【摘要】 随着国土空间规划体系的建立，精细化的空间治理愈发重要，控制性详细规划作为空间规划“五级三类”中的一类，其编制的方式方法也需同步更新。本文针对新治理体系下的控规编制，进行深入的研究和探索，为控规编制提供思路。
【关键词】 控制性详细规划 国土空间规划 精细化管控
1、引言
十八大提出了全面推进国际治理体系和治理能力现代化，政府治理、市场治理、社会治理是现代化国家治理体系中的三个最重要的次级体系。而空间是行政、市场、社会等一切行为的载体，空间治理直接或间接地影响政府治理、市场治理和社会治理的结构和过程，体现了国家在优化国土空间开发格局、促进经济社会可持续发展的战略意图和价值取向。
2019年5月10日，《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发。明确建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用[1]。
控制性详细规划作为国土空间规划“五级三类”中的一类，在新的治理体系下，探索控规的编制，对于国土空间规划体系的完整构建，推动规划顺利改革，形成控规编制导则具有重要意义。
2、控规发展及问题
控制性详细规划是原城乡规划体系的重要组成部分。作为城市规划学科和政府的空间管控手段，已经积累了大量理论探索的学术成果和丰富的实践经验，已经成为建立城市空间秩序的关键技术工具。
2.1发展历程
（1）1980-1990年，理论探索
上海、广州等城市借鉴发达国家经验，探索以指标控制为核心的详细规划。
（2）1991-2000，制度确立
1991年《城市规划编制办法》出台，解释定义了控制性详细规划。1995年《城市规划编制办法实施细则》出台，明确规划编制内容。
（3）2001-2011，树立权威
2001年《国务院关于加强国有土地使用权的通知》，2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，控规与土地出让挂钩。2010年《浙江省城乡规划条例》施行。这一时期，控规的作用逐步加强。
（4）2012-2018，全面覆盖
2012年《浙江省控规图集编制导则》发布，提出控规全覆盖。控规实现城镇建设用地全覆盖。
2.2现有详细规划模式应对不足
（1）各类规划脱节
总体层面规划与控规间传导路径缺失，控规人口、用地随意突破。控规与土规等规划协同性不足。总体层面规划与控规，职责权限边界不清。
（2）管控简单粗放
现状用地信息未理清，用地管控边界不清晰。重点地区控制不够精细，刚性不够。对发展不确定地区管控过细，弹性不足。事先规划与事后市场开发建设需求的矛盾。
（3）科学性存在不足
拘泥于导则、办法、标准，技术内容千篇一律，缺少针对性深入研究。依赖经验决策，缺少大数据和信息化平台支撑的科学决策。缺乏具有针对性的技术指引。
3、控规编制的新趋势
（1）从城镇管控到“全域管控”
现阶段控规全覆盖主要为城镇区域，郊野区域目前编制控规较少，仅有村庄规划管控，对单元内的存量用地，建设用地等缺乏整体管控。新的治理体系下，对接国土空间规划“五级+三类”的体系，针对“三区三线”的划定，建立市区范围的全域管控体系，实现控规全覆盖，资源管控闭合。
控规分类管控，形成“2大类，4中类，8小类”的各类型控规。2大类为城镇开发边界内外。4中类为重点单元、一般单元、郊野单元、农村单元。8小类为公共活动中心区、历史文化风貌区、重要滨水区、交通枢纽地区、老城更新区、其余区域、近郊区（集镇）、农村地区。
（2）从规划导向到“用途导向”
强化现状土地权属信息分析。在空间规划体系的背景下，控规（尤其是存量型控规）应强化对土地产权的关注，强化对现状地籍、出让信息的分析和梳理。
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细分非建设用地类别。现有城规用地分类标准的非建设用地分类较粗，不能较好地对非建设用地，尤其是耕地进行管控，建议按照土规标准对其进一步细分为耕地、园地、林地、草地等。
留白用地。在规划期内，留白区域依然可以保留现状，但限制新开发建设行为。后续对于已明确功能导向的留白地块，可予以调减，并依法进行规划调整。
（3）从生产驱动到“生活驱动”
“生活圈”的构建作为推进控规的周期评估与主动更新的重要依据。以生活圈作为进行人口动态变化与用地设施供应的匹配分析，为控规调整提供科学依据[3]。
由于规划管理单元规模普遍较小，控规碎片化问题日益凸显，导致用地规划、设施配置容易出现规模过剩或者布局分散等问题。结合规划管理单元划定的社区生活圈由于与人口空间分布、居民行为特征具有更强的关联性，因而在开展控规统筹协调方面更具有科学性、可操作性。基于生活圈内人口实际分布、空间资源现状布局、居民日常使用需求与设施服务半径等要求，统筹各规划管理单元中的用地、强度及项目选址。
（4）从空间建设到“空间治理”
以人为本的精细化管理，强调对公共空间、慢行交通、城市界面的等城市空间的研究分析。基于城市设计的空间治理，强化对空间资源的管控和实施。
例如，强调指标双向管控，实现集约节约土地。贯彻“集约利用土地”基本国策，引入土地容积率开发下限控制、工业用地绿地率上限控制、停车位上限控制等理念。
对不同区域、不同类型、不同开发模式的用地指标进行差异化指标设置，重点区域应针对性地进行容积率、建筑高度上下限双控。
4、控规编制的新技术
（1）控规编制平台的打造
构建控规数字化管理综合平台，平台包括数据汇集、评估预警、仿真模拟、智慧决策四个模块，集成人、地、房、权属、设施、规划、审批等海量数据信息，通过“机器评估”方式，为规划设计“找问题”。
通过评估计算，自动分析片区公共服务设施服务水平和市政基本设施服务水平。评估一块用地在空间上缺哪些服务设施，缺多少。对人口分布进行精准模拟，根据人口变化，推导设施需求变化。
（2）大数据运用
运用大数据更加适用于以人为本的详细规划实施评估。大数据来源包括手机信令数据、IC卡刷卡数据、电子商务数据、交通卡口监控数据、规管系统平台数据、互联网上开放数据（百度地图POI兴趣点数据、微博签到POI数据）。
（3）空间模型运用
随着真三维技术、VR、AR、BIM等信息化技术的发展，为规划编制提出了新的思路。这些技术主要解决规划方案可视化与可量化手段不够、规划成果表达不生动等问题。
空间模拟分析技术便于城市规划者、市民群众能够直观地感受城市设计带来的空间变化。将城市设计导则入库，明确了三维空间的管控等级、规范表达形式与管控方式等属性。
（4）热环境评估及调控技术
利用Landsat 7 ETM+遥感影像技术，获取地表温度，开展与控规主要指标的关系研究，以定量挖掘控制性详细规划热环境的影响因素，从而支撑控规热环境调控相关指引的制定[4]。
从与地块相关的多项规划特征中提取10项规划因素，并区分地块内部因子和地块外部因子。
通过大数据计算及回归分析，明确居住用地、商业用地和工业用地中各规划因子与热环境之间存在的关联度。
5、结论
在我国，经过几十年的快速发展，城市建设和土地开发取得了巨大成就，在这一过程中，控制性详细规划对于城市的管控起到了至关重要的作用。随着国土空间规划体系的建立，以及精细化的城市治理模式，城市增长方式已从以增量为主向以存量为主过渡，节约城市用地、提高土地使用效率、保障自然资源已成为共识。
本次研究针对新治理体系下的控规编制，从控规新的理念，新的发展趋势，新的技术方法等方面入手，提出契合现阶段的编制方法和手段，为控规编制提供新的思路，为规划管理提供更加清晰的管控方式。
【参考文献】
[1] 中共中央、国务院. 关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见. 2019-05
[2] 庄少勤. 新时代的规划逻辑. 全国国土空间优化理论、方法与实践学术研讨会. 2018-11
[3] 住房和城乡建设部. 《城市居住区规划设计标准》GB50180-2018. 2019-07
[4] 岳文泽，刘学. 基于城市控制性详细规划的热岛效应评价. 应用生态学报. 2016-11
论文作者:沈辉 郑黎明
论文发表刊物:《建筑实践》2019年第14期
论文发表时间:2019/10/29
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