美国远程教育政策分析，本文主要内容关键词为：美国论文,远程教育论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
随着现代信息技术和网络技术在远程教育中的应用，特别是20世纪90年代以来，远程教育获得了快速发展，进入了以网络、双向、互动为特征的第三代远程教育——现代远程教育。现代远程教育在时间空间上的灵活性、教育资源的优质性和丰富性、教学交互的多样性，使得世界各国都把借助远程教育促进教育改革，为社会培养适应信息社会需要的劳动者，作为一项国家政策确定下来。但是在各国大力发展远程教育的过程中，都遇到了一些问题，如远程教育资源的版权保护，远程教育实施的基础设施建设、远程教育质量认证及远程教育评价等。因此，为远程教育制定一套科学合理的政策与法律体系已经成为一些专家的共识。美国远程教育协会(United States Distance Learning Association)早在1991年7月就组织了一个国家远程教育论坛(National Policy Forum)，召集远程教育及其相关领域的专家学者为制定美国远程教育政策献计献策，该协会分别在1991年和1997年提交了两份国家政策建议报告，建议国家大力优先发展远程教育，为国家培养适应信息时代需要的劳动者，因为“信息时代最关键的资源是教育和信息的获取。”本文尝试对美国现有的远程教育法规的制定和施行作一简单的分析，以期对我国远程教育的规范和健康发展有所借鉴。
二、远程教育政策制定和分析的理论体系
自美国政治学家H·拉斯韦尔1951年提出“政策科学”的概念之后，政策科学得到空前的发展。随着教育在社会生活及国家政治中的地位日益重要，教育政策学作为政策科学家族中的重要一员，也取得了长足的发展。教育政策不但已经成为所有国家教育研究的一个重要研究领域，更是国家干预教育的一种重要手段和方式。制定远程教育政策的过程也是一个分析环境和现实需求的过程，必须具有全局观和前瞻性，一定会有相应的科学合理的理论体系为依据，否则制定出的政策可能会阻碍远程教育的发展，至于政策施行以后的效果如何，这一理论框架依然是参照的标准，我们检讨政策的实施效果，首先要问的就是政策在实践中的施行结果是否反映了政策制定者的初衷(当初提出的标准)，所以，一些远程教育学者非常重视远程教育政策制定的理论体系。
美国著名的远程教育学者穆尔认为，制定远程教育发展政策，必须围绕以下六个方面[1]：资源与技术获取的平等权；课程开发与实施的成本；认证与质量保证；版权与知识产权；教师角色面临的转变与挑战；现有组织机构的压力。1998年，美国的Gellman，Danley，Fetaner和Berge等人提出一个远程教育政策分析的理论框架，以帮助决策者在制定远程教育政策时，能够全面地考察远程教育所有领域的问题。他们提出应重点关注七个方面的问题：学术；财务；地理范围；组织；劳务管理；法律；学生支持服务。这是对实施远程教育所涉及问题的一种概括，立足于远程教育机构运营方案。以此为基础，Berge(1998)又增加了两点：技术；文化。
King，Nugent，Russell and Lacy(1999)通过将这一模式运用到一般性中级远程教育机构，分析相关政策问题，他们发现这一模式是有效可行的，进而发展成为一个涉及：学术；组织、管理、财政；教师；法律；学生支持服务；技术；文化等方面更为详尽的体系。这一理论体系比较系统和全面，几乎涉及远程教育的所有方面，但是有些繁杂。为此King，Nugent，Russell and Lacy(1999)等人进一步提出了包括教师、学生和管理组织三个维度政策框架的更为简化的模型。这一简化模型，将远程教育概括为教师、学生和组织管理三个层次，针对不同层次来划分相关政策问题，从而使其更具有现实的指导意义和实践的可操作性。对于教师、学生和远程教育机构来说，各自可以从自身的角度来考虑参与远程教育的直接指导。因此，这是一个针对远程教育机构层次而概括得较为科学合理且具有较强可操作性的理论体系。在远程教育制定实践中，明显地存在着制定的适用对象的区别。
远程教育本身是一种复杂的系统，世界银行在考察远程教育复杂系统时，根据远程教育所涉及的问题，而将远程教育划分为课程计划与部门、远程教育机构、国家和国际四个层次的政策领域(表1)。
世界银行关于远程教育发展的政策框架着重从组织层次的不同来加以区分。其着眼于全球，分层次思考远程教育相关政策的独特视野与方法，对于我们全面、系统、历史地考察远程教育政策问题有很好的启示。
三、美国远程教育政策法规体系及主要内容
1.从制定主体来看，有以下几种：首先，联邦制定的相关法律法令。比如1998年修订的《高等教育法》，其中部分条款对远程教育的支持。《美国残疾人法案》(The Americans With Disabilities Act，简称ADA)中规定对远程教育课程要与特殊教育的要求相适应。
其次，联邦机构制订规划或报告。比如美国公共事务管理局(Division 0f Government and Public Affairs)在2000年3月发表的《21世纪远程教育的发展策略》中指出：远程教育的新形式不仅意味着学生人数的变化，也将促进教职人员开发新的教学模式和管理模式。因此，远程教育的出现使得一些机构不得不重新审查和修改已有的政策及议程，其中知识产权是必须审查的一条关键政策。美国联邦教育部教育研究与发展办公室国家教育统计中心就为远程教育做过专门的统计分析报告。如《远程高等教育：1997-1998》为帮助远程教育政策法规制定者解决相关问题提供咨询：平等获得高等教育问题；开发远程教育课程费用问题；远程教育课程的授权与质量保障问题；版权与知识产权问题；高校教师角色的转换与挑战问题；现有组织结构和配备的压力问题。[2]
第三，国家有关协会。美国有一些国家级的专业机构，他们以远程教育领域中深厚的专业研究为基础，主动提交研究报告或建议。如美国远程教育协会(United States Distance Learning Association)早在1991年7月就组织了一个国家远程教育论坛(National Policy Forum)，召集远程教育及其相关领域的专家学者为制定美国远程教育政策献计献策，该协会分别在1991年和1997年提交了两份国家政策建议报告。
第四，州一级的法律法规。除立法机构外，州还可以通过高等教育委员会、电讯基础设施基金委员会等机构制定有关的政策法规。
2.从法规形式的角度看，美国远程教育政策法规具体形式主要有国家立法(Law)、政策建议(recommendation)、标准(standard)、指导方针(guideline)、报告书(report)等。[3](1)国家立法。美国虽然没有独立的远程教育法，但随着远程教育的发展，为了适应并促进远程教育的进一步发展，美国于1998年修订了《高等教育法》，取消了对远程教育学生申请贷款、学校招生等方面的各种限制，并保证每年投入资金资助高等学校与工商界合作，以便开发优秀教学软件和建立远程教学评估系统。[4]《美国残疾人法案》(The American With Disabilities Act，简称ADA)规定对视觉有障碍的人不要使用图表，对耳聋或有听力障碍的人要用文本来代替音频。(2)政策建议。如美国远程教育协会(United States Distance Learning Association)在1997年起草的“国家政策建议”是由该协会召集远程教育专家及其相关领域的专家学者为制定美国远程教育政策献计献策的结果。此政策建议由两部分组成：一是为了加快利用远程教学技术，联邦政府、州和地区政府应该做的事情；二是为了支持远程教育与教学改革，联邦政府、州和地方政府应该做的事情。[5](3)标准。2004年美国高等教育政策研究所(IHEP)发表《在线教育质量：远程互联网教育成功应用的标准》。报告中的评估标准都是在总结美国多所大学网络教学经验的基础上得出来的。整个远程网络教学质量评估系统被分为7个方面，并将这7个方面细化为24个必要的核心指标项和21个非必要可选项。[6](4)指导方针。威斯康星大学在1995年制定的“计算机政策和指导方针”，为工作环境提供一个道德标准并配合大学资源使用的管理，具体列出了使用计算机的有关规则，如什么学生可以使用计算机，系统提供什么样的资源，使用时应注意些什么，什么是合法的什么是非法的等等。[7](5)政策报告。一些专门机构为远程教育政策法规的制定提供政策建议报告书，为教育政策法规制定者解决相关问题提供咨询。[8]
四、远程教育政策对实践的影响
由于修订的《高等教育法》中有关远程教育内容的增加和其他远程教育政策制度的出台，对远程教育目的、特权、资格申请、应用、选择、通知、评价和报告、监督及远程教育的定义都做了明确规定，使美国远程教育发展得到了鼓励，促进了美国远程教育的进一步发展。
(一)促成了一些大型远程教育研究项目的开展并为其实践提供支撑
为了落实《高等教育法》修改后相关目标的实现，美国政府先后资助了一些大型的研究项目来促进远程教育的发展。其中较著名的是“远程教育示范研究”和LAAP规划。[9]
1.远程教育示范项目。该项目设立于1999年，选择了包括17个州118所高等院校在内的15个项目合作者，计划进行为期5年的研究。为了促进远程教育的扩大和发展，该项目规定了一些优惠政策。涉及远程教育财政、远程教育学生、发挥社区大学作用和加强远程教育课程共享等方面。项目还要求调查学生同时在几所大学学习的情况，以作为确定学生受资助力度时的参考。另外还要求对远程学习的成本进行统计，以作为制定远程学生资助政策的依据。
2.LAAP(Learning Anytime Anywhere Partnerships)规划。该规划是美国政府1998年依据1965年高等教育法修正案建立的，核心内容是远程教育创新和为更多的学生提供接受高等教育的机会。该规划自建立以来一直致力于美国远程高等教育的研究与发展，1999年、2000年共资助远程教育项目40多项，内容涉及远程教育政策、基础设施建设、教学工具、课程开发、特定人群的教育等许多方面，既包括学位教育，也包括职业证书教育和其他教育培训。LAAP的资助项目的参加者(1999年，2000年)包括全美339个各类机构，其中既有传统的高等教育机构，如华盛顿大学、亚利桑那大学、马里兰大学等，也包括一些社区大学，还包括一些著名的信息技术企业和公司，如Cisco，sun，Apple等，除此之外还有一些政府机构，如纽约州职业与教育部残疾人委员会、底特律公共卫生部等。从资金投入情况来看，LAAP 1999年通过的项目共计划投资3500万美元，2000年项目共计划投入1200万美元。这些项目一方面反映了美国政府对LAAP规划的极大关注和重视，另一方面也有力地促进了远程教育的发展。
(二)强化远程教育质量，加强对机构的鉴定和认证工作
认证对发展、规范和促进培训与教育市场的质量有很大帮助。对提供商而言，认证提供了服务和产品的标准；对消费者而言，认证是他们决定购买、衡量服务质量和绩效的指示灯。在美国，提供远程教育的机构可能是各级各类大学、教育机构和商业机构，他们开展远程教育的最终目的是不同的，有的是营利性的，有的是公益性的，所以无论从学习者的利益，还是从社会的利益来考虑，保证质量至关重要。因此美国在其远程教育政策原则中，特别强调和注重持续性地对远程教育的资格作出鉴定和质量评估。除在开办远程教育时对开办机构进行资格评定外，还定时地对这些机构的办学质量进行评估，以防止远程教育进行过程中那些经过了资格鉴定的教育机构的教学质量发生变化。
(三)推动了远程教育多种技术的综合运用，引导教师专业发展
由于科技发展的日新月异，再加上长期以来已经在远程教育中使用的各种技术手段，当前可用于进行远程教育的技术方法可谓多种多样，而且各有所长。因此美国国家及州的远程教育政策中，都强调合理运用各种不同的媒体和技术为远程教育服务，提高远程教育的质量，同时也鼓励学习者善于利用不同类型的技术和资源，如互联网、CD-ROM、教育电视节目等，从而最大限度地利用各种资源和媒体的优势。通过政策的推动，许多教师和学生已经能自觉地在教学过程中运用各种技术手段。对全美高等教育协会成员运用远程教育的情况进行的一次调查显示，无论是用网络进行远程教学的教师还是传统方法进行教学的教师，很多人已经接受了新技术，并应用到自己的教学活动中去。[10]
(四)促进了资金和资源的整合，提升了远程教育机构的支持服务能力
在美国，由于许多教育团体、公司、高等院校都有资金、技术、人力开展远程教育，为了避免资金、资源和技术的无谓重复和浪费，在美国国家及地方的远程教育政策中都强调各级政府、各类办学机构、社会团体以及商业机构要统一协调，将各自的经费和资源统一规划，有计划有目的地互相配合来进行远程教育，从而避免不必要的重复和浪费。美国远程教育政策提倡资金和资源的整合以多种形式进行，其中最普遍的是教育机构间的合作。例如加利福尼亚的虚拟大学，其2000多门在线课程分别来自加利福尼亚虚拟社区的学院、加利福尼亚州立大学各校区和加州内的其他独立大学和学院。随着对远程教育在教育市场中价值的认识，越来越多的商业机构投入到远程教育中来，因此也有一些合作是在教育机构和商业机构之间进行的。为此，许多远程教育课程是根据商业计划和商业培训的需要来开设的。在这种合作中，教育机构常常以课程的设计者、开发者和教学活动进行者的角色参与，而商业机构常常以技术提供商的身份出现。在这样的合作中，教育机构可以获得的好处是合作者给他们提供了用于支付远程教育技术支持的昂贵费用，同时他们的合作伙伴则获得了“无价的实验室”，让自己的技术得以在教育中进行实际运用，并在课程进行中不断发展，最后完成研究的目标。例如AT&T设计了一个学习网络虚拟学院(Learning Network Virtual Academy)，他们就是通过上述方法与多所大学和学院进行合作。
美国制定和实施远程教育政策法规时，注意到了联邦和州的分工，一方面坚持了联邦法律对远程教育发展宏观上的指导与协调，另一方面也保证了各州政策的多样性和灵活性，同时规定了法规之间内部的层次和作用方式，促进了美国远程教育的健康发展。