北欧福利国家新近公共教育改革共性概略，本文主要内容关键词为：北欧论文,概略论文,教育改革论文,共性论文,福利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
北欧五国① 一般被认为是欧洲福利国家的典型。北欧福利体制国家形成了渐进式的教育改革传统和教育模式。它们都将教育政策视为创造社会公正的战略计划。在20世纪70年代，所有的公民都有义务接受9年的基础教育，并且有自愿上高中和大学的自由，所有的教育都是免费的。到80年代，斯堪的纳维亚国家基本上都实现了民主教育政策的诸多目标。[1]
一、北欧福利国家公共教育改革的主导思想
然而，北欧福利体制却在20世纪80年代左右开始遭遇转型的阵痛。福利体制激励不足的缺陷遭到越来越多的挑战，也愈发表露出与资本主义竞争机制需要的矛盾。福利主义的意识形态开始向“后福利主义”观念转型。同时，随着欧洲一体化进程和全球化的压力的不断逼近，北欧独立的社会政策也开始受到欧盟社会经济政策等的约束，福利体制面临挑战。受20世纪80年代早期以来的新自由主义、亲市场经济的私有化思潮的国际化蔓延的影响，“在过去的15年（至2000年以前），包括斯堪的纳维亚国家在内的世界各国纷纷展开以发展‘新型政府’为目标的广泛改革。斯堪的纳维亚国家以福利国家而著名，但由于近年来公共事业费用的急剧增长，它们不得不加紧采取控制措施。其目的是，通过使国家承担一些高度优先化任务，让低层次的公共部门（包括私营部门）从事以前由国家政府负责的事务等，以此削弱国家的作用。”[2]
可见，北欧福利国家在向后福利主义意识形态的转变过程中，更加强调通过引入市场机制，探索制度创新，以改变原有福利体制模式。北欧国家的社会福利制度逐渐从与市场经济相互抗衡走向相互补充，强化市场经济在福利领域中的调节作用；强调从公共利益上升到私人利益，在意识形态理论上提倡个人自由、个人主义以及推崇个人成就、个人责任；强调小政府、大社会、大市场，由中央集权福利走向社区福利，从国家保障走向探求一种通过公助、自助、互助以实现自我保障的模式，使福利的主体、实现方式走向多元化。
在这种改革背景之下，包括教育在内的大众公共福利制度理念开始走向式微。后福利主义思想对教育体制的影响在瑞典、丹麦、挪威等斯堪的纳维亚国家表现突出。福利国家的教育模式自20世纪80年代以来也开始变化，特别是到了90年代，福利国家的教育框架遭到挑战。传统的社会主义、社会民主、集体主义受到自由主义、个人主义、竞争思想的冲击，市场经济、私有化思潮越来越趋于自然，作为社会基石的教育公正、平等原则正受到前所未有的挑战和改变。“在过去的一二十年间，欧洲福利国家的教育体制已通过一些方式获得了改变。重建通常用来描述权力下放、解除管制、学校自治和新的管理学校的方式等。”[3]尽管新自由主义主导下的公共教育改革是源于并盛行于发达的英语国家，但是这股公共教育改革的风潮具有世界性影响，像瑞典一样的北欧小国也概莫能外。“一个新的市场导向和新自由主义、新保守主义课程和教育体制结构在斯堪的纳维亚国家显现”。[4]与集体主义相反，新兴的新自由主义、新保守主义思想将个人主义和质量作为教育政策基本标准。“学校教育应该通过自由市场中竞争的方式来改进教育质量，基于不平等的竞争思想是一个基本的运动方向……新的政策焦点在于个人选择、竞争、质景、效率和效果。”[5]
大体而言，斯堪的纳维亚国家这一时期的公共教育改革与英美国家表现出很大的共性：新自由思想主导其中，权力下放、市场化的力量导入、个人选择以及国家统一课程与考试的推行等。有研究在分析了北欧国家10余年后步入英国20世纪80年代的改革之路后指出：“……总而言之，我们可以把教育重建作为我们时代的一种文化、社会和政治变革的‘世界运动’”；“尽管我们呈现的是北欧福利国家的教育重建，但前提假设是每一个案例都是国际教育变革运动的一部分”。[6]就拿瑞典来说，“从一个更广泛的国际性视角来看，瑞典20世纪80年代和90年代教育政策的转变毫无疑问可以看作是国际性教育重建的一部分，与由英国的撒切尔和美国的里根政府发起的新自由主义政策密切相关。”[7]不少研究指出，20世纪80年代，对斯堪的纳维亚国家影响最大的外在意识形态压力的例子就是美国1983年的《国家处于危险之中》的报告和英国的《1988年教育改革法》。一篇由芬兰、瑞典、冰岛三国的学者合著的研究论文研究论文在分析芬兰、冰岛和瑞典三国的新千年公共教育改革时指出，“新自由主义的重建变革是一种不可避免的全球性现象，与旧的方式相比是进步的，但确对20世纪80年代以来的社会经济问题和平等目标保持沉默。”[8]进一步分析，20世纪90年代，芬兰、冰岛、瑞典的教育变革最明显之处体现在学校和教育系统的管理方式的变革。“和两方其它国家一样，分权、选择、竞争、目标导向、绩效，新管理主义、甚至私营化，这些术语走向了改革的前台，成了北欧国家关键性的教育话语。这并不是在夸大某种‘政策流行病’，而是新自由主义的教育政策话语支配了这一领域。”[9]
二、北欧福利国家公共教育改革的主要实践领域
本文从以下几个方面来进一步概述20世纪80年代以来北欧国家在公共教育改革中所体现出的共性：
（一）推行权力下放与学校自治
在公共教育改革的浪潮中，权力下放是一个跨越国界的全球性主题特征。“在北欧国家，中央政府正从直接参与学校事务中退出，‘解除管制’趋势很明显。比如，政府只规定教学设施的最低标准和国家课程。”[10]在北欧国家，权力下放也有不同的实践方式。比如，权力下放之一是地方分权（decentralization），这主要通过把义务教育的责任下放给市级政府和学校，如废除“戴帽拨款”；权力下放也表现为解除政府管制（deregulation）。在这些国家，一般采取“框架立法”（frame legislation）和目标导向的措施，来实施校本管理、学校的自我评价。中央将其职责范围限制在制定总体目标和规则上。
丹麦由于有着相对悠久的分权传统，学校分权化程度很高，也是斯堪的纳维亚国家中实施学校自主管理最为成功的国家。1989年颁布的《公立学校法》（public school act）与1991年颁布的公立学校行政管理条例，不仅把国家一级的权力下放给市政当局，也把市政当局的权力下放给了学校董事会。从法律上赋予了学校足够的管理权，校长的地化得到强化，主要由学生家长组成的学校管理董事会（school governing boards）取代了原先的学校委员会（school commission）。同时，强调发挥地方、团体、个人、家长的主动性和积极性，保证地方当局根据各地方和地区的需要来办教育提供更多的自由。就丹麦公立学校几十年分权改革产生的效果，汉瑞克·拉森（Henrik Larson）在对该问题进行了大量的经验性研究之后，得出以下有关学校发展特性的结论：[11]（1）超过85％的市政当局以各种形式实行校本资源分配，也有一些市政当局完全控制着学校的薪酬预算；（2）市政当局的行政事务和市政经费也都下放到各个学校；（3）校长的作用更多地体现为充当协调者；（4）学校改革引起了国家和市政行政的相应改革。
挪威的学校总体上处于很强的中央集权管理模式之下。自20世纪80年代后期以来，权力下放构成了挪威教育的一个一般性湖流。在20世纪90年代改革总目标中，政府明确提到旨在维持分权的学校结构，1992年，挪威颁布了《新市政法》（the new municipal law of 1992）。新法对挪威教育行政体制中的中央、市、郡的关系进行了改革。其中的一个重要目的就是下放给市政更多的自由，以便能够根据地方的需要和愿望来开展工作。“在挪威，有关分权的重要的决策是1986作出的。当时，国家进行了体制改革，新体制可以获取资金，并将各项经费由联邦政府转到地方市政当局，不再根据繁杂的规则来分配经费，而是市政当局获得其中的大部分。联邦政府不会再作出全国性的公共规范方面的决定。”[12]此后，伴随挪威社会的变革，挪威的教育体制也在不断地经历变化。权力下放的改革使得挪威的学校（校董会）在资金预算、教师聘任等方面获得了很重要的一部分权力，试图以目标管理来取代直接管理。挪威基础教育改革总趋势是增加更多的灵活性。“在实际的改革进程里，国家也是依照目标要求，由市政当局负责义务教育的有关事项，由郡当局负责有关高中教育的事项，分权确实给了市、郡很大的自治权。”[13]
20世纪80年代以来，芬兰同其它国家一样，对中央集权制进行了改革，也将更多的教育决策权力从中央下放到市政当局，强调基础教育的地方分权。448个城乡政府因地制宜设芬兰语和瑞典语学校。国家教育部负责宏观上的国家教育文化工作，很大程度上已从管理者角色转变成一个教育评价监督机构与智囊团。“1991年，芬兰颁布施行法案，以改革国家补助金体系，重建中央政府与市政当局财政的关系。新的关系给予地方当局在运用资金方面以更多的自由，地方当局有权根据自己的判断支配庞大的资金。而且，市政当局可以作出各种基于地方实际的决定，如为了节约财政而辞退教师，为了使地区学校布局史合理而关闭规模小的学校，等等。”[14]学校管理主体层面，大多数学校有董事会，由5名家长、1名教师、1名学生和几名社会成员组成，讨论课程安排、与当地社团合作等问题，而且在规定的范围内学校和教师享有很大的自由。[15]
（二）倡导市场化、私营化与竞争机制
北欧国家实施市场化、私营化的公立学校改革是挑战福利模式的直接体现。传统上，北欧国家的义务教育都是免费的，即便后义务教育和高等教育也没有收取很高的费用。到了90年代，一个新的趋向就是推行一系列支持在学区内建立私立的或者独立的学校的计划，这也带来了教育经费拨款方式的改变。“在所有斯堪的维纳亚国家，独立和私立学校由国家教育权力机构批准办学，通常情况下，这类学校80-85％的费用由国家补偿。”[16]政府的公共资金用于支持私立学校办学后，自1991年来，瑞典的“自由学校”（亦称独立学校）②获得了长足的发展，2001年，义务教育阶段在校生数占到4％，这是私营化的最显著表现。
丹麦由于私立学校发展的传统更为悠久，因此这一时期获得了更大的发展。“20世纪80年代以来，私立学校逐渐普及，注册入学人数比例从1992-1993年间的8％上升到1998年的12％。家长们日益避开公共学校体系转向私立学校体系，进入私立学校的学生数在过去10年间上升了12.6％，而公共学校的学生入学数只上升了0.4％。从1990年开始，159所国立学校消失了，而同期新成立了49所私立学校。”[17]这充分显示了80年代以来私立学校在丹麦的发展情况及父母对学校的高度选择权。丹麦的学校系统形成了政府放权、学校自治和家长选择三者相辅相成的体系。丹麦政府对家长选择学校的支持，重点体现在财政制度的支持上，即以国家公款资助的形式来支持家长的学校选择行为，这是丹麦义务教育的一大特色。
在挪威，“经过长期的政治冲突后，一部建立私立学校的法律于1970年通过，并于1985年重新修订。包括根据不同的宗教信仰建立起来的学校在内的各种选择性学校得到了承认；并且他们能够获得政府的财政支持，支付比例相当于每个公立学校学校学生成本的85％”；[18]瑞典保守党政府（1991年-1993年）在教育立法上都作了基本的改变，支持“自由学校”——独立学校的发展，并在义务教育阶段引入了教育券制度。在这种体制之下，政府的预算资金可以被学生用于选择就读于任何一个教育机构，父母和学生有自主的决定权。
芬兰和冰岛的正式的或非正式的私营化学校教育方式程度还较低，但在增长。从20世纪80年代开始，芬兰人民开始要求原来由公共部门提供的服务私有化，或至少要大幅度减少它们的数量。学生作为理性的选择者和隐匿的顾客以及教育竞争、公司管理主义等思想观念浮现。从1987年开始，芬兰引入了基于市场理念的改革新模式，教育改革是整个社会改革的一部分，通过这种市场化的改革，教育规划的重点由教育部及其代理机构转移到市和学校一级。同时，中央集权的教育行政管理也进行了削减和改革，各项活动根据其结果以及对效率的持续评估进行管理。[19]“在冰岛，市场化的话语是作为使教育更加美好的技术性策略而出现的。”[20]
除择校制度外，强化竞争机制的另一种表现形式是对学校学业表现的竞争性评价机制。冰岛控制手段最强，分别在4、7、10年级进行全国统一考试，将分数公布在“比对表”上，学校根据学生的学业成绩进行排名。在瑞典，5、9年级的国家统一考试采用的是分权的形式，包括由当地老师进行评价。一些社区的“成绩比对表”也会登在报纸上，一般认为，挂在国家教育署网站上的“比对表”更为有效，学校的教学质量应该透明以便让作为顾客的家长进行选择。中央层次对学业表现的控制更严，比如，国家范围内的对学校不同科目的调查研究，以及对9年级教师的任务要求等。总而言之，在管理上，越来越强调绩效和效率，强调学校的目标管理和外在评价，通过落实目标成就和项目目标的责任来强化公立学校的责任意识和竞争的意识。
（三）注重社会参与和落实父母选择权
市场、民营和分权机制的导入，强调学校办学的多元化和个性化需求：在新管理主义思想影响下，学校教育则要转向“消费者为导向”，学生家长及其所在的社区被认为是与学校的校长和教师一样，享有同样的学校办学中的权力和责任。
丹麦的法律和条例都肯定权力分散的原则，强调发挥地方、团体、个人、家长的主动性和积极性，赋予地方当局和家长更大的自主权和决策权。丹麦鼓励将公立学校建成当地的文化中心，让学校向社会开放，鼓励学校与当地社会各种力量加强合作，建设新型学校。挪威为了加强家庭与学校的合作，成立了全国家长咨询委员会。芬兰的学校董事会成员中，家长成员占了很大的比例。
父母选择权是落实公共教育改革理念的重要体现，北欧国家学校选择的权力和范围也在进一步扩大。瑞典和芬兰实施的是“北欧道路”，即学校自由选择只限于邻近的学校；冰岛则限于私立学校择校。挪威的学校选择主要是在私立学校内进行或者选择在家上学。丹麦允许学生在市范围内的公立学校内选择，但要获得批准，对公立学校的选择受到当地政府行政程序上的限制，因此学校选择主要体现在私立学校选择上。北欧国家的学校选择权与尽最满足学生特殊性教育需要相结合。
总而言之，北欧国家的教育重建中的深刻性，不仅体现在话语上，更在理念上。“20世纪70年代，几乎说出来都不可以的观念和实践在千年之交被广泛接受，而其它一些观念则沉默了，实践也被废弃了。”[21]我们可以通过北欧若干国家20世纪90年代后期与60至80年代期间的政策变革的比较来进一步理解北欧国家的公共教育改革。见表1。
三、北欧福利国家公共教育的简短评析与启示
自20世纪80年代以来，世界范围内发生了以新自由主义思想为主导的公共教育改革运动。选择北欧五个典型的福利体制国家作一番考察，其意义在于更能体现新自由主义、后福利主义、新管理主义等思想对这场全球性公共教育改革运动的深刻影响。这一教育改革的“政策流行病”就连像瑞典一样的原本是远离市场、高度集权、强化集体概念的北欧小国也不能除外。在新自由主义思想主导之下，北欧国家公共教育的市场化、民营化、学校竞争、权力下放、扩大父母选择权、目标导向的绩效管理逐步由理念走向实践，成为北欧国家这一时期主导性的教育改革话语。然而，我们需要冷静反思、批判的是：包括北欧在内的这场全球性公共教育改革并未取得确凿可信的质量提高与效益改进；新自由主义主导下的市场化、民营化、分权以及自由选择权等改革主张已对公共教育的本质属性和价值诉求带来冲击，造成了不良影响。
注释：
① 斯堪的纳维亚在地理上指斯堪的纳维亚半岛，包括瑞典和挪威（在文化政治上包括丹麦），但是实际上指欧洲西北区域。所以，斯堪的纳维亚指瑞典、挪威、丹麦、冰岛、芬兰五个国家，即众所熟知的北欧五国。但“Nordic Countries”也会被误解为世界的其它地方。本文所指的北欧国家是指上述斯堪的纳维亚五国。根据引文的习惯，论文也会变替使用这两个概念。
②近年来，瑞典出现了一些称作“独立学校”（Independent school）的新型学校。独立学校经国家教育署的资格审核后，可得到政府的经费资助，享受与公立学校一样的办学条件。但在学校管理和经营方面，享有比公立学校更大的自主权。它可以说是介于公立学校和私立学校之间的第二种类型的学校，与美国的特许学校有些相似。瑞典的学校大都为公办，只有很少的私立学校，且私立学校也可得到公共经费的资助，并对学生实行免费。