公益社团腐败的治理路径研究，本文主要内容关键词为：社团论文,路径论文,腐败论文,公益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
公益社团在西方发达国家中具有较长的发展历史，担负着多种多样的管理、服务职能，在政府、企业以及公民之间发挥了重要的作用，既有效解决了公共问题，又大大减轻了政府的负担，实现了整个社会的合理分工、高效运转和协调稳定。相比之下，中国公益社团在近年来也取得了一定的进展。随着党和政府深化改革开放的具体思路逐步明晰，扩大党的执政基础、构建公共服务型政府、创建社会协同的社会管理模式等多项政策目标的提出，这些都将对中国公益社团的发展提出更高的要求。为此，党和政府多次表明了积极培育公益慈善事业的态度。可以预见，中国公益慈善事业将会获得一个更为有利的发展环境。
但在肯定公益社团积极作用的同时，还需要更为全面的分析，必须看到中国公益社团发展中所出现的种种问题。近年来，中国公益社团由于其组织内部腐败、专制、低效、非专业等弊端日益受到社会各界的抨击。这些问题揭示出了公益社团作为社会自治的产物，虽然提供了较之以往更为有效的社会管理、服务模式，但同政府失灵与市场失灵一样，公益社团同样存在着自身难以克服的问题，公民社会同样存在着“志愿失灵”现象。西方国家的政府管理经验表明，公益社团的参与是社会发展不可或缺的积极因素，但同时，公益社团也存在着脱离社会的基本控制，滥用组织权力，威胁社会稳定发展的可能。和谐的社会需要和谐的政社关系，公益社团存在的“志愿失灵”现象说明，庞大的社会公益资源是公民社会自身所无法完全承载和充分配置的，公益社团同样存在着腐败、低效等问题，这就为建立公益社团的廉政、勤政监督机制提供了必要的前提。因此，政府、民众作为公益社团的监督主体，在培育、支持公益社团发挥服务社会、利益诉求、社会慈善等积极作用的同时，也必须控制公益腐败、低效等违法、违纪行为对社会造成的不良影响。因此，构建符合中国具体情况的公益社团监督模式，在抑制公益社团公益腐败的同时，更大限度地发挥公益社团的积极作用，更好地实现社会的和谐，就成为本文的主要研究目的。
二、公益腐败的认定
对于腐败的定义，观点不一，国际货币基金组织将腐败定义为：“腐败是滥用公共权力以谋取私人的利益。”也有观点认为，腐败是指利用公共权力谋取个人利益并侵犯了正式的规则[1]。也有观点从组织的角度来定义腐败，是“利用公共部门，通过违反法律和其他形式的规定来追求私人的利益。”另有观点从“公共利益”的角度来对腐败进行定义，认为“为个别利益侵犯共同利益的行为是腐败。”将腐败和公益社团联系起来，需要明确两个前提。
(一)公益社团腐败的排除性
公益社团具有公共性，其目的在于实现一定范围的公共利益。公益社团大多是针对特定群体和事务的，这在范围上具有多样性和有限性，但共同点在于都为了实现所代表群体的共同利益。尽管在一定条件下，这种代表性可能会妨碍社会整体统一，但就其本质而言，仍然是公共利益的范畴，相应的行为也不在腐败之列，例如，西方国家的一部分公益性组织能够以利益集团的身份进行政府游说，其目的就在于影响政府决策实现本群体利益，但这种在美国法律规范下的游说行为是合法的，并不涉及腐败的问题。因此，应当将这部分公益社团行为排除出腐败的范围。
(二)公益社团的腐败
公益社团利用公共性及相关方式为个人私利服务才是腐败。公益社团的公共性目标是公益性组织存在和获取社会资源的基础，无论是行业协会这样具有明确利益倾向的会员制组织，还是公募基金会、社会救助协会这样具有公益性质的非会员制组织，这些组织的建立和发展都需要实现各自的公益性目标，并以此作为得到政府支持、社会认同的基本条件。相应的，政府结合公益社团的具体公共目标，给予减免税以及其他各种支持，有一部分国家的政府甚至只参考公益社团的目标是否带有慈善性质及其实现情况来进行管理。企业和民众也由于公益社团公益活动的吸引，作为志愿者参与其中，或给予捐助等其他形式的支持。这种围绕公益目标所产生的资源交换关系说明，无论是政府还是企业和社会的支持，对于公益社团而言，都带有明确的目的性，这就形成了政府、企业、社会为实现公益目标与公益社团达成的“委托代理”关系，相应的，外界的各种支持也带有了公共利益的性质，属于“公益资产”[2]，公益社团由于这种关系也具有了一定的资源使用权，以实现公共利益①。可见，公益性是公益社团赖以生存的基础，也是公益社团资源的保障，同时，一旦利用这种公共性作为个人私利的谋取工具，则应当纳入到腐败的范围，即“公益腐败”。
“公益腐败”作为一种新形式的腐败，主要包括公益机构的违规筹款；挪用公益基金及捐赠物资从事不符合宗旨的活动和事业；侵占或贪污捐赠的款物；逃税漏税、逃汇骗汇；日常管理中的财务浪费[3]。近年来，中西方各国的公益社团都出现了一定程度的腐败问题。例如，1995年，美国联合道路(美国最大的慈善基金会之一)前任主席因诈取组织120万美元而入狱。同年，美国全国有色人种促进会常务理事因挪用组织基金而被解职、帝国蓝盾和蓝十字协会理事在组织信息系统开发中滥用职权和中饱私囊。2007年，日本远藤农业协会诈取农民互助保险金。在中国，近年来，先后有中华体育基金会2000万元、宋庆龄基金会1810万元“丢失”事件，云南“中国妈妈”胡蔓莉违规使用善款，用社会捐赠资金购买私宅并送女儿出国留学等公益社团腐败事件。这些事件无一不是在公益社团公益性的掩护下，谋取个人私利的腐败行为。这些事件说明，公益领域、公益社团同样可能产生腐败问题。
与腐败密切相关的另一种公益社团行为是过度商业化的问题，即“公益异化”现象。“公益异化”主要是指公益社团违反国家有关规定，擅自从事带有营利性质的商业活动等非公益性行为。一直以来，“非营利原则”都是公益社团活动的基本准则之一，但是在具体实施中由于各方面原因却屡遭侵犯，如近年来，中国科技发展基金会原副秘书长抗南违规运作资金，将基金会大量资金直接拆借给企业。甚至影响最大的中国青少年基金会也被报道涉嫌违反国家规定，挪用“希望工程”捐款逾1亿元，用于投资股票、房产及各类风险企业，并招致巨大亏损，其中不少投资项目以“回报少、效益低”告终。“公益异化”问题虽然直接破坏的是公益社团的“非营利原则”，并且在一定程度上有助于公益社团提高公益活动能力，但从公益社团发展的整体来看，“公益异化”对各国公益社团的发展还是弊大于利，公益社团忙于商业活动，必将影响其公益社团的开展，而且容易让公益社团中的管理人员利用公益资源谋取私利。
三、公益社团腐败的危害及判断
(一)公益社团腐败的危害
相比于政府中的腐败现象，公益社团腐败的危害同样非常严重。
1、阻碍公益社团发展
公益社团的生存发展归根到底是要靠全社会的支持和信任的，公益社团的开展是以社会慈善捐助为根本支持的，但是“公益腐败”的滋长蔓延将严重损害各国公益社团的形象，并进一步从根本上破坏公益社团生存和发展的基本环境。尤其对于中国，处于新兴发展阶段的公益社团如果出现严重的腐败事件，将使其丧失来自社会各界的更多信任和支持，这种社会信任的支撑一旦破坏，对公益社团的影响将是深远和难以弥补的。例如，1995年，当美国民众看到媒体披露有关6名公益社团的管理者每人领取100万美元薪酬的报道时，人们都义愤填膺。
2、拖延其他领域的改革进程
如前所述，公益社团的发展能够对政府、市场经济以及民众产生积极的影响，但这是在公益社团坚持公共性的前提下，腐败可以被视为公益社团背离初衷甚至欺骗民众的行为，组织目标也难以实现，这将使得政府职能转变、市场经济运行和公民权利促进等需要公益社团发挥功能的改革领域由于失去了公益社团的支持而放慢步伐。
3、社会心理上的潜在影响
社会的发展需要人与人之间的信任、互助和合作，古今中外，概莫如是。作为当今社会中民众互助、信任的载体之一，公益社团无疑能够将这种信任、友爱的精神扩大范围，延伸到更远的距离，从这种意义上说，公益社团就代表着社会信任、互助、团结与博爱，是这些崇高价值理念的实体化形式之一。而腐败的产生将是对这种社会价值系统根本性的破坏，并对民众的心理产生一定复杂的影响，丧失其对社会信任、互助的信心，这不仅对公益社团，而且会在更大的社会范围内产生深远的影响。总之，腐败是具有一定普遍性的公益社团消极性表现之一，是必须加以治理的问题之一。
(二)对公益社团腐败的价值型判断
虽然公益社团在任何国家都是受法律约束的，其产生和行为过程都是依法进行的，但由于各种主客观条件的影响，公益社团都会一定程度上“偏离”了公益社团的目标、原则以及制度的规定，而且这种“偏离”是普遍的。在这些“偏离”中，有些是属于法律限度以内的灵活性，有些是法律的“空档”，有些是“擦边”，有些是不合法的，有些是局部性的，但都是客观存在的[4]。具体到公益社团的消极性，腐败、低效、专制等都是公益社团的“偏离”，并且是一种“负偏离”，虽然具体成因不尽相同，但都是背离组织的原则和价值，违反制度精神及规定的行为，将产生恶劣的影响，必须加以限制和消除。
1、消极性在现阶段的公益社团发展中是次要的
虽然公益社团存在种种消极的负面影响，但各国的公益社团仍然处于一个稳步发展的时期，以至于有学者将近几十年的公益社团发展描述为一场“全球结社革命”[5]。尤其在中国，公益社团的增长速度在近20年总体上一直保持着一个平稳而快速的增长趋势。在规模不断扩大的同时，公益社团的积极作用也在日益得到政府及社会各界的认可和支持，在西方国家中，公益社团已经成为社会管理、公共服务中的重要组成部分，随着中国以建立公共服务型政府为目标，公益社团也必将成为中国社会管理体制中不可或缺的要素之一。相比目前世界各国公益社团的主流发展趋势，消极性是居于次要地位的，是在现有法律法规以及公益社团积极性原则下所发生的不同程度的“偏离”，并不能从根本上决定公益社团的本质和发展方向。这种主次方面的判断能够避免政府以消极性为由对公益社团采取过激、简单化的排除，而将政府管理的焦点放在治理公益腐败的问题上，其最终目的是促进公益社团的发展。
2、公益腐败是公益性组织自身难以克服的
公益社团来源于社会自我服务、自我管理的需求，这种得到满足的需求体系是公益社团的物质基础，也是公益社团得以产生的首要前提。既然满足成员需求是公益社团的首要目标，那么，在社会利益分化的当今社会，个体或局部利益的独立性是必须得到尊重和维护的，公益社团作为一个个局部、具体利益的代表，就必须努力去实现这些分散的利益。在实现的过程中，从局部利益出发的公益社团很可能出现冲突和破坏社会统一性的行为，前面分析的腐败就是具体的表现。可见，公益社团这种个人或者特定群体的利益实现行为往往破坏了社会整体的统一性，公益社团消极性存在的根本原因在于公益社团内部坚持个人独立性和外部实现社会整体理性的矛盾。但这一矛盾是公益社团发展自身无法解决的，因为代表特定群体的利益，满足这些需求是公益社团的根本目标，其积极性和消极性皆源于此。因此，一旦放弃对特定群体利益的追求，公益社团将失去了现实中的社会支持，其主导性的积极功能也无法实现，这样公益社团将消亡。公益社团消极性的不可避免也为引入廉政监督提供了必要的前提。
3、消极性的影响在一定条件下将扩大
虽然在现阶段，公益社团的消极性仍然不能从根本上动摇公益社团的发展趋势和社会基础，但必须看到腐败、专制、危害国家等问题已经具有了一定的普遍性。这些问题如果继续发展，不仅对公益社团自身，而且将对国家、社会造成深远和严重的负面影响，任由这种危害存在发展下去，消极性将有可能取代积极性成为公益社团的主要方面，支配着组织的性质和整体发展。在这种情况下，公益社团将彻底成为反政府、反公益社团的同义词，公益社团将完全失去政府及社会各界的信任和支持，成为公共利益的对立面，沦为不法之徒的犯罪工具。对公益社团问题预测性的判断有助于加强外界对于公益社团管理的必要性和紧迫感，更有利于公益社团问题的消除。
总之，公益社团具有两面性，而积极性是公益社团的本质属性和发展方向，是公益社团得以存在并获得各界支持的基础。同时，消极性虽然处于次要地位，但所造成的负面影响是不可忽视的，如果任由其发展，将会对公益社团的存在构成严重的威胁。而这种对公益社团自身两面性的认识将成为政府对公益社团管理的逻辑前提，并为公益社团管理的基本方向提供指导。
四、公益廉政建设的基本路径
公益腐败在本质上是公益社团主体利用公益资源牟取私利的行为，是公益资源的非法滥用，因此，公益腐败也属于腐败的范畴，应当被纳入到廉政建设当中，进行全面的治理。
(一)制度建设：法规组合到法律体系
目前制约中国公益社团发展的一个很大的问题就是缺乏相应的专项法律，而更多地采用法规组合的方式来进行规范。廉政建设需要依法进行，但目前廉政建设所依循的法规组合容易出现各部门、各地区政府部门及公益社团各自为政、多头领导，容易出现权限模糊以及权力真空。法律体系意味着制度建设的系统性、科学化。多部门规章结合是目前中国公益社团制度建设的主要特点，这具有一定的合理性。首先，中国公益社团的发展时间还比较短，高层次部门法的建立还需要时间。其次，专项条例结合众多部门规章制度的现状是政府权力结构在公益社团管理上的具体表现。但必须肯定的是，多头立法虽然适应了政府结构，但也将目前条块分割的政府体制弊端带入到了公益社团管理及自身建设之中。突出表现为公益社团交流相对匮乏，公益社团建设也开始出现一定程度的地方保护主义，地方政府与公益社团的利益勾结，公益社团官僚主义等问题。专门法律才是公益社团制度建设的方向，是公益社团进一步发展的必要保证，但法律的建立需要相关条件的配合，越是高层次的法律越是需要充分的酝酿准备，否则，将很容易产生法律制度的动荡，反而阻碍了公益社团的发展。随着各项条件的逐渐成熟，出台相应的专项法律已经成为—种趋势。因此，提高制度层次，以法律的形式来规范中国公益社团发展的总体思路和具体路径是有着比较强的现实意义的。
(二)政府管理：分级统合到分类规范
公益社团是个大而化之的概念，在具体管理中，不同类型的公益项目、组织需要不同的规制调整，这要求在公益廉政建设中对公益社团进行科学的分类监督。但目前更强调的是通过多管理主体来实现分级统合管理。目前，这种逐级推进的公益资源管理体制对公益廉政建设造成了很大的困难，在不同层级的政府管理部门难以一直跟踪监测，容易造成公益资源监管的断层，同时，多层管理也容易加大公益廉政建设的成本。公益社团需要与相应行政级别的政府部门结成业务管理的关系，这种关系对公益社团的发展造成了两种直接的影响：一方面，公益社团的功能与主管单位的功能保持一致；另一方面，公益社团的级别也与主管单位的行政级别存在密切的关联。可见，双重分级管理模式使公益社团与政府部门形成了职能关联与级别关联，这两种关联的结合决定了公益社团发展与政府体制之间存在错综复杂的利益关系。因此，这种以往的双重分级管理会导致公益社团总体上管理的分散化，并导致公益社团对政府的单向服从关系。为此，对公益社团进行分类管理具有更为重要的积极意义，既可以满足不同公益社团的实际需要，又可以弱化地方政府对于当地公益社团的肆意干预，实现两者关系的规范化。
(三)收入来源：政府一元到社会多元
公益腐败本质上是对来自于政府、民众的公益收入滥用，谋取私利。公益社团的收入是指公益社团主体组织开展业务活动，依法取得的非偿还性资金。包括基金业务收入、其他业务收入、政府资助收入、投资收益和其他收入[6]。政府的财政支持至少在现阶段还是维系公益社团生存发展的主要力量，但如果比例过高，甚至成了公益社团的唯一经费来源，就脱离了正常的范围，即组织财政经费的单一化。稳定的政府拨款在保证了公益社团生存的同时也在一定程度上影响了公益社团的独立性和透明性，使这些公益社团由服务社会向服务政府转变，造成公益社团缺乏透明机制，社会监督无法参与进来。当然，在看到问题的同时，也必须客观地认识到，在公益社团的发展初期，政府给予必要的财政支持在客观上是有利于公益社团发展的，对此不能一概而论。即使在西方发达国家中，政府的财政支持仍然是各国公益社团的重要资源。因此，从资源的角度来看，中国公益社团的问题不在于政府的财政支持，而在于自身稳定的财政收入渠道较为单一。因此，在稳定政府拨款的同时，必须拓宽公益社团的资源途径，实现资源的社会多元化的收入来源。
目前中国公益社团还要依赖政府的财政支持，但这种情况正在得到初步的改善，其中，一些大型的慈善活动募集到的资金、物资已经开始摆脱单纯依靠政府的情况。这一方面说明了目前中国的部分公益社团开始获得更为丰富的资源，使其独立性得到一定的增强，另一方面，结合西方发达国家的经验，完全放弃政府的支持是不合理的行为，如果丧失了政府这一稳定的资金来源，仅靠社会捐助等渠道，公益社团的发展是没有真正稳定的保证的。因此，片面强调公益社团的社会化筹资是不科学的，社会化对于公益社团而言虽然是良药，但药性太猛，让在发展初期的公益社团还难以实现。本文认为，在现阶段，在保持稳定财源的基础上实现组织筹资渠道的多元化，逐步降低政府财政的比重才是合理的调整途径。
(四)监督体系：项目行政审批到目标共同管理
解决“志愿失灵”是政府管理调整的主要目标。目前，“行政化”、“商业化”、“公益腐败”等现象已经成为制约中国公益社团发展的主要障碍，解决这一问题，建立一套完善的监督体系是十分重要的。因此，本文对监督作广义化的理解，即监督是对公益社团的预防和制约，包括项目管理、评估体系、监督主体等三个方面。第一，项目审批走向目标管理。作为公益社团的主要管理部门，政府主管单位主要关注公益社团的各个项目，通过行政审批的方式来实现对公益社团的监督管理。这种做法在目前已经暴露出效率低下、降低积极性、制约发展等问题，本文认为应该逐渐向目标管理过渡，实现原则化管理，更好地发挥公益社团的主观能动性，提高专业水平。第二，加快构建公益社团评估体系。评估体系是监督的基础，任何监督措施在缺乏客观依据的情况下都会成为权力滥用。因此，需要设定科学系统的评估指标体系，制定高效合理的评估流程，使公益社团的评估体系尽快系统化、专门化，成为公益社团管理的重要组成部分。
第三，政府为主、组织自律、民众参与的多元监督模式。首先，任何一个国家的公益社团要发展，都必须实现与政府的良性互动，目前处理与政府之间的关系仍然是各个国家的大多数公益社团领导人的主要工作内容之一。同时，公益社团的健康发展也需要政府的有效监管。在各国不断出现的公益社团腐败事件说明恰恰是由于失去了政府及民众的有效监督，才造成了社会团体不能有效表达社会意见，阻碍了组织公益社团的开展。其次，增强公益社团的自律机制是十分重要的。需要赋予公益社团一定的职能权限，使其在法定权限内具有一定的自由裁量权。应建立“公益廉政监督”机制，切实加强公益社团中各个监督主体的作用，特别强调公益社团的项目公开透明，并将这一原则作为公益社团进行的必要条件加以坚持。最后，民众监督需要更多的途径。新闻舆论、政务公开等都是西方国家民众监督的主要方式，相比之下，中国的现状还需要改善。通过多元监督模式的建立，既加强了民众作为公益资源主体的合法性，完善公益型组织内部的自律机制，同时又有效地配合了政府部门、社会各界的外部监督，保证了整个组织的健康发展。
注释：
①对于公益资产的所有权问题，有学者从整个社会的层面认为应属于社会，也有学者认为上述观点在法律、管理上难以操作，应属于公益组织。这里认为，无论所有者为何，公益社团通过公益性获取社会支持是肯定的，那么，公益社团基于公益性，在使用社会资源的过程中，必须对捐助者担负相应的责任，保证捐助者的各项权利、资源有效的配置和公共利益的实现。这为界定公益社团的腐败行为提供了基本依据。