要有两种表现。首先，从交换关系上看，工农业产品间一直存在不等价交换；其次，从竞争结果上看，农业比较利益长期低于工业，工农业之间长期存在比较利益偏差。工农业间的不公平竞争，对我国的农业发展极为不利，导致了大量的农业损失，据估计，仅仅因为农产品价格及农业生产资料价格差而导致的农业损失，每年大约有350多亿元。
我国工农业间的不公平竞争主要源于国家的经济政策，即国家及各级地方政府的经济政策明显地带有“重工轻农”的倾向。工农业不公平竞争的支持系是务农者在追求平等竞争权利上的种种障碍，这些障碍包括户籍及身份障碍、农村土地流转障碍、农产品生产与交售中的“合同”任务障碍、农业人口充分流动障碍及生产要素非通用性障碍、农村劳动者劳动技能非适应性障碍等，这些障碍，把我国农民逃避不公平竞争，追求公正权利的道路堵得非常不通畅，离开农业逃避不公平竞争、追求公平利益的农民，往往要蒙受许多附加损失，因此，既使工农业间存在着不公平竞争，对大部分农民来说，也只好忍受下去，留在农业部门中。
工农业不公平竞争阻滞了农业发展，政府就应采取措施加以校正。但是，世界经济实践证明，工农业不公平竞争的完全校正，也需要一定的时机或条件，这里的时机或条件指的就是国家工业化发展到了一定阶段（工业化中后期），工业可以为其自身发展提供剩余和积累。与国际通用标准相对比，笔者认为，我国已进入工业化中期，我国工业化过程中的人均GNP指标、工业化率指标、生产结构指标、就业结构指标、 贸易结构指标、城市化水平指标等基本上已达到或超过国际标准中工业化中期的相同指标，我国工业已经具备了自我积累和自我发展能力，结束农业为工业化提供积累，校正工农业不公平竞争的时机和条件已经成熟。
参照我国工农业不公平竞争的具体表现、形式原因及支持系，笔者认为，校正工农业不公平竞争的措施是：（1 ）拆除上述障碍打破工农业不公平竞争的支持系，如改革户籍制度、培育农村土地流转机制、改革人口流动管理制度、进一步培育农业生产要素市场、进行农民职业培训等；（2）调整“重工轻农”的偏斜经济政策， 如改革农产品购销制度等。
2、校正农业内部不同生产项目间的不公平竞争
农业内部不同生产项目间的不公平竞争主要表现为有国家收购任务的粮、棉项目与无国家收购任务的其他农业项目如水果、蔬菜等之间的不公平竞争，这种不公平竞争的形成原因是国家的农产品市场政策和价格政策，其支持系是有一定行政命令成份的合同任务。两类农业生产项目间的不公平竞争对粮棉生产发展极为不利，其校正方案有两种，一是尽快放开粮棉市场，使粮棉项目也能享受到与其他项目相等同的政策待遇，二是继续执行合同式收购，但收购价格应有足够提高。
3、校正不同地区之间的不公平竞争
不同地区间的不公平竞争主要表现为，有国家商品粮、商品棉等商品农产品低价收购“合同任务”的地区在竞争中处于一种不利地位，相对来说，无国家商品粮、商品棉等低价收购任务或任务较轻的地区，在市场竞争中所处的地位则相对有利。导致这种不公平竞争的直接原因是国家的商品粮、商品棉低价收购政策，不公平竞争的支持系是国家对粮棉产区的任务命令和粮棉购销上的地区封锁。校正这种不公平竞争的措施建议是：（1）改革粮棉收购政策，或按市场价自由收购， 或按合同任务高价收购（价格水平相当于市场价格）；（2）打破地区封锁， 建立全国统一市场，允许粮棉农产品与其它农产品一样跨地区交易、流动。
二、遏制与校正影响我国农业发展的商业欺诈现象
所谓商业欺诈现象即参加交易的某一方对另一方的经济欺骗。影响我国农业发展的商业欺诈现象主要有两种：一是当农产品供给稍有宽松时，农产品收购部门故意压级压价；二是不少部门向农民销售假冒伪劣农用生产资料如伪劣化肥、伪劣农药、伪劣种籽等。据国家工商行政管理局披露，仅1995年1—7月间，全国各级工商行政管理机关共查处制售假冒伪劣农资商品案件7070件，总案值达1亿多元，查获假冒化肥4万吨、假劣农药902吨、种籽6282吨。
商业欺诈的形成主要有两方面的原因。一是交易双方市场信息不对称，二是商业道德与法制建设不利。商业欺诈给农业生产造成巨大损失，对农业发展极为不利。对这一现象的遏制与校正，一方面应尽量促进交易双方市场信息的对称，如共同检验农产品的质量等级及农资商品的质量状况等，但是，商品信息的不对称是难以绝对消除的，在遏制与校正商业欺诈方面，更重要的是加强商业职业道德与市场法规建设，形成一种“童叟无欺”的商业风范，使商业部门自觉地不去坑害农民。
三、校正影响农业发展的“外部经济效应”现象
“外部经济效应”主要指一人的经济行为对他人经济利益的利或不利的影响。与农业发展有关的“外部经济效应”现象主要有两种，一是农业自身的“外部正效应”，二是工业对农业的“外部负效应”。
农业自身的“外部正效应”主要是指，农业作为国民经济的基础，它的发展会给全社会及各非农经济部门带来一定的好处，这种好处主要表现为一种“稳定的基础环境”。农业的这种外部正效应在我国表现得特别明显，在我国目前阶段，农业不仅仅为非农部门提供良好的发展环境，而且还为工业发展提供经济积累。
农业外部正效应对全社会来说尽管是一种好事，但是，它却会影响农业自身的正常发展，因为农业向各非农部门释放外部正效应会使非农部门的发展成本降低，进而使非农部门的比较利益升高，这也就等于说，农业部门的比较利益会因此而降低。众所周知，资源有流向高比较利益部门的偏向，农业因其自身的外部正效应而使自己的比较利益降低，资源就会离开农业部门而流向非农部门，农业也就会因资源配置不足而发展不足。为保证农业的足够发展，政府应对农业自身的外部正效应进行校正和补偿，即从得到好处的非农部门提取一定“税”或“费”，补贴给农业部门，使农业的外部正效应内部化。
工业对农业的“外部负效应”主要是指，不少工业生产项目在不断地向自然界中排放废弃物，农业则是这些废弃物的主要接收者和受害者。从物质循环过程上看，上述现象是一个简单的物质传递过程，但从经济循环过程看，则是一个成本转移过程，即工业部门将应该用来控制污物排放的成本开支转移给了农业部门。这样一来，工业部门的成本降低，但农业却受到了严重损害，即因工业污染而产量降低同时成本升高，进而发展不足。
要保证我国农业的足够发展，政府就应对工业的“外部负效应”进行校正，即强制性地让非农部门控制排污，对不能或难以根治排污的非农生产项目和企业，应征收排污费，并将其转补给受害者——农业。应该说，我国政府在这方面已做了不少工作，但做得还很不够。
四、提供农用“公共物品”和农用“自然垄断”服务
农业发展需要消费各种各样的物质资料和服务，其中的农用“公用物品”及“自然垄断”服务则需要由政府来提供。从我国实际来看，需要由政府提供的农用公共物品包括：农业公害防治服务、农用公共交通设施、农用公共经济信息、农用公共生产技术、农用公共治安服务、农业基础教育、农村防疫服务等；需要由政府提供的农用“自然垄断”服务包括农用电力服务、农村邮电服务等。
对于政府提供农用公共物品和自然垄断服务的职能，我国政府早有认识并已做了大量的工作，使我国农业的公共条件得到了很大改善，但是，相对于农业发展对农用公共条件的需要来说，政府做得还很不够，并且，从农业持续稳定发展的角度看，改善农用公共条件的需求是无限的，因此，笔者仍然把提供农用“公共物品”和农用“自然垄断服务”作为我国政府促进和保障我国农业发展的一项重要职能提出，不失其现实意义，也就是说，政府应在现有基础上，继续提供更多更好的农用公共物品和农用自然垄断服务，使农业生产的公共条件继续得以改善。
五、实施农业保护
为了促进和保障我国农业的足够发展，政府除了校正工农业不平等竞争之外，还应对农业实施产业保护。
要求政府对农业实施保护的理论依据有两点：一是农业具有弱质特性，是一个弱质产业；二是农业特别重要，是国民经济的基础。
实施农业保护也需要一定的条件和时机，这种条件和时机就是国家工业化发展到了中后期，本文前面的有关部门已经证明，我国工业化已发展到了中期阶段，因而农业保护的条件和时机已基本成熟。
从我国农业保护的目标来看，主要是增加农产品供给和提高农业者收入。根据这一目标和我国的实际情况，可供选择的保护措施有两类：一是财政补贴类措施，如农产品价格保护、农业投入补贴等；二是非财政性保护措施，这类措施相对来说，不需要或少需要财政开支，对我国来说更应重点考虑，如农用自然资源数量保护、边境保护等。
六、稳定农业生产与农产品市场
多少年来，我国的农业生产一直处于不规则波动之中，改革开放以来的农产品市场也不断地发生波动，其中粮食市场与肉、蛋、菜市场波动最频最烈。
我国农业生产的不规则波动与农业生产受自然因素影响大有关系。而粮食、肉、蛋、蔬菜等农产品生产与市场的波动，除受自然因素影响外，还与其自身的特性有关系。
从粮食及粮食市场的特性看，粮食需求价格弹性小，这就意味着粮食供给一方如果采取措施抬价销售会使用总收入增加，相反如降价销售则会使其总收入减少，因此，在粮食市场上，供给者常常蓄意减少供给以提价渔利，使得粮食市场容易发生人为波动。粮食的生产供给价格弹性也较小，因为粮食生产的数量，受粮田面积、生产技术、生产季节等多方面因素的制约，当粮食价格上涨时，粮食供给量很难立即作出增长反应；而当粮食价格下降时，或因粮食已经种下，或因技术措施已经选定，相关的生产要素都已投入而难以毁苗压产，粮食产量也不会立即作出缩减反应。我国的粮食生产明显地分为农民自给生产部分和商品生产部分，其中自给部分约占70%，因此，我国粮食的供给价格弹性会更小，因为自给生产部分基本不受市场价格的影响。
粮食的供给价格弹性小，其价格反弹性必然就大，也就是说生产量的微小变动都会导致粮食价格的大幅度波动。
将粮食的需求弹性与供给弹性相对比，需求弹性还略小于供给弹性，粮食需求变动的余地比粮食供给变动的余地要小，这就构成了粮食市场的“蛛网不稳定条件”，粮食价格和供给量的波动会发散、放大，难以自我收敛和均衡。
从肉、蛋、菜及其市场特性来看，它们都已是我国居民特别是城市居民的生活必需品，需求价格弹性也已很小，不少研究资料表明，我国城镇居民的肉、蛋、菜需求价格弹性绝对值已经小于1。 与粮食市场相似，需求价格弹性小，供给者就往往会有伺机抬价以求渔利的心理和行为，导致市场的人为波动。肉、蛋、菜的供给弹性应从短期和中长期两个角度进行考察。一般来说，肉、蛋、菜的短期供给几乎是完全缺乏弹性的，这就使得肉、蛋、菜市场的价格容易发生短期性超常波动，即短期供给稍有不足时，价格就会暴涨，短期供给稍有过剩时，价格又会暴跌。肉、蛋、菜的中长期供给是相对较有弹性的，其中长期自我均衡能力也较强。
为稳定我国的农业生产与农产品市场，提出如下建议措施：（1 ）政府应进一步增加对各类公用性农业基础设施的投资，进一步强化农业的物质技术基础；（2 ）制定和实施干预价格来调控和优化粮食市场的运行，这里的干预价格包括支持价格和限制价格；（3 ）制定粮食平准储备制度，建立和实施粮食平准储备；（4 ）各级地方政府特别是大中城市政府继续扶持建设好商品肉、商品蛋、商品菜生产基地，保证肉、蛋、菜生产供应的稳定、充足；（5）由地方城市政府扶持资助肉、蛋、菜加工储运技术的研制开发，解决肉、蛋、菜商品不易运输，短期供给弹性偏低的问题，扩大市场供求数量调整的余地，使之剩能收储或加工外运，缺能倾储或调入，促进市场均衡；（6 ）积极稳妥地建设农产品批发市场和期货市场，借助其引导市场供求、引导市场价格水平、防止市场过度波动的功能促进农产品市场的稳定。
注释：
〔1〕本文是作者博士论文的缩写，导师为于秉圭教授。