财产税与美国公立中小学教育，本文主要内容关键词为：财产税论文,美国论文,中小学教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国有49个州的公共教育主要靠财产税支持。正如联邦政府靠所得税，州靠营业税一样，财产税成为美国地方政府的财政支柱。而财产税收入又是美国公立中小学校财政经费的主要来源，其税率的确定、评估与征收过程以及财产税限制法的实行都涉及到政治、经济和社会效益等许多方面，因此，有必要对财产税与公立教育财政的特殊关系作一点研究。
一、财产税
1.财产税
美国的税收种类很多，其中财产税与公立中小学关系最密切，它是对财富征税，也包括对继承或赠予形式的财富转移征税。
财产税虽是对财富拥有者征收的税，但它不是针对真实财产的所有权（如无形动产中的股票、债券、应收款等），而是针对财产本身的价值（指为了税收目的而估定的价值）来征收税款。这里要清楚的是，财产通常指有形动产、无形动产和不动产。但是作为美国公立中小学财政主要来源的财产税中的财产，一般是指不动产，即土地及在此片土地上的改进物，也即房地产。财产税的价值，一般仅限于房地产的价值，而不包括由这些财产再生出来的收入。
因此，公立中小学财政收入主要来自不动产税收，即房地产税。
2.美国财产税的历史
在美国早期历史上就有财产税。最初是对土地与牲口等财产征税，并根据不同的项目实行不同的税率。这种“分类”财产税在美国初期是主要的税收来源。后来，由于财产税日益增多，分类按不同税率征收财产税变得十分困难，于是财产税发展为一般的、对不同形式的财产执行同一税率的税种。以后，又由于财产形式的日益复杂化，尤其是无形财产重要性的增强，使得在综合税基上采用同一税率更加不合理，更加困难。到19世纪末，一般财产税的税基被缩小，财产税成为一种对不动产和工商业动产（即耐用设施与存货）征税的选择性税收，并一直沿用至今。
财产税在美国各级财政的税收总额中所占的比例从19世纪初期的50%左右下降到现在的10%左右。1979年美国财产税占地方税收总额的74%，占学区财政资金来源的96%，占区财政收入的91%，占郡财政收入的76%。财产税不仅是地方政府的主要来源，而且由当地政府负责征收。〔1〕
3.财产税税率的计算
在计算财产税的税率时，首先要区分出名义税率和实际税率。对于同一类财产课征的财产税，名义税率显然一致，但是由于财产的估定值与真实值之比存在很大差异，即使是同一类财产，其实际税率也会很不一样。
名义税率的计算公式为：t[,n]＝T／AV AV＝rMV。这里t[,n]为名义税率，T为税收率，AV 为应税财产额的估定值，r为估定值比例，MV为应税财产的市场价值。实际税率的计算公式为：t[,e]＝T／MV，t[,e]为实际税率。实际税率与名义税率的关系：t[,e]＝t[,n]r，实际上，实际税率是通过对名义税率与估定值比例的换算而计算出来的，实际税率小于名义税率。由于美国各地方政府可自定税率，所采用的估定值比例差别很大，所以用名义税率和实际税率的大小来分别排列各地区，其结果大不一样。如1978年对民用财产征税，芝加哥市的实际税率为1.6%，排名第17位，但其名义税率为9.8%，却排名第4位，原因在于它的估定值比例比较低，仅为16%〔2〕。
财产税实际税率的设定取决于二个因素，一是地方政府用于学区预算的支出总数，二是学区总的估定财产值。通常确定财产税税率的程序是：
（1）一个学区先制定出预算， 扣除其它方面的资金来源（例如州拨款、捐款等），算出短缺资金额。这些短缺的部分可用财产税来补充。根据本学区的财产估算价值作为税基，可算出财产税率。
确定财产税率的公式为：
短缺经费额÷税基（财产估算价值）＝税率
（2）此前需确定出一个学区总的估定财产值。 在专业评估人员确定了财产的价值后，将财产的评估值乘以州或地方政府对不同种类的财产规定的估定值比例，得出财产的估算价值，即财产税的税基。如田纳西州规定，个人住宅财产税的税基是25%的评估值，工业和商业用财产的税基是评估值的40%。财产税的税基确定之后，将税基乘以由地方政府已确定了的用于学校的财产税税率，即是向纳税人征收的专门用于学校的财产税。
二、财产税对美国公立教育公平的影响
1.财产税是累退的吗？
众所周知，财产税为累退税。麦金太尔（McIhtyre）1991年研究发现，贫穷者比富者为交纳财产税而支付的金额占所得收入的比率更高。麦金太尔声称，“从平均上看，贫穷家庭交纳的财产税，占所得收入的比率，是富裕家庭的四倍，是中等收入家庭的二倍”〔3〕。
传统理论有一派认为，财产税有累退性，尤其对于不出租的房子征税，房主要按时交纳房地产税，他并不能转嫁税收负担。但是若房子出租，税的影响虽落在房东身上，但财产税率提高后的影响后果，则落在租房者头上，因为这房产税实际来自他提高了的房租。当然，税的影响后果较为复杂。从经济学角度看，财产税如果以提高租金的方式转嫁给租户的话，那么也可以视这种财产税为一种对租金课征的消费税。对于美国穷人来说，其中很大一部分人依靠租房度日。而穷人的房租支出占其收入的很大比例，所以这样的税收就带有很强的累退性。有一些研究已显示，收入水平越低，所交纳的财产税比率越高。例如，1973年，美国政府间关系咨询委员会发现，收入为2000美元及之下的自有房房主交纳财产税占其收入的16.6%，而收入为25000 美元及之上者却只交纳收入的2.9%。
反对者认为，财产税主要是对资本资产征税，因此财产税的税负应按资本所占比例为全体资本拥有者分担。这一理论假定，当财产税的实际税率高于全国平均税率时，额外的税负可在土地所有者、工人、特定地区的消费者间分摊。那么财产税归宿可分为两部分，一部分为确定在1.5%与2%之间的全国平均财产税率，另一部分为特殊税收区在平均税率上的上下浮动比例。这种观点认为，因为课税对象包括所有资本资产，且采用统一税率，资本所有者逃避不了平均或统一的税率。如果一个学区的财产税高于平均财产税率，那么资本所有者必须承受额外的税负。这一理论设想，纳税人短期内不可能把高于平均税率的部分转嫁。如果这一理论正确，财产税就可归为累进税或至少为比例税。
财产税是定性为累进税还是累退税，最重要的是看税负能否由全体资本所有者分担，预期在将来财产税本身所造成的税负差异可能会均等化。
2.财产税税负的公平影响教育的公平
第一，从地方财产税对公共教育的财政资助用途来看，它严重影响了教育机会的公平。
教育机会公平，“公平”对教育决策者来说，即向每个学生提供相同的最低限额的基本经费以保证实施义务或强制性教育，以达到教育机会平等。美国公共教育经费主要来源于地方政府课征的财产税，而财产税在保证人力资本形成的教育机会平等上有不利影响。
目前财产税具累退性，它导致穷人的负担增加。在穷人居住区，房产市场价值与估算价值均低，为达到一定水平或最低水平的教育经费，税率就要提高，穷人的支出将增加。尽管联邦与州采取一些资助措施，贫穷的学区生均经费虽能保持一定水平，但同富裕学区相比，经费相差仍很大。例如，某一富裕学区人均房地产的价值是100000美元，另一贫穷学区则为50000美元， 设这两个区用于公立学校开支的房地产税税率都是3%，那么，富人区的学校学生即可从房地产税中得到人均3000 美元的经费，而穷人区却只有1500美元。同样，在同一个州，富区的学生生均经费多，财产税率却低；而穷区的学生经费少，财产税率却反而高至富区的几倍。而且，生均经费不足对贫穷学区的教师和学生的质量及教学设备的质量都有所影响，整体教育水平也较差。这常常导致教学质量高、教学经验丰富的教师纷纷流向相邻富裕的学区，富裕家庭的子女被竞相送入质量较高的私立学校。由此不公平的局面更为明显。
在40多个州中都发生过法律纠纷。70年代期间，相当一部分州的最高法院都曾经作出过裁决，地方政府用这种方式资助公立学校的做法是“违宪”的，因为它违反了“教育机会均等原则”。“塞朗诺对普林斯特诉讼”（Serrano V.Priest），就是美国有关公共教育的一个有名的案件。原告塞朗诺控告加州在资助贫富学区的办法上存在问题。他和律师们说，教育是“基本的利益”，它不能由财富状况来决定，州不能以此来歧视学生。加州最高法院最终裁决他们胜诉，它评论说：“富区可以有自己的蛋糕，也可以吃它。它们可以为自己的孩子提供高质量的教育，但税率太低。而穷区则恰恰相反，它们根本没有蛋糕可吃。”〔4〕法院最后决定，各学区间每个学生的平均经费额差别不得多于100 美元，不受财富限制， 而且限定议会在五年之内实现这一目标。然而，由于财产税本身的原因所带来的类似教育不公平的影响并没有彻底改变。
第二，财产税的管理影响教育公平。
财产税是一种不公平的税收，而在评估和征收财产税程序中产生的种种弊端也是造成不公平的重要原因。虽然这并不妨碍它继续成为地方政府为学区提供财政支持的主要收入来源，但是它影响了不同课税区之间税负差异的均等化，而且政府不能通过税收建立和保护教育公平的环境。
首先，把一种政府服务（尤其扩展至教育）的开支与某一种税源捆在一起，这种做法受到美国政治学家和公共管理当局的异议。财产税收入是与公立教育经费捆在一起的。但许多美国人没有交纳财产税，却能从某一社区学校教育中获益；而又有许多人虽交纳了财产税，却从现存的公立学校得到很少的直接收益。而且，人口流动的频繁也导致了作为教育主要财政来源的财产税课征中的另一种不公平。许多年轻人在某地区受教育，却可能在另一地区纳税。
其次，在对财产确定估定值、估定值与市场值比率过程中，存在估价员的低估问题，这也导致了财产税管理的不公平，从而影响了不同课税区之间教育资源的公平配置。
许多州在理论和法律上，都要求按照统一估定值比率来评估财产。但绝大部分地方政府都有意将估定值定得很低，远远低于财产的真实价值（或市场价值），这个现象在美国的地方政府中已经变成了一种传统习惯。许多地区的估价员，给个人不动产的估算价值不足其市场价值的10%，而对工厂企业则定为市场价值的一半。
这造成了一些问题：①由于许多州对最高税率由法律限制，估算价值则限制了政府可能征税的最大额度。在政府财政预算紧缩和公众普遍要求税收减免情况下，限制学区财产税税源会导致学区财政收入大减，直接影响到学校的经费。这对州政府在资助学校时执行宪法的“教育机会平等保护”，是极为不利的。②州对地方学区的财政援助是以地方的财富为基础的。州的资助分配公式一般都有地方人口数和地方估定房地产总值这两个最主要的数字。由于后者数字越小，地方政府可以获得州政府援助的经费开支就越多。因此，低价的估算使人们有一种低财富学区更有资格取得资助的感觉。这便导致了一些州的学区竞相低估本地区的财产价值。结果就引起了地方和地方、学区与学区之间竞相降低估定值与真实值比率的竞争，最后州政府不得不出面加以限制和平衡。这对于教育资源的公平而合理的配置是极具破坏力的。
再次，政府部门的分散也削弱了财产税的公平。许多地方政府规模太小，不能雇佣全职的受过良好训练的估价员。而且，把州划分为许多学区，也会导致不同学区间可征税财富的巨大不平等和在税负分担上的巨大差异。
美国许多学者已作过研究，在50个州之间，生均财产价值的差异变化会对生均教育支出有直接影响。而财产价值对教育质量的影响，则集中在一些州政府机关的低效率运作问题上。这些州在继续划分出大量的学区，但这些学区普遍不能实现规模经济，而且学区间生均财产值相差悬殊。因此，许多学区分散存在，使公立学校财政问题越发严重和复杂。尤其是以生均财产价值为衡量标准，由地区财富巨大差异而导致的各学区教育资源差异的不均等问题。
财产税因地方学区对它的依赖性和它在美国基础教育中的重要性，而格外受到重视。因此如何运用财产税的公平原则寻求解决财产税征收和评估中的主要问题和困难，并促进不同课税区之间教育的均等，这正是一个急待解决的问题。
三、财产税的限制和豁免对公立教育财政的影响
1.财产税限制法的影响
美国教育工作者认为，财政税收制度对美国公立教育的发展起了决定性的作用。尤其一些财产税限制措施对于公立学校经费的标准及使用产生极大的影响。如加利福尼亚州的第十三项议案（Proposition 13）曾导致了严重的后果，而“2 1／2法案”（Proposition 2 1／2）在马萨诸塞州也引起了教育资金困难。其它一些税法限制方案也都对这些州的公立教育财政曾产生重大影响。这些法案使得纳税人通过限制学区的税源以寻求税收减免。结果，学区财产税大减，直接影响到学校的经费来源。
很多有关税收限制方面的立法包含了减少财产税的措施。 1978年6月6日在加利福尼亚通过的第十三项议案， 正是该州地方财产税率限制法的修正案。它的影响力超过了美国历史上以往的财产限制法。特别是该修正案提出财产税率、估算价值、州级增税法令以及特殊地方税和不动产税等方面的具体限制，它使当地政府很难增加其它税收。
第13项议案的影响：
（1）第13 项议案引起学校收入剧减给加利福尼亚的许多学区带来了极具破坏力的冲击。该议案导致地方政府减少总收入达23%，其中地方学区损失最多，据估计将近3.5亿美元，占总收入的29.2%。 地方政府其余部分的损失是因对大量居民与商家税收豁免而造成的。为减弱第13项议案的影响，该州从州一般基金供给中增加了拨款金额。在4.12亿美元拨款中，有2.26亿拨给了地方的学区，才使学校收入净损失减少到10.5%。〔5〕
（2）加州该项法案导致劳动密集型公共部门增加了60000个失业岗位，破坏了加州的经济形势。〔6 〕加州风波在其它州也引起了连锁反应，其中受影响最大的是马萨诸塞州。该州因实行了税收限制法修正案（即2 1／2法案），1980年学校收入大幅度减少。
可见，为尽可能地提高税收体系的公平，税制改革是非常必要而迫切的。但考虑到对财产税进行“大刀阔斧削减”，恐怕会对今后引发预料不到的副作用。而公立教育发展的事实证明，较好的财产税改革方式包括“断路器”减免法、宅地免税法以及行政干涉等，这些方式都不会扰乱学区的财政收入体系、降低教育的机会平等及阻碍教育的发展。
2.税收豁免的影响
第一，为吸引行业部门尤其是新兴行业的优惠税收政策，各州及州内各行政区之间对新兴行业的争夺是激烈的。他们提供税收优惠政策，对该州某行业免收今后既定年限内的财产税，或以极低税率估算财产，以实现吸引和鼓励新型产业的目的。有些地方政府甚至采取创建工厂，将其租给私人企业的方式，给某种行业以永久的税收豁免。这种财产所有权由地方政府保留，并实行彻底免税。这种形式的财产税豁免严重影响了许多学区的学校财政。新的行业经常带来额外的学生，但税基保持不变。因此当新的行业进入学区时，比起以往，学区的生均应税资产已减少许多。
第二，对非赢利性组织的免税。在美国，税收政策普遍免除政府、宗教、教育以及以慈善为目的的所有财产的财产税，这是可以接受的。但这项政策对公立教育的发展是否有利呢？
美国财产税原则上对人们工作的行业部门财产和居住的房屋征收。如果一个地方学区内有很多可免税的主要行业部门，那么税基就大大减小，其财产税收入随之大减，学校的经费标准难以保证。免税行业像其他行业一样给学区带来学生，它不仅增加了学校的教育成本，而且也增加了地方政府的开支，直接影响到地方政府对学校经费的投入。即使对这些豁免政策进行改革，也会带来其他负面的经济与社会的影响。对此，联邦政府给学校提供特殊援助资金，各州则采取均衡方法分配州学校经费。
因此，当政府为吸引行业部门，在实行有效的生产与分配以外的其它优惠政策时，那些能极大促进国家经济发展的因素被忽略了，如公共教育的发展等，常会受到极其不利影响。
四、启示
纵观国际，从美国财产税对公立中小学教育的影响分析，可得到对于中国义务教育的几点启示：
1.缩小地区、学校间中小学教育生均经费的差异与教育质量相对差异，是中美两国追求教育公平的现实目标。
2.解决中国义务教育不均等的任务主要由政府完成，各级政府应明确划分支出责任。地方政府对义务教育的财政能力与财政努力成为制约教育投入总量的关键。应完善地方负责、分级管理的体制，加强县级教育主管部门的统筹协调能力，并区别不同地区和不同经济发展水平，实行不同的教育经费包干原则和办法。
3.政府征收用于教育的税费是保证教育经费来源最稳定的一条渠道。而中国教育税费征收流失严重，大大制约了中央政府和省政府财政对教育投资的宏观调控能力，使得学校、地区间教育投入水平差异在扩大。因此，切实抓好教育税费征收这一关键环节，下世纪初应能建立用于教育的税种。