关于教育政策分析若干理论问题的探讨，本文主要内容关键词为：理论论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策分析(Policy analysis)在教育界还是一个比较陌生的话题，但随着教育政策研究日渐受到重视，教育政策分析的研究也将提到议事日程。本文仅就教育政策分析理论中的3个基本问题——什么是教育政策分析，教育政策分析什么及如何进行教育政策分析，谈谈个人的一些初步认识。
一
政策分析没有一个统一的定义，学者们对此见仁见智。为了弄清楚教育政策分析这一概念，下面列出6种主要观点进行分析，然后提出我个人的几点看法。
第一种认为，政策分析是对政策可能选择方案要进行有系统的调查研究，并对每一方案正反两方面的意见作整合性分析的过程。（注：曹俊汉：《公共政策》，台北三民书局1990版。）
第二种认为，政策分析是一种综合信息，包括综合研究结果，为政策决定选择被选方案，以及为政策相关信息决定未来需求的方法。（注：Williams,B.R.(1996).What Do We Really Know School Graduates and Dropouts.Journal Secondary Education 41(6).pp.277～284.）
第三种认为，政策分析是与公共决策有关而且以政策诉求对象为导向的建议。（注：Weimer,D.L.& Vining,A.R.(1989).Policy Analysis:Concept and Practice.Englewood Cliffs,NJ.Prentice-Hall.）
第四种，有不少学者认为不同的理论会提供不同的标准来选择和解释有关政策。政策分析是用一种哲学的观点，为公共政策提供洞察力。例如，美国社会中的贫穷文化理论(The culture theory of poverty)发展出大社会(The great society)的政策架构等。（注：张钿富：《教育政策分析——理论与实务》，台湾五南图书出版公司1996年版，第6页。）
第五种，也有学者认为政策分析是一种实际的活动，必须植基于对政策过程广泛的了解。他们关注宏观与微观两方面。在宏观上所关注的是政策与社会的关系；在微观方面所关注的是政策如何形成的，以及政策转变成行动的方法。如何整合这两方面，将是政策分析关注的重点。（注：Ham,C,& Hill,M.(1984).The Policy in the Modern Capitalist State.Brighton,Sussex:Wheatsheal Books.）
第六种，还有学者认为，政策分析是运用多元探究和推理论证的方法，产生和转换有关的政策信息，藉以在具有政治意义的环境里解决政策问题。（注：Dunn,E.(1994).Public Policy Analysis:An Introduction.Englewood Ciffs,NJ:Prentice-Hall.）
应该说，这6种对政策分析的认识都有一定道理，抓住了政策分析的对象。但仅仅认识到政策分析的对象还是不够的，还必须明确政策分析的主体、方法和目的。另外，这6种看法大多属于操作定义(Operational definition)，即告诉人们去进行政策分析，而不是构成定义(Constitutive definition)，即不是找到被定义项的属项，分析属项与种项。
还有学者认为教育政策分析是运用科学的方法及技术，在相关理论的构架中，运用系统分析步骤及方法，对某项教育问题、计划、方案、政策进行分析，提供可行的教育政策、计划及方案，使教育政策可以达到预期的教育目标（注：张芳全：《教育政策》，台北师大书苑1999年版，第153页。）。
Wildovsky认为，政策分析有如下特性：一是描述性；二是规范性，即与价值有关；三是主观性；四是客观性；五是创造性。Beckman认为政策分析具有科学性与综合性、预测性、决策取向和以服务为导向的特性。Dunn将政策分析的特性归纳为：一是应用的社会科学，涉及到事实、行动、价值三个问题；二是运用多种调查方法；三是政策论政要有一定结构，也就是要针对政策问题、政策未来、政策行动、政策表现及政策结果予以论证。对教育政策分析特性的歧义，主要体现在以下三个方面：一是政策分析是一种专业学科还是一种活动；二是政策分析究竟是描述性的还是规范性的；三是政策分析者应该是政策的倡导者，还是政策的推介者。（注：张芳全：《教育政策》，台北师大书苑1999年版，第157～158页。）综合上述看法，有学者将教育政策分析的特性归纳为7种：(1)教育政策分析是教育政策的分析方法及技术；(2)是系统性的分析；(3)是提供择优的技术；(4)是有其步骤性的；(5)有其要素；(6)是科学也是艺术；(7)有前瞻性、未来性及预测性。（注：张芳全：《教育政策》，台北师大书苑1999年版，第159～161页。）
本人认为，教育政策分析应是教育分析者运用科学的方法及技术对教育政策的内容、过程及结果等方面进行分析，从而促使教育政策达到预期目标的活动。教育政策分析从本质上说是一种教育政策的研究活动和评价活动。它与教育政策的研究活动和评价活动一样，都是运用一定方法与技术，对教育政策的诸方面进行研究，从而促使教育政策达到预期目标的活动。但它有其自身的特殊性。与教育政策研究相比，第一，教育政策分析的范围有一定限制。教育政策研究可以是历史的、现实的、比较的，也可能是理论或实际的；但教育政策分析一般只是对现实的、实际的教育政策进行分析，虽然这种分析有时会涉及到历史的、比较的和理论方面的问题。第二，在研究方法上，教育政策分析有其自身特殊的研究理论模式、方法和标准，比如进行教育政策分析时要有教育政策主张、教育政策立论的理由、反驳的依据及评判标准。（注：Dunn,E.(1994).Public Policy Analysis:An Introduction.Englewood Ciffs,NJ:Prentice-Hall.）与教育政策评价相比，从教育政策评价的类型看，有内部评价与外部评价，（注：孙绵涛：《教育政策学》，武汉工业大学出版社1997年版，第184～188页。）有预评价、执行评价和后评价，而教育政策分析一般只是外部机构和外部人员对教育政策进行分析；教育政策分析既可对教育政策的决策进行分析，也可对教育政策的执行和结果进行分析，而教育政策评价虽然也要有预评价，但这种预评价主要是对某项教育政策的结果进行预测性的评价。从教育政策评价的方法看，如实验研究法、问卷调查法、个案研究法、观察法、历史研究法等在教育政策评价与教育政策分析中都是可以采用的（注：张芳全：《教育政策》，台北师大书苑1999年版，第309～311页。），但教育政策评价的方法主要是围绕教育政策执行前后而进行的，谓之“一般性‘前后’对比分析”，“投影——实施后对比分析”及“政策‘有——无’对比分析”（注：孙绵涛：《教育政策学》，武汉工业大学出版社1997年版，第189～191页。）。就教育政策评价的标准而言，它涉及到效率性（有价值的结果是否已经达到）、效能性（应该有多少努力才可以达到目标）、适当性（所期望的教育政策目标实际上有价值吗）、公平性（成本与效益公平地分配在不同的团体之中吗）、回应性（政策的结果可以满足特定团体的需求偏好吗）（注：张芳全：《教育政策》，台北师大书苑1999年版，第329页。），而教育政策分析的标准对教育政策内容、过程及结果的分析是不一样的，如对结果的分析主要是对教育政策的投入及产出的分析。
二
对于教育政策分析的内容，美国学者Hogwood与Gunn认为包括如下几个方面：
1.教育政策内容的分析。它是分析教育政策的起因、预算、内容及运作或发展。
2.教育政策过程的分析。它是指分析哪些因素影响教育政策的形成及合法化。
3.教育政策产出的分析。此分析是指了解究竟是何种情境会使教育政策有不同的产出。
4.教育政策评价。它是进行的价值判断活动。它主要是了解政策目标与政策的实际执行的成效有何差异。
5.教育政策制定的信息分析。它主要是分析教育政策制定过程需要多少资料及情报。教育政策的制定者在制定教育政策时如何参考这些资料和情报。
6.教育政策过程倡导，即想改变政策制定的过程。
7.教育政策倡导，即为某一教育政策的采用进行论证分析。（注：Hogwood,B.W.& Gunn,L.A.(1984).Policy Analysis for the Real World.Oxford Press,London.）
有的学者认为，教育政策的起因、预算及运作不应包括在教育政策内容分析之中。因为这些只与教育政策的形成过程与执行过程有关。我们认为教育政策内容的分析应包括宏观及微观两个层次。前者要回答一个国家到底要制定哪些教育政策，即要回答国家教育政策究竟是怎样一个体系，到底要制定哪些基本的教育政策才能满足其教育改革与发展的需要。后者要回答国家每一个基本的教育政策到底包括哪些主要内容。据笔者的初步研究，狭义的国家教育政策的体系包括教育基本政策和教育具体政策两个层次。每一层次又有三个层面的政策，即教育目标政策、教育途径政策及教育条件政策。教育目标政策一般体现在国家的教育质量政策中，教育途径政策体现在教育体制政策之中，而教育条件政策指的是教育经费政策及教育人员政策（主要指教师政策）。因此，微观教育政策的内容的分析，就是要分析教育质量政策、教育体制政策、教育经费政策及教师政策到底包括哪些主要内容。
教育政策的过程分析，就是要分析教育政策是怎样形成的及怎样执行的。一般认为，教育政策的形成包括确定政策问题，制定解决问题的方案，筛选方案和决定预选方案等几个环节，实际上也是教育政策决策分析。教育政策决策分析就是要看政策问题是否准确、全面，备选方案是否可行，确定的方案是不是最满意的方案。教育政策的执行包括确定政策执行目标，政策目标的具体化及政策目标计划的实施等几个步骤。因此，教育政策的执行分析包括教育政策执行目标的分析，教育政策目标具体化的分析及教育政策目标计划实施的分析。教育政策过程的分析要看政策执行目标是否科学，政策目标的具体化是否详细，政策目标计划的实施是否可行。
教育政策的产出分析指的是分析教育政策的经济效益和社会效益，即分析教育政策的投入、教育政策的效益、教育政策效率及教育政策的回应程度。教育政策投入亦称教育政策成本，它是实验或维持一项教育政策所需资源的总和，包括人、财、物、时、空、信息等多方面的政策资源。教育政策的成本投入分析，首先，要看能否配置足够数量和质量的政策人员；其次，要看是否与国家总的经济实力相配合，能否得到财政、物质上的支持和保证；再次，要看信息、技术、实施以及时机上是否可行；最后，要看政策执行机构是否健全。教育政策效益是指政策执行后出现的结果对政策目标的实现程度。它是通过政策的实际结果和理想结果之间的比较来判断政策是否实现了预期的目标。教育政策的效益分析首先要看政策目标是否契合了政策所要解决的问题，其次要看目标是否达成利益集团间的平衡，第三要看目标程度是否适中，第四要看子目标间是否协调有序，第五要看表达形式是否具体明确。教育政策效率是指政策结果与政策投入之间的比例关系。其分析目的是分析政策在支出了各项成本之后是否获得了充分的收益，与其他政策相比成本的支出是否更加经济有效。教育政策效率标准注重的是如何以最小的政策投入（政策成本）获取最高的效益。教育政策的回应程度亦称教育政策的影响(Impact)，是指把一项教育政策放到整个教育及社会系统中，从与之相关的其他要素的相互关系中，对该政策的作用产生的影响所作的综合判断，只有从自身来看效果又好，效益又高，在整个教育及社会系统中积极作用大于消极作用的政策才是好的政策。在对教育政策的影响进行分析时，既要考察它的正面影响和负面影响，也要考察它的短期影响和长期影响，同时还要考察它的直接影响和间接影响。
对教育政策进行价值分析就是要透过教育政策的内容及教育政策的过程，分析确立教育政策内容的主体、教育政策的决策主体、教育政策的执行主体所持有的价值观念。由于教育政策决策时要涉及到确定教育政策的内容，教育政策的价值分析实质上只涉及到教育政策决策主体和教育政策执行主体的价值分析。由于决策是建立在咨询基础之上的，教育政策决策主体价值观一般包括教育政策咨询者的价值观和教育政策“拍板”者的价值观。对教育政策价值观念的分析，不同的分析主体持有不同的价值观念，教育政策决策主体和和执行主体的价值观念也不尽相同，因此对教育政策价值分析的标准也会人言人殊。比如，就科学主义价值观与人文主义价值观来说，在考察教育政策的科学性、可靠性、可行性时，人们看重的是政策的科学价值。然而，由于教育政策从根本上来说是为人的生存和发展服务的，因而对教育政策价值的判断，有人认为归根到底还要注重它的人文价值。
三
怎样进行教育政策分析？首先要有正确的研究取向，其次要了解教育政策分析的要素，再次要懂得教育政策分析论证的因素、论证的模式及论证的步骤，第四要掌握教育政策分析的方法，最后要明确对教育政策分析人员的要求。
关于教育政策分析的取向，西方学者一般是从研究取向、研究中的价值取向和时间取向上分析的。关于研究取向，Portney指出，教育政策分析可以朝着教育政策制定过程，教育政策的原因及结果，教育政策的处方（运用系统的技术和方法，寻求一些政策问题的解答）这三个方面来探讨。（注：Portney,K.E.(1986).Approaching Public Analysis:An Introduction to Policy and Program Research.Englewood Cliffs,NJ:Prentice-Hall.）关于研究中的价值取向，有的学者认为有两种，一种是无价值干预的分析，只回答"What they are"的问题；而另一种则是一种价值分析，回答"What they should be"的问题。（注：Hogwood,B.W.& Gunn,L.A.(1984).Policy Analysis for the Real World.Oxford Press,London.）在教育政策分析中，不带政策分析者价值观念的纯分析是不存在的。教育政策分析实际上是一种价值分析，这不仅因为政策分析要渗透分析者的价值判断，而且如前所述，教育政策分析本身也要分析教育政策的价值。当然，在教育政策分析过程中，为了使这种分析尽量客观公正，应尽量减少教育政策分析者的价值判断对事实判断的干扰。关于研究的时间取向，有学者将其概括为前瞻式、回溯式和统整式三种（注：张芳全：《教育政策分析与策略》，台北师大书苑1999年版，第22～23页。）。前瞻式分析是指教育政策执行前的分析，主要是对教育政策执行的结果进行预测性的分析。回溯式分析是指政策执行后的分析，是在政策执行后对有关政策理论、政策问题及目标进行分析。统整式分析，是一种综合分析。
关于教育政策分析的要素，Quade的看法比较全面，他认为教育政策分析的要素有如下几种：（注：张芳全：《教育政策》，台北师大书苑1999年版，第171～173页。）
一为教育政策的目标。教育政策都有其要实现的目标。要了解教育政策目标的制定、如何让执行者掌握以及政策执行后目标达到的程度。
二为教育政策的策略。它指执行教育政策时所可能进行的方案或途径。对此，政策分析者应了解政策执行策略有无替代方案，如成效不佳如何处置，何种方案成本最低、效果可能性最大。
三为教育政策的影响力。也就是教育政策的效果。应分析正面效果、负面效果和预期效果。
四为教育政策的标准。要懂得对于教育政策的执行效果与所拟定的政策目标，究竟以何种标准来衡量。
五为分析教育政策模式。分析模式有数理模式、统计模式、逻辑的推导、文字的模式、图表的模式以及电脑模拟的各种动态模式。要掌握每一种模式的功用及局限，以利运用这些模式去进行教育政策分析。
关于教育政策分析论证的因素、论证模式及论证步骤。首先看论证因素。Dunn认为分析论证包括6种因素：一是教育政策相关信息(Policy-relevant information)。教育政策分析人员要从不同方面获取相关信息。然后，对这些信息进行SWOT分析，S代表强度或优势(Strength)，W代表弱点(Weaken)，O代表机会(Opportunity)，T代表威胁(Threatening)。强度分析在于了解教育政策的优势；弱点分析在于掌握教育政策可能产生的问题及已有的问题；机会分析则是发现教育政策中所可能改善或提升一切有利的教育政策的因素；威胁分析是分析教育政策目前或未来可能面临的阻碍。二是教育主张(Policy claim)。此因素是论证的核心。论证者应将某项教育政策的方向所要达到的目标，政策实施的途径策略，作明确的说明。三是教育政策立论的观点(Warrant)。教育政策立论的观点，可能是赞同、反对、保持中立或无意见，但无论哪一种，都要有其充足的理由。四是教育政策论证根据(Backing)。教育政策的形成或执行必须有来源于行政首长的经验及知识的主客观依据和来源于调查实验等得来的有事实依据资料的客观论证依据。在教育政策论证中，主客观依据都必须具备。五是教育政策的反向理由(Rebual)。教育政策的论证不会出现百分之百的赞同与反对，因而，教育政策论证必须重视并分析这些反向理由。六是教育政策论证的可信度(Qualilier)。政策论证，如符合以下条件，其论证结果是可信的。这些条件为：合乎政策推行的程序，如规划、分析、评估；适于当时的教育情境；有学理作基础；将正反两方面观点都作过分析；在理性与非理性思考中取得平衡；所提供的各种资料客观具体；有行政首长和民意代表的支持。（注：Dunn,E.(1994).Public Policy Analysis:An Introduction.Englewood Ciffs,NJ:Prentice-Hall.）
其次看教育政策的论证模式。Dunn将教育政策分析论证模式归纳为8种。一为权威模式(Anthoritative mode)。在此种模式的论证中，论证者可能是行政首长、学者专家或专业的研究机构。French和Raven将权威分成奖赏权、强制权、专家权、法令权等几类。Etzoni将权威分为强制权、奖赏权、规范权等。二为统计模式(Statistical mode)。这种模式是以样本作为论证的基础。论证常需要大量的调查访问，为使论证经济有效，通常会以样本作为论证之基础。三为类别模式(Classificational mode)。此种模式是将主张、信息、成员予以分类或将相同的属性、类别分类，作为论证的基础。四为直觉模式(Intuitive mode)。论证者将洞察到的政策信息及自己的相关经验，经由个人的思想，转化为政策的诊断或主张。五为分析模式(Analycentric mode)。在这种模式中，政策的主张来自对方法的论证，一般对政策诊断的可信度取决于对政策诊断方法的可信度。六为解释模式(Explanatory mode)。这种模式认为政策的主张是对来自于政策事务的因果论断。这种模式企图通过社会现象变项之间的因果关系去进行论证。如家庭的经济状况会影响学生的学习成就等。七为实用模式(Pragmatic mode)。这种模式是根据一项教育政策对于未来是否有足够效益进行论证。它一般要进行成本效益分析。八为价值批判模式(Value-critical mode)。在这种模式中，政策的论证是通过来自于社会，或品德，或伦理，或美学来进行的。论证者的政策主张，是通过一项政策的是非、好坏及可能的结果进行分析而得来的。（注：Dunn,E.(1994).Public Policy Analysis:An Introduction.Englewood Ciffs,NJ:Prentice-Hall.）
以上几种模式分别从分析的主体（第一、八种），分析论证的方式、方法（第二、四、五、六种），分析论证的内容（第三种）及分析论证中的政策的效果（第七种）的角度探讨了政策分析论证的模式。这些模式的概括比较全面，可为政策分析论证提供支撑。
再看教育政策分析的论证步骤。不同学者对政策分析的论证过程有不同看法。Quade认为政策分析有5个步骤，即问题形成、寻找方案、预测未来的环境、方案影响的模式化、评估方案等。Macrac和Wilde认为政策分析包括问题的界定、决定选择方案的标准、产生政策方案的范围、选择行动方案、评估政策影响等。Stokey和Zeckhauser认为政策分析有5个步骤：一是认定要解决的问题和要追求的目标，二是列出可能的行动方案，三是预测方案的结果，四是制定所要衡量达到结果的指标，五是进行方案选择。Weimer与Vining认为有两个重要的步骤：一是问题分析，二是解决方案的分析。（注：张钿富：《教育政策分析——理论与实务》，台湾五南图书出版公司1996年版，第26～27页。）另外，有学者也提出了理性的分析步骤和以问题为中心的分析步骤（注：张芳全：《教育政策分析与策略》，台北师大书苑1999年版，第43～44页。）。理性分析步骤包括信息收集、问题分析、解决分析与沟通分析等几个要素。收集信息要确认与组织有关的资料、理论与事实，透过事实性的证据来说明政策备选方案未来的结果。问题分析要了解政策问题，选择与解释有关目的（公平、效率及正义），说明各种选择方案的特性，如成本利益分析、质化成本利益分析(Qualitative benefit-cost analysis)、成本效能分析(Cost-effectiveness analysis)、成本效用分析(Cost-utility analsis)或是多元目的分析(Multigoal analysis)。在解决分析中首先要选择评估的准则，即将公平、效率、正义诸目的具体化；其次要确定政策的备选方案；再次进行预测与评估；最后建议行动。以问题为中心的政策分析步骤主要是利用多元分析的方法，产生5种政策相关的信息：政策问题、政策未来、政策行动、政策结果及政策表现。产生5种政策相关信息的方法分别为问题建构、预测、推介、监控和评估。Patton和Sawicki在总结上述各种看法的基础上，提出了政策分析的6个步骤：认定、界定及详细说明问题；建立评价的指标；认定政策方案；评估政策方案；展现及区别政策方案；监控政策的执行。（注：张芳全：《教育政策分析与策略》，台北师大书苑1999年版，第45页。）Starling的论证步骤所关心的问题为问题的确认、政策规划、政策采纳、计划执行、政策评估。Bardach的论证步骤提出了8个分析要素，即描述问题与认定问题、建构替代方案、设定选择方案的标准、预测结果、收集信息、取舍问题、进行决策、告知政策。（注：张芳全：《教育政策》，台北师大书苑1999年版，第163～166页。）
我们比较偏向于Stokey与Zeckhauser的看法。因为这种看法既简明又不失全面，基本上反映了政策分析全过程的主要阶段。另外，我们可以看出，以上对教育政策分析论证模式及论证步骤的讨论，基本上都是围绕教育政策决策而进行的。这些政策分析的论证理论，还没有涉及到教育政策事实分析中的教育政策的内容、执行及结果的论证理论，更没有涉及到教育政策价值分析的论证理论。这些理论，有赖日后教育政策分析学的理论研究来解决了。
关于教育政策分析的方法。教育政策分析的方法与一般教育研究的方法有密切的联系。一般教育研究的方法，如常用的文献法、访谈法、问卷法等都适用于教育政策分析。
关于对教育政策分析人员的要求。首先是分类。Mwlraner将政策的分析者分为3种类型：一是技术型(Technicians)，二是政客型(Political)，三是企业型(Enterpreneurs)。三者在分析的动机、标准、技巧、时间、态度上是有所区别的。如在动机上，技术型是为研究政策，政客型是为升迁，企业型是对政策达成有偏好。也有人将分析者区分为行政部门分析者、立法部门分析者、研究部门分析者。其次，要明确对教育政策分析人员素质的要求。上述教育政策分析者，无论是哪一种，都应做到：第一，具有量及质的分析技能；第二，具有宽广的胸襟，能接受不同意见及观点；第四，应敢于承担责任；最后，应遵守工作伦理。
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