德国民营化的经验及其对中国国有企业改革的启示，本文主要内容关键词为：德国论文,中国论文,国有企业改革论文,启示论文,民营化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以前，各国政府普遍信奉凯恩斯主义，相信国有企业是政府调控经济的重要手段，在管理上偏重于直接的财政干预，在经济政策和发展战略任务的实施上主要依靠政府的直接投资。20世纪80年代以后，凯恩斯主义由于70年代的经济滞胀而失去统治地位，自由主义开始兴起，各国特别是西方发达国家兴起一股民营化浪潮。德国是其中最早实施国有企业民营化的国家，其民营化也最为成功。在众多国家中，德国民营化的背景与中国现阶段的现实最为接近，其成功经验对中国现阶段的改革较具借鉴意义。
一、德国民营化的政策演变过程及其原则
早在20世纪五六十年代，德国便开始了民营化进程，当时的政策目标是通过发行“Volksaktien”即“人民股”形成由德国公众广泛持有的股份所有权，使社会公众能够分享经济增长和企业发展带来的收益。此外，大型国有企业的民营化，可从私人投资者那里获得资本，弥补政府投资的不足。20世纪80年代，民营化政策的重点是放松监管和实行股权多元化，政府放弃了工业企业、运输企业、建筑企业和银行业的股份，开放电信和邮政市场，结束了长期垄断的局面。20世纪90年代，德国政府开始着力推进公益事业的外包或民营化，提出凡是民营实体能够承担的公益事业，政府即应当退出经营活动。
德国的民营化过程可分为两个阶段，第一个阶段民营化的是非战略性行业及竞争性的行业，经过这个阶段，金融业、石油天然气、制造业等行业总体上已经完全放松管制，建立了竞争机制；第二阶段的民营化活动集中于一些受政府监管的国家垄断行业，主要是运输、电信和邮政部门。
德国政府在民营化过程中坚持这样的原则：有控制、有秩序的竞争是社会市场经济的核心，国家作为市场经济行为规则的制定者，应维护公平竞争的原则，不能运用自己的力量阻碍竞争机制的发挥。对民营企业，国家有需要时可通过劳动力市场和产业政策等宏观调控手段来进行调节，而不一定非要亲自参与。政府不能退出的企业必须有较强的自我生存能力，不能只靠补贴。即便是负有历史使命不以盈利为目的的国有企业，也要符合市场经济要求，按效率原则办事。
该原则的主要目的是界定清晰的产权，使非人格化的公有产权转变为人格化的私有产权，其采用的企业产权形式是现代规范的公司制形式，以充分实现产权的激励作用和发挥市场机制的作用。
德国的民营化取得了较大的成功。首先，民营化提高了经济效率和运营业绩，通过比较企业民营化前后三年的业绩可以发现，民营化大大提高了企业的销售额，生产效率也有所提高。其次，民营化还促进了资本市场的增长并有助于形成广泛的股份所有权。可见，德国的民营化实现了帕雷托改进，增进了社会福利。
二、德国国有企业与规范的公司制企业经营效率的比较模型
下面通过建立一个模型来比较国有企业与规范的公司制企业的经营效率。模型的基本思想是：规范的公司制企业的监督者是企业的所有者，其行为选择只能是尽力监督经营者实现企业的利润最大化；而国有企业经营者的监督者不是企业的所有者，不享有经营收益的剩余索取权，因此，与规范的公司制企业的监督者相比，其行为选择不只是监督经营者实现利润最大化，还有其他行为选择，比如与经营者串谋，但这种选择会导致企业经营效益产生损失。
规范的公司制企业可以以股份公司为代表，股份公司的所有者与经营者是委托—代理关系，是监督与被监督、激励与被激励的关系，这种产权结构的关键特征是所有者与监督者是同一的。
国有企业的基本形式是政府委托特定机构做其股权代表，代为行使股东权力，监督企业的经营者，这种产权结构的关键特征是所有者与监督者是分离的，他们之间只是委托—代理关系。这种结构的委托—代理链至少有三层，被委托机构与企业是第三层，政府与被委托机构是第二层，社会公众与政府是第一层。与规范的公司制企业相比，国有企业至少多了两层委托—代理关系。
模型假设：各参与方是理性的，其行为准则是追求收益最大化。
监督者的行为空间：a.尽责监督企业的经营者；b.不尽责监督企业的经营者，与经营者串谋（如经营者贿赂监督者）。监督者选择能带来收益较大的行为。记行为a的收益为π(a)，行为b的收益为π(b)；行为a的收益小于b的概率P[π(a)＜π(b)]为
。
绩效比较：监督者选择行为a时，国有企业的收益和私人企业的收益相等；监督者选择行为b时，国有企业的收益小于私人企业的收益，
同样的分析可以得出，政府与被委托机构的第二层委托—代理关系中的收益损失率＝
。
表示政府偏离公众利益的行为的概率，
表示政府偏离公众利益的行为时公众收益的损失率。因此，具有三层委托—代理关系的国有企业的收益总损失率＝
参数的经济学意义：
是指监督机制失效的概率，在尽责监督经营者的收益固定的条件下，监督者与经营者串谋的收益越大，的值就越大，损失则越大。
表示当监督机制失效时，经营者追求自身利益最大化时导致的经营收益的损失程度。越大，损失则越大。
模型结论：单纯从资源配置效率的角度考虑，对同一个企业，采取私有产权的形式是效率较高的，而采取国有的形式总会发生一定程度的效率损失，损失率为。这个结论还可以扩展到国有控股、国有参股的企业形式中去。对国有控股企业来说，其决策权仍掌握在被委托机构手中，因此其行为方式类似于国有企业，经营效率低下。对国有参股企业来说，主要看其他股东和国有股的比例结构，若其他股东能对国有股权形成有效的制约作用，则其经营效率就更接近规范的公司制企业。总的来说，可以得出一个比较粗略的结论，四种产权形式的效率比较：国有形式＜国有控股＜国有参股＜规范的股份制。
德国的民营化过程实质是逐步地将国有企业改制成私有企业，使国有资本逐渐从竞争性行业和某些战略性行业退出，把公有产权民营化为私有产权，使产权与具体的人紧密相连，充分发挥市场竞争性的资源配置优势，从而提高经济体系运行的效率。这是德国民营化取得成功最根本的原因。此外，成功的原因还在于德国拥有一个成熟的资本市场，使得国有股权能够顺利地转让给私人投资者。
三、对中国国有企业改革的启示
党的十四届三中全会首次明确建立现代企业制度是我国国有企业改革的方向，十四届五中全会和十五大提出要从战略上调整国有经济布局，对国有企业实施战略性改组。在此基础上，党的十五届四中全会正式确定了到2010年国有企业改革和发展的目标：适应经济体制与经济增长方式两个根本性转变和扩大对外开放的要求，基本完成战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度，使国有经济在国民经济中更好地发挥主导作用。党的十六大提出，继续调整国有经济布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。现阶段改革的主要任务是建立现代企业制度、形成国有资产的战略性布局和完善国有资产管理体制三个关键环节。
回顾国有企业改革的历史可以发现，我国的改革是循着企业——结构——体制这样的思路逐步深入的，从国有制的载体国有企业的改革切入，深化到国有资产的布局，进一步发展到现阶段的国有资产管理体制改革。改革是朝这个方向努力的：通过改革，一方面使国有企业的经营决策依据市场原则独立作出而不受政府的行政干预；另一方面使出资人对经营者的监督机制建立起来，使经营者的行为不能有效地偏离出资人的利益。
经过20多年的改革，我们在企业层面的改革已取得积极的进展，以建立现代企业制度为方向，国有企业改制总体上达到2/3。在结构层面，改善了国有经济与其他所有制经济的布局和结构。但是，在改革过程中仍存在着许多问题，主要表现在以下几个方面：
第一，企业层面，总体上看存在的突出问题是负担重、冗员多、核心竞争力不强、主业不突出、管理体制不顺等，其内在根源是政府行政未能真正退出资本经营。
第二，国有资产布局方面，纺织、轻工、化工、建材等竞争性行业国有经济布局战略性调整步子太小，速度太慢，并且缺乏对这类企业进行战略性调整的完整规划，缺乏统一的透明的调整程序和政策。
第三，产权方面，尽管不少企业都进行了公司制改造，但国有独资公司偏多，即便是投资主体多元化的企业，也是国有股一股独大，经营效率低下；出资人不到位，内部人控制现象突出，所有者权益受到不同程度的侵蚀。
深入地分析这些问题的共性可以发现，最根本的原因在于国有股份的股权代表者（即监督者）不是企业的所有者，使得股权代表者的个人利益与国企利益不一定具有正相关性，追求国有资产增值不一定会导致个人福利的增加，对经营者实行有效约束的动力不够，使经营者经常可以通过侵蚀企业的利益来增加自己的利益，导致企业资产流失、经营效率低下。
利用上面的模型和德国民营化的成功经验，对我国现阶段的国有企业改革可得出下面几点启示：
1.产权改革是国有企业的根本出路，明确而清晰的人格化产权才能使经济资源得到最有效的利用，其他产权形式都是次优选择，都会导致一定程度的效率损失。民营化应是改革的方向，股权多样化是效率的保证。
2.我国现阶段推行的国有资产管理体制改革并没有从根本上改变国有企业的产权关系，即使成功实施了这种改革，仍不可避免地会发生一定的效率损失。但就目前的现实情况来看，这种选择还是比较适合中国国情的。因为中国大规模民营化的条件还没成熟，比如资本市场还不成熟，满足不了大规模产权交易的需要。需要做好国企产权改革的市场化准备，而目前正在进行的管理体制改革是一个中间目标，是为进一步的产权改革作铺垫。
3.国有资产管理体制改革的意义在于降低从政府到企业层面的委托代理费用，减少委托代理过程的效率损失。改革的关键在于设计规则来降低受委托的监督者偏离所有者利益的行为的概率，即降低模型中的参数，使损失减少。
4.国有资产布局的领域选择方面可以参考德国的经验。我国国有企业的设立既有经济目标又有社会目标，应逐步弱化国有经济的经济目标，使其更集中地服务于社会目标。因此，国有经济应尽快退出竞争性行业，而对一些公共事业和关键领域的产业如电信、邮政行业可以引入民间资本，有的产业还可以让民间资本占大股。