从“开门通商”到“厚集洋债，以均势力”——徐世昌与东北外交策略的变化，本文主要内容关键词为：均势论文,外交论文,策略论文,厚集洋债论文,徐世昌论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日俄战争后，在国力不济的情况下，通过外交策略来打破日俄在东北的垄断地位，是清政府的基本方针。这种外交策略，主要是通过列强在东北经济上的互相制衡来避免东北被日俄瓜分，类似于在欧洲流行的均势外交(Balance of Power)。实行开放，引进外资，是清政府仿行均势力外交的主要手段。这种以引进外资为媒介实现均势的方式，与早期所倡导的以某种军事同盟为手段的以夷制夷之策有本质上的区别。它以机会均等为旗号，在同一地区引进不同国家的资本以相竞争，在一定区域内形成列强的势力制衡，不再具备明显的军事色彩。东三省改制前后，在如何运用经济手段实现东北的均势方面，经历了由全面引进外资的“开门通商”之策，到将精力全部集中到以铁路外债为核心的“厚集洋债，以均势力”的转变。徐世昌作为东三省首任总督，在这种转变中，很无奈地担任了执行者的角色。
一
最早明确提出东三省“开门通商”主张的是张之洞。他在1901年即提出解决东三省问题的办法“惟恃各国牵制”，即将英、日、美、德等国势力引入东三省，达到牵制俄国的目的。（注：参见《张文襄公全集》卷82，第13页。）同一时期，持类似观点还有郑观应，主张将东北辟为“万国公共商场”。（注：参见夏东元编：《郑观应集》下册，上海人民出版社1982年版，第414页。）熊希龄则明确提出在东北实行均势外交，使东北成为“永久中立”之地。（注：参见《东三省善后意见书》（1906年），周秋光编：《熊希龄集》上，湖南出版社1996年版，第164页。）驻俄公使胡惟德也向清政府上《日俄战局善后筹议》，其中就提出向欧美各国借款筑路：“若能由中国向英、美、法或日本各大国押借巨款，改中国通用之轨度，即聘延各国共管此路，商定年限，限满赎回。”他主张向各国共同借款，打破俄国在东北铁路的独占地位。（注：参见刘俊整理：《驻俄公使胡惟德奏议》，《近代史资料》总100号，中国社会科学出版社1999年版，第215-216页。）在此期间，报刊舆论也讨论东北开放之策。《时报》的一篇社论即称：“舍开放之说无从矣”，“非开放东三省之门户，隐藉列国以牵制俄人，使东北之患略纾”。只有开放东三省，才能使之如“比利时、瑞士之永远中立”，如“苏伊士运河之列国共用也”。（注：《论东三省终宜开放》，《时报》光绪三十一年五月二十九日。）日俄战争后，日本和俄国在我国东北地区分据南北，它们在东北不仅设立了专门的殖民机构，而且以咄咄逼人的姿态向清政府提出各种无理要求。这使清政府强烈感到日俄尤其是日本是一个严重的威胁，所以早在1905年9月的一道上谕中即提出要有关方面研究东北增开商埠的问题，试图引进其他外国势力，保持该地区各国势力的平衡。（注：参见刘锦藻：《光绪朝东华录》五，中华书局1958年版，第5397-5398页）
1906年11月间，英国人欧里巴向奉天将军赵尔巽建议，延长京奉线至法库门，并可进一步向北延伸至黑龙江的齐齐哈尔。他认为，这条铁路修成以后，东北与天津、秦皇岛等地物资交流得以通畅。赵尔巽认为日本以南满铁路为侵略东北的大动脉，中国方面应另建铁路以资抵制。因此，他接受了欧里巴修建新法铁路的建议。1907年2月，他电奏称：“新民屯至法库门，再辽源洲抵齐齐哈尔，应修一铁路，以联络蒙疆，收回权利。”（注：王芸生：《六十年来中国与日本》第5册，三联书店1979年版，第72页。）这是新齐铁路的最初动议。同时，黑龙江将军程德全也拟修筑齐瑷（齐齐哈尔至瑷珲）铁路，资金的筹措拟仿照川汉等商办铁路公司，专招华股，以保路权。（注：参见《署黑龙江将军程奏拟修江省铁路折》，《东方杂志》第3年第5期，1910年6月16日。）但最后因所需款额过巨，只得暂从缓议。俄国方面曾提出与中方合办，程德全加以“严词拒绝”。（注：参见《俄人又要求齐爱铁路》，《振华五日大事记》第8期，1907年5月21日。）因为国内拒债运动的影响，他们并没有明确提出大举外债筑路来达到势力平均的目的。
1907年4月，清政府宣布改革东三省官制，盛京将军改为东三省总督，三省各设巡抚，首任总督为徐世昌，唐绍仪为奉天巡抚。徐世昌在上任之前的一份奏折中认为，解决东北危险之关键在于“充实内力”和“抵制外力”。充实内力的重点是移民实边，抵制外力在于“筹划交通为其命脉”。（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷7，奏议七，文海出版社1968年影印本，第11-12页。）他在上任后两个月，又进一步提出东三省“图存之策，不在内政而在外交，不在今日外交之棘手，而在独立无助”。在他看来，东三省独特之处在于“无内政非外交”，“无内政不与外交有密切之关系”。（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷33，说帖，条议，第3页。）此前，赵尔巽等东北地方官员虽力图抵制日俄，“竭口舌之力，曾不得稍占优胜，彼挟全力而谋，我以空言相抵，庸有济乎”。要摆脱这种局面，就必须把欧美商人和资本引进东北，真正实行开放。“必集合各国之财产生命，日谋发达三省之实业，则各国势力均，财产重，而两强之狡谋戢，将易兵战而同谋商货之利益，则我之疆土保，主权固而京师东北之屏藩巩固，关以内方可无忧矣。”（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷33，说帖，条议，第4页。）
然而，仅有开放之意图和政策是不够的，必须要有引进欧美资本的前提条件。这种条件就是要自己先创立好的经济环境。此前，东北虽有十余处通商口岸，但是因为“日俄两国注念于此，而英法德美诸邦一若未经措意，视为无足轻重之举动”，所以“欲招致外商而分其势，尤视我之财政虚实以为衡”。（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷9，奏议九，第5-6页。）英美等国商人之所以不愿投资于东北是因为“东省财政空乏，汇兑不便，储蓄无所，外商之挟巨资运货物者裹足不前”。（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷9，奏议九，第6页。）因此他还提出：“为今日东三省计惟有振兴商务，发达利源，集世界各国之资本于东三省，置世界各国人民之生命财产于东三省，而中国主持商界之牛耳，庶可变东三省将来之大战场而为世界将来之大商场，以享平和而消战祸，此办理东三省政策之所当预定者也。”（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷33，说帖，条议，第1页。）
就此而言，徐世昌的均势外交思想在趋向上是积极的，他力图将发展经济与制约日俄结合起来。他认为，中国要执东三省经济发展之牛耳，“不外移民实边，垦荒通商，开采矿产，采伐森林，大兴农业数大端”。正是基于这种庞大的设想，其引进外资的计划是全面的，力图在各个领域都实现对外开放。8月，他“密拟借款筹办实业疏，则详举其办法”，其中包括设立银行、多开商埠、聘用洋员等等。（注：参见《徐世昌年谱》卷上，中国社会科学院近代史研究所近代史资料编辑室编：《近代史资料》总69号，中国社会科学出版社1988年版（以下用《徐世昌年谱》代之），第33页。）
但是，在最迫切需要引进外资并与东北主权关系最为密切的铁路问题上，徐世昌最初的态度是谨慎的。这主要是受到中央铁路外债政策和关内各地收回路权运动的影响。徐世昌在上任之前曾设计了两个铁路发展目标：
一是赎路。虽从日俄国手中赎回东清铁路有难度，但他对赎回新奉路仍有一些信心。1906年，清政府与日本订立赎回之约，曾约定中国自行筹筑经费不敷时，允向日本借款，以“半数为度”。徐世昌认为若此路向日本借款，俄国必也要指定路线要求提供贷款。这样，“满洲全部之交通权且尽落于外人之手，多让一路即不啻多割一地”。他极力主张“速行开办，悉数自筹。苟无不敷，自无所用其借贷……（此）应力争者也”。
二是自筑铁路。他计划拟建的铁路包括齐齐哈尔到瑷珲、吉林至敦化、敦化至珲春、哈尔滨至三姓等线路，此外，与赵尔巽类似的是他也特别强调要修筑由新民屯北上至齐齐哈尔一线，并认为新齐铁路是北满第二干路，此路若成，“足与东清铁道彼此抗衡”。他对此路寄有厚望，“此真最亟三省运命视为转移，失今不图，后将无及”。（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷7，奏议七，第12页。）
但徐世昌上任之后，迅速放弃了自筑铁路和赎路计划，这主要源于他一到东北即发现面对的是一年财政缺口达500万两的窘境。（注：参见郭剑林：《北洋灵魂——徐世昌》，兰州大学出版社1997年版，第99页。）此前东北地方大员赵尔巽、程德全等没有将新齐铁路修成，主要是财力不济。要修筑这一大干路，官款肯定不济，借债则是必由之路，“除募集公债商借国债外，别无他策”。（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷7，奏议七，第15页。）同时，他也改变铁路线路的规划，提出修筑另外两条铁路：一条是锦齐铁路，由锦州绕洮南经内蒙古至齐齐哈尔，与俄之西伯利亚铁道相接。这条铁路的功用在于夺东清铁路和南满铁路之利，“东三省及内蒙实业与营口商务更可藉以振兴矣”。另一条是奉珲铁路，京奉路延长经海龙、兴京、濛水等处，以达吉林之珲春。此路可将奉吉二省联为一气，此路沿线森林、矿产极为丰富，可以获得厚利。但对筑路经费的来源，他并没有单纯寄望于外债，他认为可先开一殖产银行，资本须在4000万两以上。“中国若资本乏绌，可妥定章程与外人合办，以吸收各国之财产而藉以发达利源。各国财产聚集日多，而我之利益则日厚，强邻之觊觎则不战而自消矣。”（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷33，说帖，条议，第3页。）这是吸引外国资本在东北实行开放的关键。徐世昌虽认为铁路是一切经营之“始基”，但他所拟定的上述两条铁路在线路选择的原则上还是有别于先前的新齐铁路。这两条铁路并不完全针对东清铁路而设，更多是出于发展经济的考虑，追求铁路对沿线经济开发的拉动。他思想核心是“必集合各国之财产生命，日谋发达三省之实业，则各国势力均，财产重，而两强之狡谋戢，将易兵战而同谋商货之利益，则我之疆土保，主权固而京师东北之屏藩巩固，关以内方可无忧矣”。（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷33，说帖，条议，第4页。）总之，他的观点是使东北由一个大战场变一个大商场。他此时虽明确提出通过借款另筑由中国控制的铁路来削弱日俄对东北铁路垄断的主张，但是就引进外资的动机而言是双重的，力图做到发展经济与制衡列强并重，并且引进外资的范围并不局限于铁路。这也是徐世昌在1907年夏天开始与美国财团代表司戴德(W.W.Straight)交涉后，将东三省银行借款置于新齐铁路借款之上的主要原因。
二
1907年夏，徐世昌、唐绍仪在司戴德的建议下，向清政府提出了两项借款计划：一是设东三省银行，二是修新齐铁路。在清政府批准这些计划之前，唐绍仪与司戴德订立东三省借款备忘录，约定东北当局向美国借款2000万美元设立东三省银行。徐世昌、唐绍仪之所以优先考虑东三省银行借款是与他们全面引进外资的理念相一致的。因为“非借西人实力，非有财政总汇之枢无以招致”外资的全面进入。（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷9，奏议九，第16页。）他对银行的功用推崇备至，认为借款几千万用于设立银行，“外款可以吸收，虚楮可以信用，币制可以划一，商货可以流通，实业可以发达”。（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷9，奏议九，第7页。）
徐世昌上任后，虽屡次向中央政府提出借债的要求，但并非将铁路外债作为举债的主要内容。至少从目前所能见到的资料来看，在1908年前，他虽强调铁路的重要性，但他一直只是将铁路作为发展实业的一个方面，而且不是首要方面。他在一份要求借款的奏折中称，“欲治东三省，必先于整顿财政入手，欲整顿财政，必先以开拓银行入手，银行系济困之府，生利之源，整齐圜法之枢纽”，所以必须先借款发展银行。（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷9，奏议九，第10页。）1907年9月徐世昌入京晋见时，他仍将借款开设东三省银行作为“入手”之办法，视借款筑路为一种将来发展实业和移民实边的基础性举措，而非决定性的举措。（注：参见徐世昌：《退耕堂政书》卷10，奏议十，第15页。）为说服中央政府同意他的计划，他向一些权要进行游说。他在致庆亲王的函中称“欲治东三省，必先整理财政，欲整理财政必先开设银行，故欲开设银行，非有二三千万成本不能流通货产，减免杂捐，抵制灌输，广筹生计”，“惟有息借国债二三千万两或三四千万两，乃有措手之方”。（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷35，函牍，第2-3页。）徐世昌在致陆传霖的函中希望陆“力为主持”。（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷35，函牍，第4页。）对于徐世昌在东北举债，袁世凯是积极支持的，并极力疏通，在他的影响下，“太后已有允意”。（注：参见《徐世昌借款问题》，《中国日报》1907年11月27日。）但东三省银行借款计划却遭到内外两个方面的阻挠。
在国内，正拟整顿地方外债的度支部尚书载泽对此并没有兴趣。载泽在外债问题上较为慎重，“不以借款为然”。（注：周秋光编：《熊希龄集》上，第392页。）当时舆论也认为载泽不应迁就徐世昌，“度支部尚书此次力阻外债之举，可谓深明利弊，意以为从此自固吾圉矣”。（注：《徐世昌不得外债不休》，《振华五日大事记》第38期，1907年10月16日。）载泽虽没有明确拒绝徐世昌举债，但提出四项前提条件：一是不能用应解交度支部之库款担保东三省外债；二是偿还之责由东三省完全负责，不得累及国家；三是该借款只用于生产事业，余概不得滥用；四是必须选择能提供最低利息的国家借款。（注：参见《徐世昌借款问题》，《中国日报》1907年11月27日。）这实际是给徐世昌制造障碍。在这种情况下，徐世昌也没有明确向清廷指明外债的外交功用，只是强调东三省财政困难，“仍恳许借外债，以去就争，度（支部）痛陈利害，已请饬罢议，嗣徐又奏陈东省为难情形，并言所借外债，有利无弊”。在徐世昌的努力下，清政府谕准其借外债1000万两。不过，徐世昌所拟定的贷款计划远远超过1000万两，“其所欲借之外债五百万镑（计五千万两），拟分向三或四国筹借”。（注：《徐世昌实行与利益于外人均沾》，《振华五日大事记》第39期，1907年10月21日。）当时向美国洽谈东三省银行借款只是其中一部分，这也反映了其大规模引进外资的用意。
在选择债权方时，徐世昌并没有完全局限美国一方。他首先通过瞿鸿禨和奕劻托汪大燮在英国联系借款，汪大燮因得知中央政府内部态度不一致，对此并不积极。他认为这是徐世昌私自的举动，当时负责外交的那桐对此并不知晓，而且“为东三省事欲借三千万，向英、美、德、法四国分借，而不以一国为提纲，又令向其政府商之，而不商之银行，皆种种不可行也。而无抵押，又不指明归还办法，但指东省路矿所获之利为偿还之本”。（注：上海图书馆编：《汪康年师友书札》(2)，上海古籍出版社1986年版，第931页。）当时中英公司总办濮兰德为谋得此笔借款亲往东北，与徐世昌洽商。（注：参见《徐督借款近闻》，《中国日报》1907年12月4日。）其他外国银行也纷纷来争此笔贷款。日俄方面更不甘落后，当时传闻徐世昌曾向正金银行借500万元，向道胜银行借500万元，（注：参见《东省借款于日比俄》，《中国日报》1907年12月8日。）但很快被度支部驳回。（注：参见《某持郎请驳东督借款》，《大公报》1907年11月23日。）
在此后一段时间内，徐世昌对向比利时借款兴趣较大，希望唐绍仪能“从中提挈，比照芦汉，则利多而害少”。比利时方面的兴趣在东北铁路，但东北铁路修筑计划“未十分确实”，因而不愿立即投资。（注：参见徐世昌：《退耕堂政书》卷37，函牍，第13页。）当时报刊对此有相当多的报道，并称比利时债款内有俄国之款，“殆于曩年京汉铁路借款同一情形”。（注：《徐世昌借外债四千万》，《振华五日大事记》第27期，1907年8月23日。）“东督徐世昌奏借比国款三百万镑，闻内有某国之款”。（注：《徐世昌将以挥霍误国》，《振华五日大事记》第29期，1907年9月2日。）对此，度支部尚书载泽反对甚激烈，“且言满洲非徐世昌之满洲，须由全国偿此巨款，何能筹划等语，张之洞赞成其说，借债之议遂不能决”。（注：《徐督借款失败》，《中国日报》1907年11月18日。）当时报刊同样对徐世昌大加抨击：“外交之著著失败……又欲筹措外债，以益重东三省之负累。”（注：《论吾国在上者之态度》，《振华五日大事记》第31期，1907年9月12日。）“惟知挥霍之慷慨，不知人民之累，彼岂不曰举办新政之利益抵填，然试问官场中能梦识新政之实际者几人，即极有把握之事，一经官场，竟事蚀，欲其持久已不可得，况曰获利，痛哉前途。”（注：《徐世昌借外债四千万》，《振华五日大事记》第27期，1907年8月23日。）
因此，徐世昌上任后很长一段时间里，四处借款，却均无结果。他曾在一份条议中抱怨道：“筹借夕债，议久未决。”（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷33，说帖条议，第5页。）同时针对各方面对他举债的指责进行辩解：“日夕图谋广筹巨款，为保全根本之计，何至以取携既便，消耗无形之说相诋讪也。”（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷9，奏议九，第8页。）
与此同时，徐世昌抱有很大希望的东三省银行借款也迅速成为画饼。对东北铁路有浓厚兴趣的美国铁路大王哈里曼(E.H.Harriman)受华尔街金融危机的影响，已无力提供开设东三省银行的贷款。（注：参见吴心伯：《金元外交与列强在中国(1909-1913)》，复旦大学出版社1997年版，第12页。）徐世昌、唐绍仪希望得到美国支持的想法在现实的权势面前落空了。这与美国对华政策有关，美国总统罗斯福虽然表示钦佩在中国出现的新的民族精神，但是他不准备为了中国的民族愿望去向日本挑战。1910年，他写道：鉴于中国的软弱，美国和中国结盟将一无所获，只会增加额外的负担。他相信一个强大的中国是符合世界利益的，但在他的时代不存在这种局面，他宁愿不要这个包袱，以免滥用美国的力量，对于中国，他“没有救世主的冲动”。（注：参见［美］孔华润(WarrenI.Cohen)著、张静尔译：《美国对中国的反应——中美关系的历史剖析》，复旦大学出版社1997年第2版，第64页。）
正是由于东三省银行的计划未能实现，借款筑路才成为关注的重点。在线路的选择上，徐世昌放弃了经济价值较高的锦齐铁路和奉珲铁路，而专注于新齐铁路。他在全面发展东北经济受挫的情况下，将目标集中在通过自筑铁路来消除日俄的威胁。新齐铁路相对于锦齐铁路和奉晖铁路而言经济价值弱一些，但对东清铁路的制衡作用却至为明显。他强调：“三省路权，皆在日、俄掌握，交通不便，几同绝地。非另辟一路，断不能以资策应，故修新（新民）、齐（齐齐哈尔）铁路，为补救全局之要著……此路若成，将来与兴各项实业及移民实边，方有办法。”（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷10，奏议十，第15、16页。）
徐世昌拟分三段修筑该路。第一段由新民到法库门，第二段由法库门至洮南，第三段由洮南到齐齐哈尔。唐绍仪在东三省银行计划受挫后，准备着手修建新齐铁路，并计划先修新法路。当时东北地方仅有前黑龙江将军程德全所筹之备荒款100万两，举借外债是他们自然的选择。徐世昌和唐绍仪也称此“实为必不可缓之举”，并提出借款计划：“至此路议办，即拟借外债以为修筑之费，既为京奉接展之路，自应向中英公司借款。按照路款若干与之筹借，拟不以该路作抵，即由东三省筹还。”估计到日本会提出抗议，他们希望外务部能据理驳诘，因为此路只是京奉铁路的延长线，所以“我固有词可措，彼当无所藉口”。（注：《清季外交史料》卷207，第9页。）1907年11月，先后与英国的宝林公司(Pauling and Co)和中英公司(British and Chinese Corporation)草签合同，给予它们新法铁路的建筑权与投资权，宝林公司负责包造工程，中英公司提供500万镑借款。（注：参见《清季外交史料》卷207，第11页。）
此路虽没有美国资金的渗入，但司戴德还是认为此铁路“在很大程度上，危及日本在满洲的战略地位”。（注：吴心伯：《金元外交与列强在中国(1909-1913)》，第12页。）日本对此立即做出强烈反应，坚持认为此路与南满铁路并行，有损南满铁路利益，“日本政府断不承认”。（注：王芸生：《六十年来中国与日本》第5卷，第84页。）司戴德指出，日本的抗议不是因为担心新法铁路将构成商业上的竞争，而是企图否定东北的门户开放，并以狡诈的手腕破坏中国在该地区的主权。他积极支持中英公司代表濮兰德与日本对抗，并向外界揭露日本的险恶用心。（注：参见吴心伯：《金元外交与列强在中国(1909-1913)》，第13页。）
徐世昌的新法铁路借款计划不仅遭到日本方面的抗议，而且还要面对清政府内部的反对意见。邮传部虽支持借款修新法路，认为此路“本属自有主权，与南满铁路毫无相涉”，（注：王芸生：《六十年来中国与日本》第5卷，第86页。）但是孤掌难鸣。外务部迫于日本的压力并不予以支持，它对徐、唐表示：“惟适值江、浙两省绅商力拒苏杭甬铁路借用英款之时，纷扰殊甚尚无办法。铁路借款，似可暂从缓商，以免增生扰攘，不暇应付。”（注：王芸生：《六十年来中国与日本》第5卷，第85页。）徐世昌、唐绍仪强调此路仅是为了便利交通，“发达地方及增益本路营业进款起见，与南满路线毫无相涉”。日本的抗议是没有理由的，更不符合国际上关于平等线的概念。此后日本虽同意中国修筑新法铁路，但是提出两个附加条件：第一，中国如造新法铁路，须允日本由铁岭至法库门达郑家屯造一支路，以联络南满铁路。第二，要求中国改变线路，不经法库门，而是向西延伸。徐世昌对两点新要求断然加以拒绝。所谓修支线实际上是扩大了南满铁路的控制范围，郑家屯在法库门以西240里，“将来借词阻挠我地方行政，或随意占据蒙荒，为铁路附属地，种种后患，不堪设想”。而要中国将线路西移，会使铁路的经济效益大减，因为西面“沙漠蒙荒居多，人烟廖落，出产无几，若于该处建筑铁路，绝少利益可图”。（注：王芸生：《六十年来中国与日本》第5卷，第94页。）
在东北地方督抚一再坚持下，清政府亦不便轻意放弃新法铁路计划和答应日本的要求，遂使交涉一度陷入僵局。日方于1909年将此路交涉归入东三省六案中一并交涉。（注：六案指新法铁路问题，大石桥铁路问题，京奉铁路展至奉天城根问题，抚顺、烟台煤矿问题，安奉铁路沿线矿务问题，“间岛”问题。其具体形成过程及解决问题之经过，参见丁名楠主编：《帝国主义侵华史》第2卷，人民出版社1986年版，第250-258、265-271页。）因为中方着意于“间岛”问题，日本于是决定以答应“间岛”领土归还中国为条件，换取其他五项利益。日本主动向中国表示：“中国如能于他项问题和商通融办法，日本能将延吉地方认明中国有此领土权。”（注：王芸生：《六十年来中国与日本》第5卷，第185页。）后几经交涉，清政府终于放弃了新法铁路计划和其他几项权利，换取日本对延吉地区领土权的承认。新法铁路借款计划虽陷于流产，但此后铁路及铁路外债问题成为清政府与东三省地方大员对外交涉的中心目标；全面开放发展实业只能让位于更为直接的外交目标。
三
尽管徐世昌、唐绍仪无论是在开设东三省银行还是在修新法铁路上均未获得实质性成果，但是他们对继任者产生了很大的影响。1909年5月，锡良任东三省总督。在交接时，徐世昌连日与锡良“谈三省要政”，将“治东大计及经营苦心详晰备见”。（注：《徐世昌年谱》卷上，第37页。）徐世昌同时还上《密陈东三省危迫情形并已筹办各事宜折》，继续“力主非将开放、借债、筑路诸大端，实力经营，几无保全之希望”，希望锡良到任后，“全力贯注，锐意以图，使东省危而复安，以竟其未达之志”。（注：《徐世昌年谱》卷上，第38页。）1909年7月，锡良上《密陈东三省关系大局情形折》，他承继前任徐世昌的基本观点，强调日俄通过铁路加强对东北的侵夺，对于国家之安危是致命的，“三省则实切近心腹之区，稍有挫失，不堪设想，亦不忍言，所谓卧榻之侧不容他人鼾睡者也”。（注：中国科学院历史研究所第三所主编：《锡良遗稿》奏稿第2册，中华书局1959年版（以下用《锡良遗稿》代之），第929页。）认为徐世昌的计划“皆深合事机”，自己所做“仍不外将徐世昌所筹各事，赓续办理”。他强调“锦、洮一路，尚为东省一线生机，一面请款设立银行，一面与邮传部臣往返函商，仍主息借外债为筑路资本”。（注：《锡良遗稿》奏稿第2册，第950页。）他的这份奏折产生了一定的作用。8月份，载沣发布了一条针对东北铁路外债的上谕：“迭据臣工陈奏，莫如广辟商埠，俾外人麇至，隐杜垄断之谋；厚集洋债，俾外款内输，阴作牵制之计。既使各国互均势力，兼使内地藉以振兴，似尚不为无见。”（注：《清季外交史料》卷9，第33页。）
这一谕旨无疑从正面肯定了借款筑路计划，锡良很快做出回应，并拟出了东北借款筑路计划。他毫不掩饰地称“厚集洋债，互均势力两言，实足救东省今日之危，破日俄相持之局”。（注：《清季外交史料》卷9，第33页。）他的计划与徐世昌的计划并无太大差别，核心仍是另筑一路削弱东清铁路的影响。
锡良在四川和云贵地区时主张商办铁路、排拒外债，到了东北即放弃拒债主张，迅速步徐世昌之后尘。发生这种转变，关键是他在东北感受到的日俄的步步紧逼，这种危迫感要远远超出徐世昌时代。锡良曾抱怨，日俄在东北“头头是道，我则首尾受敌，徒拥领土之权，竟无一路可以自由兴筑”。（注：《锡良遗稿》奏稿第2册，第950页。）这种焦虑促使他把能否将铁路问题解决作为东北存亡的关键。锡良的这种焦虑代表着相当多的清朝官员的心声。已任邮传部尚书的徐世昌在给摄政王的条陈中指出：“以东三省论，非联合欧美不足以抵制日俄，然或为商务之发生，或为债务之关系，或牢笼其富商大贾，予以相当之利益，使其投资于东三省，或利用其专门学术，使备顾问而藉得主权。”（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷34，第10页。）驻日公使胡惟德也在1909年6月向外务部报告称：“两三年来，欧美各国颇不满意于日本官员在东三省之行为，啧有烦言，甚至有英日解盟，美日失好之说。”这是中国应主动抓住的机会。他不仅附和当时颇为流行的“联美”之说，认为对中美关系应“尤宜加意维持”，同时也建议改善中英关系，“迩来中英感情稍减，似亟宜设法转圜”。（注：《清季外交史料》卷4，第27页。）1909年9月底，美国财团代表司戴德来到沈阳。锡良正式开始了与司戴德有关锦瑷铁路借款的交涉。（注：为避免日俄过于强烈的反应，锡良对徐世昌原有的筑路计划做了调整。他在原来新瑷铁路的基础上，将起点从新民屯往西移至锦州，称锦瑷铁路。）在锡良看来，锦瑷铁路贯穿南北，可以促进东北地区经济的发展，东北森林和矿产资源的开发、移民开垦、商品流通均仰仗此路；同时，锡良还计划将锦瑷铁路与拟作军港的葫芦岛相连，借葫芦岛的优势，“争大连、旅顺之利，权作营口，牛庄之犄角”，并可“兼以顾京师右臂”。锡良对锦瑷铁路寄以厚望，认为其“含政治、外交之策”，“东省生路只此锦瑷一条”。（注：《锡良遗稿》奏稿第2册，第962-964页。）10月2日，司戴德代表美国财团和宝林公司同锡良签订了《锦瑷铁路草合同》。徐世昌再次上折表示支持：“（东北）地方辽远，外患日亟，经营政策，首在交通。从前东清、南满两约，早先失机，欲筹补救之方，非再修极大干路，不足以固边陲而消隐祸……而该路道长工巨，又不能置为缓图，计惟借款兴修，则程功较有把握。近来日人于东省铁路，屡起干涉，如果另借巨款，当将借款，造路分为两事，冀于路事不至有损主权，于边事亦可藉资抵制，未始非目前应变之策，不仅因库款支绌故也。”（注：邮传部参事厅编：《邮传部奏议分类续编》路政，1911年版，第91页。）
但是直至1910年6月，锦瑗铁路借款计划最终还是在日俄的抵制下陷于流产。均势外交在终清一代始终未见得到实践之机。（注：均势外交最终落空已为研究者充分注意，可以参见韩德(Michad.H.Hunt)Frontier Defense And The Open Door New,Haven and London,Yale University Press 1973)及中译本《中美特殊关系的形成》（复旦大学出版社1993年版），美国查尔斯·维威尔(Chaeles Vevier)著的《美国和中国——财政和外交研究(1906-1913)》主要侧重美国方面对东北外交政策的变动研究。近年来，国内研究清末东北铁路外债问题著述中，吴心伯所著《金元外交与列强在中国(1909-1913)》对锦瑗铁路借款交涉的探讨颇为深入。）
综合而观，无论是全面通商，还是专注于铁路外债，本质均是将均势外交之策单纯地运用于经济领域，并期望通过发挥经济因素的作用达到救亡的目的。实际上均势外交是近代欧洲国家之间保持力量平衡的一种重要机制。均势的目的是在国际政治中形成实力均衡的结构体系，以保持国际社会的相对稳定。均势与强权紧密相联，其核心是权力，权力的分配、权力的竞争是均势原则和均势政策的实质内容。随着欧洲的殖民征服，被逐渐纳入世界政治体系的殖民地、半殖民地国家也成为大国维持均势格局的砝码。均势是列强在世界范围内利益分割的妥协手段，是“强者”的游戏规则。（注：参见田涛：《国际法输入与晚清中国》，济南出版社2001年版，第272页。）
从晚清对外关系的大局而言，实行均势外交展现了经济民族主义的另外一面，即在弱国外交的原则下，以引进各国资本实现列强在华势力达到某种均衡为手段，来维持一种现状，或者说实现两害相权取其轻。这种观念的前提实际上是将中国摆在一个弱国的地位，对是否拥有军事实力和经济能力控制整个东三省没有信心。如徐世昌主张均势是因为“积弱之势已成，约文之误难改”。“夫有约之国理应平等，乃属我于公法之外，以法律不同之故，竟无属地之权，以利益均沾之文遂成连成横之势。”在这种情势之下，“交涉之道过刚则猛催，过柔则濡进”。在外交上应当结盟，“方今万国交通聘盟之酬答，政策之平均，互为声援，亦互相防范，孤立无助，何以图存”。（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷26，奏议二十六，第9页。）他们关心的首先是“避免失地，因而侧重使用临时平衡列强在华势力的策略来避免新的入侵，消除已存在的入侵，争取时间实行改革”。（注：［美］韩德著，项立岭、林勇军译：《中美特殊关系的形成——1914年前的美国与中国》，第275页。）这应是当时追求均势外交的基本认识前提。清廷在东北实行均势外交的核心内容是要在东北“平均各国之势力，广辟商场，实行开放”，也是最初设想。徐世昌曾很明确地提出开放的基本原则：一是以开放实现均势，“甲午以后，即有开放三省之议，今则名虽归而实已去，须从他人手中设法收回。惟有实行开放，多集各国人民商业，以平均其势”。二是与列强加强联络，“全球无孤立之国，亦无与邻国为敌而不相属者”，所以不仅要与英、德、法、美诸强“联结”，即便日俄，也要“宜先联”。只有联结各国，才可能保证东北局势的稳定。（注：参见徐世昌：《退耕堂政书》卷10，第18页。）简言之，即是要在东北“平均各国之势力，广辟商场，实行开放”。（注：《东三省政略》，叙，第1页。）当然，他们并没有忘记强调这种开放的主动性，要做到“能受我范围，无失主权”。（注：徐世昌：《退耕堂政书》卷10，第15页。）但是，面对日俄的逼迫，铁路外债则成为实现均势外交的唯一途径，即“厚集洋债，以均势力”，引入以美国为主的欧美资本，削弱日本和俄国在东北的独占地位，实现铁路投资的国际化。
徐世昌的这种转变，表面上只是开放范围的增减，实质则体现了近代中国所面临的困境，即难以兼顾主权完整与对外开放。徐世昌及其后继者专注于铁路外债，从现实背景而言，是一种无奈的选择，但从深层意义考察，则说明不同形式的开放和引进外资只能是均势外交的工具，是弱国在列强环伺之中谋求生存的自然选择。在中外关系特别紧张的东北地区，徐世昌出任东三省总督后外交政策的变化，则是列强之间、中外之间势力消长的产物。徐世昌上任之初倡导“开门通商”充分体现了其开发东北边疆的意愿，但当这种良好愿望无法落实时，以“厚集洋债，以均势力”之策维系东北边疆安全则是一种不得不为之的抉择。这种抉择又并非以清政府的意愿，也不是以徐世昌个人的意志为转移。
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