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引言
跨边界流域水资源管理过程中，上游追求经济利益发展高污染、高耗水等粗放型产业，导致下游水质污染和来水量减少，流域环境保护和经济发展冲突，区域经济、社会和环境发展不平衡加剧。为了改善这种上下游之间冲突的局面，近年来国际上提出水资源综合管理（Integrated Water Resources Management），其核心是化解流域上下游水资源利用的冲突和建立利益协调机制，形成上下游水资源的合作管理框架。[1－2]其中，一种最重要的流域综合管理模式是利用环境服务付费（Payment for environmental services，PES）的经济手段解决流域水资源利用的冲突，[3－4]在中国相应的概念是生态补偿。生态补偿机制是为了解决环境外部性和资源的非市场价值转换而对环境服务的提供者给予一定的经济补偿，从而使社会、经济与环境协调发展的一种制度安排。本文在对生态补偿理论基础和内涵分析的基础上，构建了生态补偿分析框架，并对中国生态补偿的模式与存在问题进行分析，提出相应的对策建议。
一、生态补偿的理论基础
国际上对生态补偿的理解是指环境服务付费（Payment for environmental services），表示企业、农户或政府相互之间对环境服务价值的一种交易行为，是建立在产权清晰和交易成本较低的基础之上的。[5－6]国际上比较成功的流域生态服务补偿案例主要是土地和森林具有明晰的产权结构，[7]主要在生态环境服务的需求方推动下建立的，环境服务提供与环境服务的受益是一致的，环境服务付费具有明显的市场化特征。
由于中国环境保护严重负债，土地和森林等自然资源产权属于国有，中国环境服务付费项目以政府财政转移支付为主，同时在中小流域存在自发的市场交易。在中国，与环境服务付费相对应的概念是生态补偿。
环境服务付费和生态补偿的视角不同，但二者的实质都是对环境服务外部性进行修正的一种经济手段和制度安排，理论基础包括环境外部性理论（Ecological Externality）、生态服务功能价值理论（Ecological Services Value）、生态资产理论（Ecological Asset）和公共物品（Public Goods）等理论[8]，体现了生态环境服务作为一个公共物品，所具备的特殊的外部性、稀缺性，同时具有经济、社会和生态价值。
外部性指一个经济主体的经济活动对其他经济主体的影响。外部性作为一个正式的概念，最早是由马歇尔提出，庇古则区分了外部经济和外部不经济。新古典经济学认为，在完全竞争的市场条件下，社会边际成本与私人边际成本相等，社会边际收益与私人边际收益相等，从而可以实现资源配置的帕累托最优。但是在现实中，由于外部性等因素的存在往往使上述情况很难出现。经济学家对外部性产生的原因和解决办法有不同的认识，其中，最著名的是庇古税和科斯定理，其实质分别是从政府手段和市场手段来解决。庇古认为外部性产生的原因在于市场失灵，必须通过政府干预来解决。对于正的外部影响政府应予以补贴，对于负的外部影响应处以罚款，以使外部性生产者的私人成本等于社会成本，从而提高整个社会的福利水平。科斯则认为外部性问题的产生在于双方产权界定不清，出现了行为权利和利益边界不确定的现象。他提出科斯定理，通过界定产权和交易费用，通过市场交易可以消除外部性。[9－11]
关于生态系统服务功能或环境服务功能的研究始于20世纪60年代。1963年Davis首次应用条件价值评估方法（Contigent Value Method，CVM）研究了美国缅因州一处林地的游憩价值，[12]此后该方法开始不断用于估算环境资源的游憩和美学价值。从70年代早期，CVM开始用于各种公共物品及相关政策的效益评估，包括了游憩、美学价值及大气质量、健康风险、水质、有毒废弃物、核污染风险、文化和艺术等诸多领域的价值评估[13－15]。Westman（1977）提出“自然的服务”（Nature's Services）的概念及其价值评估问题，[16]到1997年Daily主编的《自然的服务——社会对自然生态系统的依赖》的出版及Constanza等的文章《世界生态系统服务与自然资本的价值》[17－18]的发表，标志着生态系统服务的价值评估研究成为生态学和生态经济学研究的热点和前沿。
生态系统服务包括农业、渔业、林业、水供给等商品和淡水控制、水土保持、生物多样性维持等服务，它们与人造资本和人力资本结合在一起产生人类的福利。生态服务的价值包括直接利用价值、间接利用价值和非利用价值。流域环境具有这些价值，从而构成了流域生态补偿的基础和依据。
生态资产是在自然资产和生态系统服务功能两个概念的基础上逐渐发展起来的，生态资产理论体现流域环境和水资源的稀缺性和价值，与环境服务价值理论是相辅相成的，都是生态补偿的重要理论依据和基础。生态系统提供的生态服务应被视为一种资源、一种基本的生产要素，这种生态服务或者说价值的载体被称为“生态资本”。生态资本主要包括以下4个方面：能直接进入当前社会生产与再生产过程的自然资源，即自然资源总量（可更新的和不可更新的）和环境销纳并转化废物的能力（环境的自净能力）；自然资源（及环境）的质量变化和再生量变化，即生态潜力；生态环境质量，这里是指生态系统的水环境质量和大气等各种生态因子为人类生命和社会生产消费所必需的环境资源。
按照微观经济学理论，社会产品可以分为公共产品和私人产品两大类。一般认为，公共产品的严格定义是萨缪尔森给出的。按他的定义，纯粹的公共产品是指这样一种产品，即每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。与私人产品相比较，纯粹的公共产品具有以下两个基本特征：非竞争性和非排他性。[19－20]公共产品的非竞争性和非排他性特性，使得它在使用过程中容易产生两个问题：“公地的悲剧”和“搭便车”。生态产品在很大程度上属于公共产品。作为公共产品的生态产品，由于消费中的非竞争性往往导致“公地的悲剧”——过度使用。由于消费中的非排他性往往导致“搭便车”心理——供给不足。政府管制和政府买单是有效解决公共产品的机制之一，但不是唯一的机制。如果通过制度创新让受益者付费，那么，生态保护者同样能够像生产私人物品一样得到有效激励。生态补偿就可以通过对保护者的经济补偿和对破坏者的惩罚，减少“公地的悲剧”和“搭便车”现象的发生。
二、流域生态补偿的分析框架
流域生态补偿作为流域管理的一种制度创新，国际上早在1970年代就开始进行探索和应用，通过调动私人资金的投入和政府、经济实体、私人部门和公民社会的广泛参与，同时通过政府的宏观调控和政策引导、市场机制的作用，构建流域上下游的生态补偿机制，激励生态保护与建设、遏制生态破坏行为，起到调节社会相关者经济利益的作用，以实现流域环境的治理和财产的第二次公平分配。
流域生态补偿的基本原则是“受益者补偿，污染者付费”，通过对流域补偿主体和责任的清晰界定，剖析流域环境服务补偿过程，明确生态补偿的标准与方式。由于流域生态补偿涉及的利益主体高度多样化，利益关系高度复杂化，因此有必要从公共治理的视角来分析和研究流域生态补偿机制，特别是利用世界银行发展研究小组提出的环境信息公开、利益相关者对话和协商制度以及其他公共治理机制，构建一个公平的流域生态补偿机制和政策框架，从而实现整个流域的共建共享和环境的改善。而一个公平的、稳定的和可操作的生态补偿机制的建立反过来又能有助于实现流域环境的善治。
流域生态补偿机制是以水质、水量环境服务为核心目标，以流域生态系统服务价值增量和保护成本与效益为依据，运用财政、税收、市场等手段，调整流域利益相关者之间的利益关系，并实现流域内区域经济协调发展的一种制度安排。基本的分析框架包含如下几方面内容：
1.补偿范围的确定性和系统诊断。生态补偿的范围是相当广的，除了对恢复已破坏的生态环境的投入进行补偿之外，还包括对未破坏的生态环境进行污染预防和保护所支出的一部分费用以及对因环境保护而丧失的发展机会的区域内的居民的补偿、政策上的优惠和为增进环境保护意识、提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。具体的流域生态保护与补偿行动又可以分为：①对上游水源林的补偿，包括生态公益林、封山育林和植树造林的补贴；②坡耕地退耕的补贴；③水源区或库区移民搬迁的补偿；④污水处理厂建设的补贴；⑤清洁卫生设施等环境保护的投入；⑥对区域发展限制的补偿，这种补偿可以通过国家或省级政府制定优惠的产业政策，引导和帮助上游地区建立生态产业；⑦控制农村非点源污染而限制农药化肥的过量使用对农户生产损失的补偿。这7个方面的补偿是一般意义上的生态补偿的范围，由于流域生态环境问题的差异性，可以在对流域环境问题进行系统诊断的基础上，采取不同的补偿方案。
2.补偿主体、客体及其责任的界定。补偿主体及其责任的界定是流域生态补偿机制构建的基础和前提，分析和界定生态补偿的受益和责任主体，明确流域各利益相关者的环境责任，协调好环境责任在相关地区、部门之间分解落实。根据生态补偿的目标确定补偿主体，按照各主体在不同阶段所承担责任的大小可以对补偿主体进行排序，补偿对象按应该分享的补偿额度进行排序。补偿主体是生态补偿费的支付者，一般包括下游政府部门、收益群体（居民、企业）、破坏者，补偿对象是环境服务的提供者和补偿费的接受者，包括上游林业主和生态生产农户。由于受益或贡献的程度不同，可以依据受益程度对补偿主体或补偿对象进行排序。同时，很多情况下，补偿对象在为下游提供生态服务的同时也在一定程度上享受当地优质的环境服务，因此也应该分担一部分环境服务的成本。
3.流域生态服务补偿的基本原则。流域生态服务补偿的原则应包括：
保护者收益，污染者赔偿的原则。
公平性原则。流域补偿即减小环境外部不经济性内部化的手段，实现财富的第二次分配和转移，核心问题是解决上下游流域保护的财富分配的公平性问题。在补偿政策的制定方面要考虑公平性问题。
发展原则。推动流域生态保护的市场化和产业化发展，构建基于生态产业的产业结构特征，促进地方健康流域的能力建设。
可操作性和低成本原则。交易成本低、管理简单，易于操作，能够保证生态补偿的顺利实施。可操作性是生态补偿制度最终可否能够实现的基础，包括明晰的补偿主体和对象、补偿标准、责任规定和监督考核实施等。
补偿与赔偿相结合：对上游损失应该补偿，但是上游的破坏和污染也应该受到一定的惩罚，对下游水环境污染的损失要进行赔偿。
4.补偿标准与环境补偿协议。在建立生态补偿机制中，补偿的依据和补偿标准的确定是非常重要的，也是推动流域生态服务补偿政策可操作性的必备条件和补偿的基本依据。生态补偿标准可以通过基于水质水量供需的成本和效益评估、机会成本、生态服务价值评估与生态破坏损失评估建立。由于生态服务价值多为非使用价值，评估多是构建虚拟市场进行估算，存在一定的争议。基于水质水量目标的成本效益评估被广泛接纳。环境补偿协议通过双方“讨价还价”的形式达成“协议补偿”，也可以在一定程度上反映双方接受补偿的意愿和支付补偿的意愿。
5.补偿方式及资金筹集方式。补偿方式包括补偿的类型、时间安排等。由于目前资金财力有限，仅通过政府无法筹集足够的资金，必须采取多渠道筹集流域生态服务补偿资金。资金来源可以来源于国家财政转移支付或生态建设项目，私有资金或国际机构筹集。
6.建立生态补偿机制。建立长效稳定的生态补偿机制是生态补偿政策实施的关键，生态补偿机制是在上述生态补偿相关问题分析的基础上，建立相关的政策、制度、法规、组织机构和可操作性的补偿办法，为解决方案和政策建议提供参考。建立生态补偿机制的原则是循序渐进、协商共识，明确主体责任、共建共享、公平与“共赢”原则。
7.补偿政策框架和补偿体系的构建。建立长效稳定的生态补偿机制，补偿政策框架和补偿体系的构建是基本保障，补偿政策框架可以规范生态补偿机制和市场，补偿体系可以作为补偿操作的参考和补偿效果的依据。
8.补偿政策的实践和试点经验。在案例区试行生态补偿政策框架和补偿体系，并在实施过程中改进和完善流域生态补偿政策和补偿体系，为全国和其他流域生态补偿政策的推进提供借鉴。
三、水源区生态补偿的模式
目前在流域生态补偿的模式研究上，国内外还没有统一的模式。基于国内外的实践经验，流域生态补偿模式包括：
1.公共支付体系。公共支付体系指政府提供项目基金和直接投资的补偿支付方式。这种方式属于政府主导的补偿方式，主要通过纵向和横向财政转移支付的方式完成，在国家重要水源区和跨省区生态补偿方面发挥重要的作用。这种模式又可以分为：国家项目补偿和地方政府主导的生态补偿。国家项目补偿模式适用于全国层次重要生态区的保护和补偿。地方政府主导的生态补偿在区域内部和跨区域生态补偿机制的构建方面都起到重要作用。
2.自发组织的市场交易模式。这种方式是指服务受益方与提供方之间的直接交易，包括水权交易、异地开发、直接购买土地及其开发权、环境协议等方式，是流域生态服务的异地受益者与提供生态服务的土地所有者之间的直接偿付体系。这种交易方式市场化程度较高，以市场主导补偿的标准和方式，通常在补偿主体和补偿对象比较清晰的较小区域范围内，属于流域自发的交易模式。这种模式是受益者直接支付，与流域水质和水量、水权分配和土地开发方式相结合，对生态服务提供的效果要求也比较直接，是市场化的生态补偿模式，在流域环境保护的同时实现了流域水资源的高效利用。
3.开放的贸易体系。在政府限定了某项资源需要达到的环境标准后，没达标和超标的部门可以对指标进行交易（见表1）。
四、中国流域生态补偿存在的问题与对策建议
中国流域生态补偿实践在不同规模流域开展，但流域保护的效果并不显著，主要存在以下几个问题：
1.生态补偿的立法、制度和文化缺位，长效的生态补偿机制难以建立。目前没有针对生态补偿的法规和立法的可操作性的依据，目前正在起草的《生态补偿条例》将填补这方面的空白，但是在流域资源产权不界定，缺乏生态补偿的保障制度和机构的前提下，《生态补偿条例》的起草和效果将难以保证。
生态补偿制度缺失。公共财政制度中的财政转移支付也很少考虑环境因素，更没有涉及生态补偿的问题。流域管理制度也是条块分割、相互制约、职责交叉、权属不清，水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用。由于水管理权不统一，使得各管水部门没有形成协调统一的水资源管理体制，无法实现统一管理及联合和优化调度，也无法实现生态补偿的有效执行和水资源的合理利用。
文化缺位体现在公众尤其是处于上游水源区的农户、居民和企业没有环境保护的意识，追逐短期利益的现象比较严重。上游居民认为他们为下游提供水源，应该由下游出资保护，而下游居民认为上游不能污染破坏环境，同时认为政府应该出资保护。
2.生态补偿的支付手段单一，没有建立环境服务提供者和受益者之间的链接关系，导致生态补偿效果差。生态补偿的支付主要通过财政转移支付、扣缴财政税收等方式补偿给地方政府，而地方政府对资金的利用效率很低，真正用到流域保护方面的很少，相当一部分变成了其他方面的消费性支出。水电公司和水资源费的补贴多为临时性补贴，随意性较大。通过环境友好的生产方式以及技术支持等方面的补偿较少，贫困的水源区难以形成生产和生态相统一的良性循环。
3.生态补偿没有统一标准。不同的案例生态补偿模式不同，补偿标准和支付方式等是流域利益相关者之间博弈的结果，最终结果取决于生态补偿项目中受损者和得益者双方的谈判能力。[21]
基于上述问题，提出以下几点对策建议：
1.基于主体功能区划构建全国层次的生态补偿框架，并把相关内容纳入即将出台的《生态补偿条例》。把主体功能区划与财政转移支付相结合，增加生态补偿的转移支付内容，进行生态补偿的优先领域和重点地区的选择，从全国重点生态保护水源区、跨省区、省区内部到县、市、村，分层次开展生态补偿实践和试点。对于全国重点生态保护水源区由国家财政转移支付实施，建立国家生态补偿专项资金池，同时也可以吸引国际资金的支持和民间资本的投入。没有列入重点水源保护区的跨省区生态补偿，应该由相邻省区共同建立生态补偿专项资金（资金可来源于省区的生态补偿财政转移支付）。省区生态补偿专项基金资金的使用要公开透明，上下游共同监督资金的使用，确保资金用于流域生态恢复和环境保护。县、市、村等层次的生态补偿可以依据下游需求，建立基于市场和地方财政相结合的生态补偿机制。
2.理顺体制机制，建立由地方主管领导、各职能部门参与的流域综合管理机构，明确各利益相关者的责任、权利和分工，加强流域统一管理。实现生态补偿和区域经济的发展，需要经过3个阶段：初期补偿阶段、产业结构调整阶段和优化发展补偿阶段。[22]不同阶段资金的管理和使用不同，初期补偿阶段，确保生态补偿资金用于生态恢复和污染治理，支付给参与者土地利用或生产方式改变的损失和生态补偿的投入，用于植树造林、农村生活垃圾、化肥农药使用等污染治理，加强宣传，使上游居民建立环保保护和生态生产意识。产业结构调整阶段资金用于发展新产业的基础设施的投入、技术培训和指导、产品宣传和销路打开，技术培训和产品销售渠道是关键，也是目前上游地区非常薄弱的环节。这一阶段要实施绿色生产方式和技术支持的补偿，使当地居民改变生产生活方式，培育当地发展能力，实现生态补偿和扶贫的统一。优化发展补偿阶段已经实现了生态和经济的良性循环，资金用于支付基本的生态系统管理费用。
3.构建多渠道融资机制。增加生态资本投资的收益，吸引企业和私人进行环境投资，激励市场补偿。通过差异化产业政策和市场引导，使绿色生产的企业例如生态农业等获得更高的受益，鼓励企业从事环保投资。同时，加强国际合作，争取国际资金的投入。
4.科学论证的基础上确定生态补偿的标准或估算方法。进一步加强案例研究，通过多学科参与的研究建立生态补偿的技术支撑体系。目前情况下，基于环境服务提供者直接损失、机会成本、发展权限制的损失是比较可行和易于被接受的补偿标准依据。[23]
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