摘要：近些年随着经济水平的提高，各项事业的发展正在快速稳定的进行，但是有些地方经济粗犷型发展严重，建设过程中对环境也产生了一定的破坏，使得环境突发事件的数量日益增多。环境突发事件使得我国人民受到较大的威胁，我国的经济也受到较大的损失。如何解决和应对环境突发事件，更好的做好应急预案就显得尤为重要，我国对环境突发事件的紧急预案研究，已经成为现阶段发展中较为重视的一项内容。本文通过对我国目前突发环境事件应急预案按制度进行研究，找出其中存在的问题并提出合理的改善措施。
关键词：突发环境事件；应急预案制度；研究
一、突发环境事件应急预案概念
突发环境事件应急预案，是针对可能发生的突发环境事件，为确保迅速、有序、高效地开展应急处置，控制、减轻和消除环境危害，减少人员伤亡和经济损失而预先制定的计划或方案。我国目前的应急预案体系按责任主体分为国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案和临时应急预案六个层次，在预案管理方面还处于起步阶段。
二、我国突发环境事件应急预案管理的现状
2.1应急预案管理制度现状
《突发事件应对法》第17条和第18条对国家应急预案体系、制定主体和内容做出了总体规定。该法规定各级政府和有关部门要依法制定和修订应急预案，但没有对企业事业单位应急预案的编制和修订做出要求。该法提出“制定、修订程序由国务院规定”，但国务院至今还没有关于突发环境事件应急预案制定、修订程序的相关规定。
《水污染防治法》第67条规定企业事业单位应当制定有关水污染事故的应急方案。这里的应急方案是否就是应急预案，或者是否包含应急预案，法条中没有明确的定义，在实际操作中可能出现适用法律错误与不当的情况。
《固体废物污染防治法》第62条规定产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位应当制定应急预案，并向所在地县级以上地方人民政府环境保护主管部门备案，但没有具体规定制定和备案的实施细则。
《突发环境事件应急预案管理暂行办法》（以下简称《办法》）对环境保护主管部门、企业事业单位环境应急预案的编制、评估、备案、修订等方面提出了纲领性的要求，是目前突发环境事件应急预案管理的主要依据。
上述法律法规虽然都规定了要编制应急预案，但对预案中涉及的相关责任、权利和义务没有明确的规定和解释，为了理顺应急管理和事件处置过程中各环节间的关系，各类应急预案，尤其是国家和省级的预案中加入了很多规范性和制度性的条文，如创建组织机构、设置职权、规定分级标准等，出现了“立法滞后、预案先行”的情况，根据预案规定对各级部门和企业事业单位的预防和处置工作进行管理。这些预案在事实上已经发挥了行政法规、规章的作用，而形式上却只是行政规则，不具备足够的合法性，从而使预案的实施和管理缺少相应的法律保护。
2.2应急预案编制现状
由于现有的突发环境事件应急预案管理制度都是纲领性的要求，没有对预案编制程序、框架、核心要素等提出具体要求，同时也缺乏相应的技术指南和实施细则，预案的编制往往不知从何下手，如何针对自身实际编制预案。不同部门和单位的预案相互抄袭，内容空泛，实用性、可行性和衔接性均较差。此外，由于预案应当何时编写，编写时限多长没有相关的具体规定，预案管理难以切实开展。
2.3应急预案演练和修订现状
由于没有规定预案编制完成之后、评审之前必须进行演练，大多数单位都是直接进入评审环节，甚至从预案编制到发布的全过程都没有进行演练，没有实际验证预案是否切实可行，具有可操作性。即使有进行演练的，也是形式表演居多，没有对演练进行分析评估、发现问题，也没有针对存在的问题及时修订预案。预案修订大多是由于政策或制度变化，不得不修订。
2.4应急预案评审现状
《办法》规定了预案评估必须包括应急管理和专业技术方面的专家，但是没有对专家资格提出具体要求。由于应急预案管理还处于初级阶段，预案管理方面的专家较为缺乏，现有的环境管理专家对预案管理不熟悉甚至完全不了解。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆同时由于预案评审要素没有具体规定，评审标准难以统一，自由裁量权过大，出现了没有实用性和针对性的预案也能通过评审的情况。还有很多评审流于形式，即使存在问题也一次性通过，没有根据专家提出的意见建议进行修订补充。
2.5应急预案备案现状
《办法》中规定“对符合本办法第六条、第十条规定并通过评估小组评估的，予以备案”，但是没有说明符合第六条和第十条规定的具体标准，部分单位编制的已经通过评估的预案虽然包含了条例中规定的所有项目，但内容较空洞，没有事先评估自身风险，没有针对本单位实际情况来分析和应对，这样的预案虽然按规定可以备案，但实用性较差。此外预案备案的流程没有规范，缺少相应的法律责任，也没有建立相应的应急预案信息系统，无法实现预案的动态更新。
三、我国突发环境事件应急预案制度的完善
3.1自上而下构建应急预案管理制度体系
第一，要在宪法中增加包含突发环境事件应急处置在内的紧急状态条款，强调危机管理的原则，将环境应急处置和管理上升至宪法高度；第二，因紧急状态时的突发事件处置涉及公民私权缩小和公权扩大的问题，所以必须由全国人大制定《紧急状态法》，以保障应急处置的合法性；第三，要提升《环境保护法》的效力层次，使之真正成为环境保护的基本法；第四，要制定《突发环境事件应急管理法》，明确风险预防原则的基础地位，将预案管理列为环境应急管理的基本内容；第五，要制定《突发环境事件应急预案管理条例》（以下简称《条例》），对预案编制、演练、修订、评估、发布、备案、培训、宣传全过程管理进行明确规定；第六，要出台预案编制指南和评估标准，对预案编制和评估进行具体指导和规范。此外，在上述法律法规未正式修订或制定前，国家和省级编制的预案可以按照法规、规章的形式进行制定，作为过渡性的法律依据。
3.2规范预案编制程序和框架
在《条例》中规定编制预案前，要针对自身实际情况，结合本单位职能分工成立预案编制小组，企事业单位要开展本单位基本情况、风险源、周边环境保护目标情况调查，进行环境保护目标风险评价和应急能力评估，在此基础上结合《条例》规定的基本要素和预案编制指南，编制本单位的突发环境事件应急预案。同时按照《突发环境事件应急管理法》中部门联动的要求，与上下级预案、相关部门预案进行衔接。编制后的预案要进行演练，根据演练结果对预案进行修订。在预案的实用性、完整性、规范性、可行性和衔接性都能达到要求后，邀请专家对预案进行评审。
3.3完善预案评审制度
按规定建立预案评审专家资格审查体系，预案评审时至少要请两位以上有预案评审资质的专家参加。根据预案评审要素，建立要素评审清单，专家要根据清单内容逐条进行比对，对不符合要求的提出修改意见。根据评分制度，对要素评审结果进行评分，达到规定分值的才能通过评审。对于不能通过评审的预案要按要求进行修订，修订后重新组织专家进行评审，直到评审通过。根据责任追究制度，对评审中弄虚作假等行为追究相应的法律责任。
3.4明确备案要求，建立主动备案制度
县级以上环境保护行政主管部门按照规定的形式和程序对预案编制、演练、修订、评估过程是否符合规定要求进行审核，对于要素完整且评审通过的预案予以备案。建立应急预案信息系统平台，要求编制和修订后的预案要在平台上主动申报备案，实现预案管理的动态更新。
总结
突发环境事件是我国发展过程中所必须进行重视的一项问题，突发环境事件的增多与我国生态环境恶化有着重要的联系，我国的建设与发展离不开生态环境的支持。虽然在现阶段我国对于突发环境事件的处理还存在一定的问题，但是相信经过不懈的努力，在未来的发展过程中突发环境事件将会逐渐减少，我国生态环境也将逐步的改善。
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论文作者:杜艳雷
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2019年11期
论文发表时间:2019/9/17
标签：预案论文; 应急预案论文; 环境论文; 事件应急预案论文; 我国论文; 专家论文; 制度论文; 《建筑学研究前沿》2019年11期论文;