耕地锐减与人们的短期行为，本文主要内容关键词为：耕地论文,短期行为论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
近年来，舆论界与政府有关部门对我国耕地面积锐减有着大量的报道。尽管统计数字不尽一致，但对耕地锐减势头的判断是一致的。同时，这也是有目共睹的事实。造成我国耕地锐减的原因是什么？现成的答案大体有：是工业化过程中的必然现象；是人口增长的结果；因为法制不健全，等等。这些观点均从不同的角度在一定程度上道出了我国当前耕地锐减的原因，但都停留在问题的现象阶段，没有抓住问题产生的深层的和根本的原因，并且在客观上对侵占耕地的行为主体和耕地锐减的责任者起到了一种开脱作用。这样十分有害于对耕地锐减势头的控制。笔者认为：造成我国当前耕地锐减的深层的和根本的原因是经济体制转换过程中人们的短期行为。
首先，工业化并不必然表现为耕地的锐减。工业化建设固然要占用大量的土地，但不一定要建立在有限的耕地上。第一，我国的耕地只占国土面积的10.4%（张薰华等，1987），还有将近90%的非耕地可以在很大程度上满足工业化建设的需要。然而，一个人所共知的事实是：我国的非耕地资源主要分布在西部地区，土地又具有不可搬动的特征。这就意味着我国西部地区的大量非耕地资源不能为中部和东部地区工业化建设所用。我国的中部和东部地区也存在着一定量的非耕地资源，这些非耕地资源应当成为中部和东部地区工业化建设的主要场地。问题在于各类投资主体在使用土地时是否能从民族长远利益出发，避易就难，以较高的成本投入，开发利用非耕地资源，节约耕地。第二，工业化过程并不始终表现为工业建设空间场所的扩大。当一国处在工业化初期时，工业化主要表现为外延型扩大再生产。这时，对土地的需求增长较快是正常的。当一国的工业体系基本建成之后，工业化便转向内涵型为主，即在既定的土地面积上增加投入，提高资本和劳动的集约度。这时，对土地需求的增长率应当开始回落，而不应当是骤增。我国的工业化已经走过了40年的历程（从1953年开始）。据国内外的权威人士判断：我国的工业体系基本建成，目前正处于工业化的中期，理应结束土地需求膨胀的历史。第三，工业化过程不仅表现为对耕地一定程度的侵占，而且表现为对新的耕地资源开发的速率高于前工业化时期。因为人口的增长与工业占用耕地的矛盾使开发耕地有了必要，而社会生产力的发展和国力的增强又为其提供了可能或条件。由此得出：对拥有耕地后备资源的国家来说，在工业化过程中，耕地可以有减少、不变和增加三种情况。只有在新开发的耕地面积小于侵占的耕地面积时，才表现为耕地的净减少。笔者的观点不仅仅建立在上述一般的理论逻辑之上，世界各国工业发展的经验材料也为本文提供了较有力的证据。根据艾萨克·阿隆和克拉文斯·朱维卡斯的统计，发展中国家1974年常年可耕地面积比1964年增加了9.6%，是发达国家耕地增长速度的4.6倍；同期发达国家常年可耕地面积增加了2.1%（Isaac Aron，1981；Clavence Jr Zuvekas，1-979）。就我国来说，据中国科学院综考会测算，我国宜农荒地约5亿亩（张薰华等，1987），完全可以通过适度开源和严格节流来保证耕地总量的不变或有所增加。问题仍然在于人们是否积极从事这种高投入、高风险和低收益产业。
其次，人口增长不一定减少耕地总量。一国人口的增长在不开发耕地资源的条件下，直接表现为人均耕地拥有量的下降，但并不必然表现为耕地总量的减少。这是因为虽然随着人口的增长，人们的栖息地和其它用地都要相应地增大，但经过科学规划和有效的社会管理，可以在很大程度上避免对耕地的侵占。例如：住宅可以向空中发展（盖楼房），很多建设可以在坡地和贫瘠土地上展开。从中外历史上看，人口的增长不仅不是耕地减少的原因，而且历来是耕地拓展的根本动力。这是由人口（农产品需求）与耕地（农产品供给）的基本矛盾从不平衡——平衡——新的不平衡……运动规律决定的。傅筑夫先生的研究得出：我国清代以前曾经出现过三次人口增长高峰（汉至魏晋；南北朝至五代；宋朝至明朝），每一次都通过屯垦使耕地面积得以扩大，从而使人口与自然环境之间的平衡关系得以长期延续下来。因此，古代的人口增长曲线与耕地增长曲线基本上是吻合的。除个别时期外，人均占有耕地面积从未降到10亩以下（傅筑夫，1982）。我国进入工业化建设阶段之后，人口与耕地矛盾运动规律仍然起作用。这是因为诸如随着人口增长对农产品的需求增长，需要更多的耕地、耕地后备资源和开发能力等社会经济条件依然存在。与古代不同的是：随着现代科技的进步，人口的增长所引起的农产品需求的增长，可以不完全依靠扩大耕地面积而在一定程度上可以通过既定的耕地面积上提高产量来满足。然而，现代科技对提高单位耕地面积产量的作用尚未达到人口大量增长而不需要增加耕地的程度。从历史过程来看，进入现代社会以来和今后相当长的历史时期，在人类社会总体上和拥有耕地后备资源的国家，耕地面积和人口数量可能同方向增长，但土地增长曲线处于人口增长曲线之下。然而，我国当前的现实状况是：一方面人口高速增长；另一方面耕地锐减。
最后，法制不健全是造成耕地锐减的外在原因。土地法是用来调整和规范人与地的关系和人们在土地利用上相互关系的。在耕地问题上，是先有人们对耕地的侵占、毁坏，对国民经济的发展和人们生活已经造成或将造成不良影响时，人们才制订出耕地保护法。这一简单的逻辑常识告诉我们：我国当前耕地锐减内在的、根本的原因不是法律不健全。法律不健全只能是其外部原因。
笔者认为：我国当前耕地锐减的根本原因是体制转换过程中人们的短期行为。
二
短期行为原因之一：急功近利的指导思想和急于求成的工业化战略。发展中国家获得民族独立后，无一例外地选择了工业化道路。工业化本身不是短期行为，但急功近利、急于求成思想指导下的工业化，必然带来短期行为。这种“急于求成”反映在政府的宏观政策指导上即为工业赶超而定高速度、高指标、财政收入的最大化取向等短期目标。总之，只要能够加速工业化进程，其他方面牺牲一些在所不惜。就农业来说，是一个天然的弱质产业，具有高风险、低税利等特征。它不能满足政府所追求的短期目标。于是便有了“口号农业之说”。发展中国家的政府只有在农业成为产业瓶颈，拖工业化后腿时才真正重视农业。一般情况下均存在着不同程度的歧视农业的问题。这不但表现在对农业的预算投入不足上，而且表现在政府的短期目标对农业的挤压上，其中一个重要方面便是对耕地的侵占。具体表现在为了加速工业建设，计划部门宽打征用土地的计划和计划执行过程中的随意突破；对地方政府计划外滥批工业用地的默许；为了引进外资对前来投资的外商要求使用耕地的迁就和让步；为了尽快发展乡村工业和农业结构的调整，对民间耕地“农转非”非法行为的惩罚不严等等。人们不知是否注意到了这样一个事实：我国到处都可以听到舆论界如雷灌耳般的对侵占耕地现象的谴责和保护耕地的呼喊，但几乎从未看到或听到对侵占耕地直接责任者的严罚。原因何在？笔者认为，其根源在于：各类利益主体以耕地换取眼前利益的行为与政府的短期目标具有一致性，有利于政府短期目标的实现。
短期行为原因之二：各级地方政府由于干部的任期制和频繁调动，他们基本上不主动地致力于所辖区的长期发展。他们经常考虑的可能是这样一些问题：①如何完成上级政府下达的最能体现政绩的产值、税利等硬指标；②本级政府可支配收入的最大化；③所辖区的就业水平；④所辖区人民短期收入的提高，等等。而这些指标都是本地农业所无法满足的。更有甚者，短期内在工农业产品剪刀差较大的情况下，对农业投入越多，与上述指标背离越远。这就决定了地方政府在一般情况下，不可能真正重视农业。他们在产业选择上，必然是择其短期利大者事之。于是，他们尽可能地打法律和政策的擦边球或钻法律和政策的空子，甚至采取上有政策下有对策的手段，以工挤农，以工损农。就土地使用来说，其不同产业边际生产率的差异十分不利于农业。一幅交通要道或集市附近的地块，其边际收益产量（MRP） 的次序是：商业最高，工业次之，农业最低。假定这幅土地本来一直用于农业，现在出现了市场机遇，地方官员一般都热衷于游说土地管理部门与农民之间，尽可能地实现土地的“农转非”。由于现阶段法制不健全，地方政府的短期行为可以有效地规避政治风险。并且，只要非农产业发展起来了，还能收到一美盖百丑的效果，而对耕地侵占的负面效应则具有很大的外部性（在一定时期内，只影响全局不影响当地）和长久性，容易被人们所忽视。地方政府的短见，还会酿成对耕地的间接毁坏。例如：鼓励或默许农民毁林开荒、在坡地上种植经济作物等，从而引起水土的流失。
明知农业是百业的基础，但他们力图把本地区工业的发展建立在其他地区农业相应发展的基础上，指望其他地区或国际市场为本地区提供廉价农产品。过去是“南粮北调”，现在是“南方要粮”。南方14个省、市、区粮食产量在全国所占的比重，已从1989年的58%，下降到1993年的53%，并有进一步下降趋势。1993年全国粮食交易会上东南沿海一些省份成了购粮大户，仅广东、浙江、福建、海南和上海五省市，购买量就占总购买量的50%（边桂莉，1994）。笔者虽然不曾占有我国南方耕地锐减的实际资料，但可想而知，在南方从粮食调出到大量购进的现象背后必定伴随着耕地的锐减和抛荒。在一个大国范围内，根据不同地区优势互补原则，部分农业生产资源（主要是耕地）匮乏的地区重点发展工业是合理的，但其发展工业必须以不损害本地农业为限。
短期行为原因之三：在计划经济体制下，土地无偿或廉价使用。处于城市边缘和农村区域的企、事业单位、机关、军队的负责人，往往以自己管辖领地的大小和领导人数的多少来显示自己的身分和威严，并有可能获得相应的级别和待遇。所以，他们并不只是考虑实际用地的需要，总是取向于在自己的当家期间扩大地盘。他们经常游说于政府与农民之间，采取一系列有效的公关手段，频频改变耕地的用途，早占晚用，多占少用，占而不用的现象到处可见。我国进入市场化改革之后，以上社会组织和社会团体侵占耕地的势头更猛，但其政治性动机明显弱化，经济利益动机日益强烈。这是由于人们看到了经营房地产的丰厚利润。那些善于投机的单位，一旦预测到周围耕地的商业价值，便以某种名义，千方百计的占为己有，再伺机出售或出租，以谋取集团利益。
短期行为原因之四：耕地的使用者是农民。我国传统社会的农民，生产以满足家庭成员低水平的消费为限，小富即安。传统社会的农民具有普遍的恋土心理和地产积累冲动，但他们积累地产的目的不是扩展家庭农场企业，实行规模经营，而是在货币金融业不发达条件下，唯一的原始储蓄方式或财产积累方式，以传其后代。这种传统的地产积累机制决定了传统社会农民在耕地问题上的长期化行为。然而，我国进入现代商品、货币经济社会以来，金融业得到了快速发展，农民有了多样化的储蓄手段和财产积累方式。农民剩余劳动部分的积累形式既可以是银行存款，也可以是政府、公司债券，还可以是工商企业的股票或以房屋形式存在的不动产，等等。所有这些均得到现行法律承认和保护，唯有地产权被虚化。这种制度因素顿释了农民的恋土情结，农民对耕地不再感兴趣。我国农民对土地情感的淡化必然表现为耕地使用上的短期行为，经营农业的价值取向是家庭短期收入的最大化。只要能够达到这一目的，耕地的减少在所不惜。例如：当养鱼和种果树比种粮更有赚头时，只要具备一定的条件，他们会毫不犹豫地将良田辟为鱼塘和果园；当政府或某些法人机构需要将耕地挪作它用时，只要给予适当补偿，他们会拱手相送。