自主治理：管理现代化的新方向，本文主要内容关键词为：自主论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一直以来，公共资源治理活动中政府与市场的作用都颇受争议。由于公共物品的供给和消费往往存在明显的“外部性”(Externality)。按照自由市场经济的规则进行公共物品的交易，无法实现帕累最优(Pareto Efficiency)，称为“市场失灵”(Market Failure)。“市场失灵”是对亚当·斯密(Adam Smith)以来以经济自由主义确立的市场规则的挑战，导致了政府干预主义的兴起。庇古(Pigou)为代表的一批经济学家，认为“市场失灵”应通过政府干预来进行弥补。但是，由于自身的局限性和其他客观因素，政府的干预很多时候并不能取得良好的效果，甚至起到了反作用，称为“政府失效”(Government Failure)。政府与市场之外，公共资源治理的第三条道路在哪里？
一、自主治理理论的提出
亚当·斯密以来古典经济学确立的经济自由主义长期居于经济学主流地位，但面对20世纪30年代大萧条的束手无策，被以凯恩斯(Keynesian)为代表的政府干预主义所取代。政府干预主义兴盛于战后的50年代，终结于70年代的经济“滞胀”。得益于政府干预主义对“滞胀”的无能为力和以哈耶克(Hayek)“自由至上主义”、弗里德曼(Friedman)“新经济自由主义”、贝克尔(Becker)“行为分析”、斯蒂格勒(Stigler)“信息经济学”、卢卡斯(Robert Lucas)“理性预期”等理论的重要影响，到20世纪80年代以后，新自由主义经济理论再次夺回经济学的主流地位。然而，以经济新自由主义为核心内容的“华盛顿共识”，在全球范围内的推广并没有收获奇迹，反而带来了80年代初的拉美债务危机、90年代初的欧洲货币体系危机和日本经济泡沫破裂后的一蹶不振、90年代中期的墨西哥金融危机、90年代末期的亚洲金融风暴，以及21世纪初以美国“次贷危机”为导火线的全球性金融海啸和经济衰退。
既然政府和市场都不能依仗，公共资源的治理有无第三条道路？美国印第安纳大学埃莉诺·奥斯特罗姆(以下简称“奥斯特罗姆”)教授给我们提供了解释。奥斯特罗姆从孩童时期协助母亲打理菜园的真实经历中揭示出生活中的一个重要事实：即使大多数平民百姓，在面对资源问题时，都能够合作和代理处置好共同利益(Nick，2006)。她提出并发展了公共事务的自主组织和自主治理理论(简称“自主治理理论”)，重点关注了“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来、进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益。必须同时解决的问题是如何对变量加以组合，以便：(1)增加自主组织的初始可能性；(2)增强人们不断进行自主组织的能力；(3)增强在没有某种外部协助的情况下通过自主组织解决公共池塘资源问题的能力”(奥斯特罗姆，2012)。自主治理理论强调了行动参与者发挥主观能动性，鼓励行动参与者自主进行沟通和协商，显然不同于我们之前所熟悉的科斯定理“无形的手”和庇古理论“有形的手”，开创了管理现代化的新方向。
奥斯特罗姆认为当前的公共资源治理理论中，往往陷入了利维坦(政府)和市场的非此即彼的对立中去，而缺乏自主组织的行动理论。尽管奥斯特罗姆在此方面做出了卓有成效的工作并获得了2009年度的诺贝尔经济学奖，但奥斯特罗姆并不认为“自主治理”是自己的首创，而是认为已经广泛地存在着许多有关自主治理的实例，自己所做的工作只是在理论上进行总结和发展。注重制度分析和经验分析的结合是奥斯特罗姆研究方法的主要特色，重点研究经验支持的自主组织和自主治理理论是奥斯特罗姆研究内容的价值取向。因此，奥斯特罗姆的贡献不在于创造了“自主治理理论”，而在于通过理论分析和经验总结，运用自主治理理论更好地解决公共资源治理中的过度使用问题。
二、自主治理理论的主要内容
奥斯特罗姆通过引入“公地悲剧”(The Tragedy of Commons)、“囚徒困境”(Prisoner's Dilemma)和“集体行为的逻辑”(The Logic of Collective Action)等公共资源管理领域几个耳熟能详的经典模型，描述个体理性追求利益最大化的行为会导致公共资源被过度使用并遭到破坏，最终导致每个人的利益都会受到损害，引出了个体理性与集体理性之间的冲突。奥斯特罗姆分析了上述理论模型的博弈结构后指出，行为人的博弈结构不发生变化，只能达成不合作均衡解，而现实中的行为人往往可以通过信息的交互改变博弈结构，从而实现合作的均衡解。通过对诸多案例的进一步研究，奥斯特罗姆发现许多依靠政府干预的案例仍然出现了公共资源的过度使用的情况，而许多成功的公共资源治理案例中，主导的治理模式却是使用者自主治理。因此，“公地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行为的逻辑”只是公共资源使用在极端假设条件下的特殊模型，并不具备解释公共资源使用规律的一般性。
在上述分析基础上，奥斯特罗姆提出了著名的“制度分析与发展框架”(Institutional Analysis and Development Framework，简称“IAD”框架)，指出要解决公共资源的集体行动问题，需要解决三个方面的问题，即：新制度的供给问题，可信承诺问题，相互监督问题。必须抛弃总和变量而使用影响总和变量的环境变量，来评价一套制度的总收益与总成本。遵守规则的权变承诺只有存在监督的情况下才是可信的，应保持适当的监督和制裁，以保持对规则的遵守。许多自主治理成功案例的研究结果表明，许多自治组织的治理规则本身既增强了组织成员进行相互监督的积极性，又使监督成本变得很低。
奥斯特罗姆将传统的操作层次的集体行动分析方法拓展到了操作制度、集体选择制度和宪法制度。操作制度是最低层次的制度，主要内容是确定公共资源的使用办法、信息交换要求、监督与制裁机制等。集体选择制度是中间层次的制度，是改变操作制度的制度，主要内容是建立分权的组织结构并形成冲突解决机制。宪法制度是最高层次的制度，是制定集体选择制度的制度，主要内容是使外部的政府权威能够认可自主治理的组织和基本规则。这三个层次的制度具有清晰的逻辑关系：较低层次行动制度的变更，是在较之更高层次上的一套固定“规则”中发生的；更高层次上的规则的变更通常更难以完成，成本也更高，因此提高了根据规则行事的个人之间相互预期的稳定性。
三、自主治理理论的贡献
尽管奥斯特罗姆的自主治理理论并没有提出石破天惊的观点和方法，甚至有些“土”，但她系统地总结了千百年来在世界各地已经有效发挥作用的经典案例，将朴实的道理升华到理论的高度，系统地向我们展示了沟通与合作的魅力，其理论价值和现实意义都是不容忽视。
首先，自主治理理论修正了理性人假定，强调了利他动机的存在。奥尔森“集体行为的逻辑”坚持理性人假定，否定了利他主义倾向的存在。解释了行动者通常表现出很强的规避责任、搭便车和以机会主义方式行事的人性根源，进而推导出公共资源必然被过度使用。奥斯特罗姆的自主治理理论并没有否认利己动机的存在，但强调了利他动机的存在。由于个体能力的有限，需要集体合作来进行补充。在规模较小的公共事物治理和资源利用过程中，人们能够在相互接触中经常沟通，不断了解，并且彼此之间建立信任和依赖感。个体和个体之间就可以为了公共利益而组织起来，采取集体行动，进行自主治理。因此，利己和利他在自主治理的过程中得到统一。奥斯特罗姆对集体行动制度的扩展，让制度分析的内容更加丰富和接近现实，实现了制度的动态分析。奥斯特罗姆将非正式的规则纳入制度的分析范围，进一步拓展了制度分析的视野。
其次，自主治理理论开创了政府与市场之外的第三条道路。政府与市场是解决公共资源治理的两个常用手段。但作为很多人的一种习惯，在论及市场规则的不足时，就会自然地提出将其交给政府干预来解决吧，似乎政府是无所不能的，总是做好了随时出征应对“市场失灵”的准备，并且“药到病除”；当不满政府干预的种种弊端时，又会笼统地说解决“政府失效”问题需要引入市场机制，似乎市场又是包治百病的，甚至并未提出如何利用市场机制的具体方法。政府与市场作用的争议使很多人盘桓纠结于其中，限制了分析思路的拓展。奥斯特罗姆的自主治理理论，认为利维坦和私有化都不是解决公共资源治理的有效手段，从而发展了政府与市场之外的第三条道路，走出了完全依赖模型作为政策分析基础的误区，一定程度上缓解了支持政府的集权化而带来的不良影响，有助于我们走出集体行动的困境，更好解决公共资源管理中存在的问题，形成了重要的理论创新。
再次，自主治理理论对于中国这样处于发展过程中的大国有着特殊的意义。在中国长期的计划经济体制中，政府干预和介入社会经济生活的方方面面。这些做法尽管在特殊的历史背景下取得了良好的政治效益，但限制了个体的主观能动性的发挥，降低了社会经济发展的活力。改革开放后逐步确立的市场经济体制，大大降低了政府对社会经济的管制程度，逐步放宽了个体的能动空间，促进了社会经济的大发展，但也诱发了资源的过度消耗和生态环境恶化等一系列问题。甚至在市场已经发挥主体作用、政府实施宏观调控的今天，仍然存在某些地方政府既当裁判又当球员，消耗公共资源谋取政绩，控制国有资本与民争利的情况。这些情况都生动地向我们昭示了仅仅依靠“政府”或仅仅依靠“市场”甚至依靠“政府+市场”方法解决发展过程中复杂问题的不足。自主治理理论既尊重宪法体系和政府治理的权威，也充分采用市场的机制和手段，不会对任何现存的根本制度形成挑战，不会产生政治的动荡和社会经济的波动，又能通过沟通和合作改善管理绩效，在中国进行推行产生的效益要明显高于由此可能产生的成本和风险。
四、自主治理理论的局限性
奥斯特罗姆自主治理理论拓展了公共事务治理的方法，具有重要的理论价值和社会价值，在国际社会上产生了巨大影响。但是，该理论仍然存在很多局限性。
首先，自主治理理论的普适性不够。一方面，奥斯特罗姆研究的数千个案例，都只涉及规模较小的公共池塘资源，受影响的人数在50人到15 000人之间。然而当前公共资源治理领域的很多问题都经常涉及多个国家和数以亿计的人口，能够实现自主治理制度长期有效的8项原则都将受到挑战。另一方面，自主治理理论将宪法制度视为最高层次的制度，其作用是使外部的政府权威能够认可自主治理的组织和基本规则。因此，宪法体系的完善与政府治理的正常运行是自主治理制度正常发挥作用的制度前提。但自主治理理论又同时要求参与者设计自己制度的权利不受外部政府权威的挑战。这显然对政府作用的假设过于理想化。即使在公民社会发育较好、自治体制较为完善的西方发达国家都难以推广，更何况在政府强势干预仍然是社会经济重要特征的广大发展中国家。
其次，自主治理理论对社会资本的作用有较强依赖性。从奥斯特罗姆克服过度利用资源的现时诱惑而摆脱困境的案例中可以总结出以下成功的要诀：“第一，参与者通过交流愿望达成各方可接受的共同协议；第二，参与者通过使用诸如谨慎回应式的试探法扩大互惠以帮助人们建立对协议的信任；第三，参与者不仅制定了对违约者施以制裁的规则，还通过使用谨慎回应来强化协议的效力。”(奥斯特罗姆、加德纳、沃克，2011)。这种在社会交往和信息沟通中形成的社会组织的特征，例如信任、声誉、共同规范和社会网络等，就是社会资本。奥斯特罗姆的自主治理理论，就是构建在对社会资本的认同基础上之上，自主治理制度长期有效与行为人社会资本的作用紧密相关。由于不同的国家和地区，社会经济条件不同，文化习俗不同，能够被共同认可的社会资本也不同，进而导致自主治理制度形成的基础和运作方式也不相同。这就大大增加了自主治理制度有效运作的不确定性。
再次，自主治理理论忽视了个人效用函数的差异性。“一群相互依赖的委托人”能够进行“自主治理”的前提是自主治理(相比其他治理方式)能够增加个人的预期效用。但是，社会中的每一个人的效用函数都是不一样的，每个人在不同的时候效用函数也是不一样的，经济利益并不是效用函数的唯一变量。不同行动者效用函数的差异性决定了自主治理需要在每个行动者不同效用函数上实现效用增进。期望在单一的效用函数条件同时增进每个行动者的效用，无论从理论角度还是从现实角度都是行不通的。我们身边的无数生动例子可以说明，即使在行动者很少的小范围内，实现自主治理都不是一件容易的事情，更何况是在涉及成百上千个行动者的公共资源问题中呢？