主体功能区规划“落地”问题研究——基于19个省级规划的分析，本文主要内容关键词为：省级论文,主体论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F207 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2014)01-0051-08
“十二五”规划提出要实施主体功能区战略，按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。2010年底，《全国主体功能区规划》(下称国家规划)发布。近两年之后，第一个省级主体功能区规划——《黑龙江省主体功能区规划》方才出台，标志着主体功能区规划已经进入地方推进阶段。截至目前，已经发布的省级主体功能区规划有19个①，占到了省级主体功能区规划的一半以上。这时候，有必要对已经出台的省级主体功能区规划进行分析评价，对尚未出台的省级规划及主体功能区战略的进一步推进有十分重要的借鉴意义。
一、差别考核：省级规划对地方政府行为的指引
(一)适应主体功能区规划要求的政绩考核体系
长期以来，地区生产总值(GDP)是考核地方政府的重要指标，促使大多数地方政府纷纷以追求工业化、城镇化开发为目标，竞相向企业提供土地、税收、环保等各种优惠条件，一方面地方政府间激烈的竞争推动了全国经济的发展，但是也造成了全国很多地区盲目开发、无序开发、过度开发的现象。主体功能区战略要求“改变现行的以GDP为主的政绩考核指标体系，根据主体功能区定位，中央政府对不同功能区确定有差别的政绩指标体系。对优化开发区和重点开发区要建立以市场价值为导向的国土资源评估、考核管理系统，打破GDP崇拜的指标体系，形成以国土资源利用率为核心的、经济与社会发展综合考核指标体系。”[1]
根据国家规划文本要求，主体功能区规划对政府绩效考核的要求是“要强化对各地区提供公共服务、加强社会管理、增强可持续发展能力等方面的评价，增加开发强度、耕地保有量、环境质量、社会保障覆盖面等评价指标。在此基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核评价办法，并强化考核结果运用，有效引导各地区推进形成主体功能区。”也就是说，所有区域都必须全面考察经济社会环境等各方面指标，分区域差别化考核，某些区域应当减弱经济发展方面的指标。结合目前我国地方政府绩效考核体系改革现状，我们认为目前地方政府绩效考核体系在改革方向上基本符合主体功能区规划的要求，但是力度仍然不够。除此之外，地方政府绩效考核还应该目前基础上进一步改进。
目前发布的国家规划文本中对于政绩考核的要求指出了方向，各省规划中基本上没有超出国家规划的内容。通过总结归纳我们发现，国家规划对政绩考核体系的要求有如下特点：
(1)分区域差别化考核。优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区的地方政府应该有不同的政绩考核指标。差别化考核是适应主体功能区分类管理要求的必然结果。国家规划中明确要求对不同区域进行差别化考核。优化开发区、重点开发区更强调经济指标，而农产品区则强调提供农产品的能力，生态功能区和禁止开发区应当强调提供生态产品的能力。
(2)考核内容全面，并要求各种考核指标形成一定的层次体系。每一类型的功能区考核体系基本上可以分为五个部分，考核方法、强化内容、弱化内容、主要考核指标、不考核指标(内容详见表1)，对考核的各个事项都有较为系统全面地规定。
根据《全国主体功能区规划》内容编制。
(3)无论是哪一类型区域(包括重点开发区域)在考核内容上都必须放弃单纯强调经济发展速度的考核方式。经济发展方式的转变并不局限于优化、限制、禁止等区域，即使是重点开发区域也必须转变。对于中西部地区还要因地制宜地减轻出口、引进外资等这些地区不具备相关能力的衡量指标。
(4)设定不考核内容。国家规划对于限制开发区和禁止开发区明确要求不考核主要反映工业化、城镇化开发水平的地区生产总值增长速度、人均地区生产总值等经济指标。根据国家规划，限制开发区、禁止开发区的主体功能区不能以工业化、城镇化开发为主。这种情况下，如果仍然保留对这部分区域的经济考核指标，会引导地方政府破坏环境、牺牲农业生产以追求工业化、城镇化的严重后果。这正是之前不适当的考核体系的弊端。值得注意的是，不考核不意味着不能实现很好的经济效益，限制开发区、禁止开发区在提供农产品、生态产品的同时，也可以通过绿色农业、旅游产业等方式来实现很好的收益。
(二)主体功能区规划进入地方政绩考核体系的可能路径
我国地方政府绩效考核体系主要方法有民主测评、民意调查、实绩分析等，其中“实绩分析”部分是我们分析的主要内容。1998年出台的《党政领导干部考核工作暂行规定》(下称“98办法”)中关于实绩分析的规定明确强调了经济工作指标、经济发展速度、财政收入增长幅度等内容，助长了地方政府“GDP主义”。在这种考核体系下，基本不能适应科学发展观和主体功能区规划要求。
为了纠正上述这种倾向，2006年中央出台了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》(下称“06办法”)在指标、差别化考核等方面做出了尝试。之后，各省区市根据中央贯彻落实科学发展观的要求，陆续出台了一系列的地方配套办法，在实践中探索了各种考核方式。2009年7月，中央在总结各地经验的基础上出台了目前使用的《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》(下称“09办法”)。在这一文件中，明确规定实绩分析的主要根据是“本级党代会、人代会确定的中长期发展规划和年度工作目标”。由此，主体功能区规划能否进入这些规划和年度工作目标，成为能否得到政府绩效考核机制有力支撑的关键。
通过对地方政府政绩考核体系的考察，我们可以把主体功能区规划进入政绩考核的可能路径归纳为以下几种。第一，地方直接规定差别化考核。我国大多数省区市在出台地方绩效考核办法时都明确规定了考核指标要按照不同的区域特点设置，尤其是江苏、广东等省直接把根据主体功能区规划制定考核指标的条款写入了规定。而北京也规定，各区县“按照城市空间发展战略和区县功能定位，重点考核区域经济社会实绩和党建工作实绩。”实际上也等同于差别化考核。除此之外，其他省份大多数也明确规定考核指标要按照不同区域特点设置。第二，进入年度规划、计划，或者政府工作部署。以四川省为例。在《四川省人民政府对市(州)人民政府目标管理工作实施办法》(2007.06)第六条规定，“制定目标的依据。根据党中央、国务院重要工作部署，全省经济和社会事业发展规划，省委、省政府当年度中心工作和《政府工作报告》并结合各市(州)经济社会发展水平制订当年度工作目标。”依据此项规定，主体功能区规划的内容如果能够顺利进入党代会、人代会批准的规划或者政府的工作报告中，就顺理成章地成为考核内容。第三，条条部门评价和上级评价。对于政府部门的考核中，上级部门及上级政府的评价十分重要。在这一规定下，与主体功能区规划密切相关的发改委、环保等部门可以通过这种评价方式贯彻主体功能区规划。第四，专家评价与民意测评。某些条款规定了专家评价在某些专业化比较明显的领域可以进入政府部门的考核中。而民意测评也可以用在那些人民群众直接感受到的情况，比如环境保护、公共服务等。主体功能区规划涉及这些领域的部分可以通过这些方式进行考核。第五，分数加权。比如，约束性指标完不成不计分，超额完成目标达到一定程度不增加计分(例如宁夏)。对于某些优化开发区的经济发展速度一项，可以采取这种方式。第六，表彰与批评加减分。某些地方考核文件规定，国务院及省级表彰与批判要加减分。国务院可以通过与地方签订与主体功能区规划密切相关的责任状，对地方政府或部门表彰与批评的方式影响考核结果。第七，一票否决。某些地方政府规定对于某些严重的事件实行一票否决，而环境问题、基本农田保护等问题都可以通过这种方式来实现考核。
除此之外，从主体功能区规划的要求来看，目前的政绩考核体系还应当从以下几个方面进一步改进。第一，主体功能区规划中不考核内容仍然在地方政府考核之列，应当落实限制开发区和禁止开发区的不考核规定。第二，地方落实差别化考核力度仍然不够。即使是最重视主体功能区规划的广东省，在分类考核问题上也采取了大同小异的方式，而且绩效分类单位不是县级单位，而是地级市，这是与主体功能区规划要求不符的。第三，由于地方主体功能区规划还难以进入各地的年度工作计划，具体指标还难以进入大部分地方政府的考核指标体系。
二、反向约束：省级规划与省级“十二五”规划的时间错位
在中央的安排下，政绩考核体系实现了一定程度的转变，为推动地方政府制定实施主体功能区规划奠定了基础。主体功能区规划拥有了一些进入地方政府绩效考核体系的可能渠道，但是在现实中却并不意味着主体功能区规划能够立即成为地方政府行为的指挥棒，一个重要原因在于省级规划与省级“十二五”规划的时间错位问题造成了“十二五”规划对主体功能区省级规划的反向约束。
(一)主体功能区规划的约束性
约束性是主体功能区规划的一大特征。国家主体功能区规划中规定，主体功能区规划的约束性是“指本规划明确的主体功能区范围、定位、开发原则等，对各类开发活动具有约束力。”在国家层面，国家主体功能区规划事实上对“十二五”规划起到了约束作用。对各类开发活动具有约束力同样应该对促进开发的全国性规划具有一定的约束力，而且主体功能区规划对“十一五”规划、“十二五”规划等国家经济社会发展规划的约束性越来越明显。我们以“十二五”规划中涉及的主要指标为例[2]。如表2所示。
第一，主体功能区规划的规划目标基本都是约束性的。从图表反映出来的主体功能区规划的8个规划指标中，其中有7个是约束性指标，占到87.5%。这说明主体功能区规划具有明显的约束性特征。
第二，主体功能区规划对国家经济社会发展规划的约束性指标制定具有指导性。“十一五”规划中15个约束性指标有4个在主体功能区规划中明确提到或者紧密相关，占到26.7%，“十二五”规划中15个约束性指标有6个在主体功能区规划中明确提到或者紧密相关，占到40.0%。与“十一五”规划相比，“十二五”规划去掉了全国总人口、农业灌溉用水有效利用系数、工业固体废物综合利用率、化学需氧量排放总量减少四个指标。而保留了主体功能区规划中涉及的单位GDP能源消耗降低、耕地保有量、主要污染物排放总量减少、森林覆盖率四个指标。新增了“十一五”规划中没有，而主体功能区规划中有的可再生和清洁能源消费比重、单位国内生产总值二氧化碳排放量下降两个指标。这说明，主体功能区规划对国家经济社会发展规划的约束性指标制定具有指导性。
第三，主体功能区规划的约束性指标主要体现在资源环境领域。“十一五”规划中资源环境类的约束性指标共有9个，其中有4个指标在主体功能区规划中明确提到或者紧密相关，占到44.4%，而“十二五”规划中资源环境类的约束性指标有7个，其中6个在主体功能区规划中明确提到或者紧密相关，占到85.7%。
国家主体功能区规划的编制时间大约是2006年至2010年底，而“十二五”规划的编制大约是2008年至2011年初，两者在时间上几乎同步，国家主体功能区规划稍早一些。从内容上，尤其是从约束性指标上来看，两者结合十分紧密。国家主体功能区规划首先明确了国家、地方能够开发利用的各方面资源，全国的经济布局等问题之后，再根据这些问题编制“十二五”期间的具体指标等，体现了国家主体功能区规划的约束性性质，也使国家的“十二五”规划制定更趋科学、合理。
(二)反向约束：省级“十二五”规划约束了省级规划制定
根据以上分析，国家层面主体功能区规划对“十二五”规划起到了约束作用，但是在省级层面这种较为合理的约束关系正好相反。事实上，由于省级主体功能区规划与“十二五”规划制定的时间差、省级主体功能区规划制定的自主权等原因，省级主体功能区规划不仅不能对省级“十二五”规划形成约束关系，后者反而约束了前者，两者是一种反向约束关系。
从时间上分析，省级主体功能区规划晚于省级“十二五”规划，使前者不能对后者进行约束。根据有关“十二五”规划制定过程的披露，在2011年3月全国“十二五”规划公布之后，“国务院将按照职责分工将规划提出的主要目标和任务分解落实到各地区、各部门，明确约束性指标的责任部门，约束性指标的地区分解，建立约束性指标的公报制度，将约束性指标纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，组织全国实施。”[3]也就是说，地方“十二五”规划指标形成是在2011年初，而此时地方主体功能区规划都没有制定完毕。而根据全国主体功能区规划制定的部署，国家规划面积只规划了国土面积的1/3，省级规划面积占国土面积的2/3。这时，实际上对于各省区市来说，在制定自身经济社会发展目标的时候，最多只能了解国家对于各省的较为原则性的发展定位，并不具体了解自身能够开发的资源有多少。在这种情况下，省级主体功能区规划不可能约束省级“十二五”规划。
正好相反，在各省区市接受了既定的经济发展指标之后，反而会寻求各种方式完成指标。而此时恰逢地方政府编制省级主体功能区规划，这实际上给了各省区市自己给自己确立“开发秩序”的机会。除了通过各种符合国家要求的发展方式之外，地方政府的理性选择就是利用各种方法来拓展自己的发展空间，使辖区内可以利用的资源最大化，以此来保障“十二五”期间的各项指标的完成。
从约束力上来分析，省级主体功能区规划编制同时受到国家主体功能区规划和省级“十二五”规划约束，但是国家主体功能区规划对省级主体功能区规划是软约束，相比之下省级“十二五”规划的指标则是硬约束。对省级本次省级主体功能区规划是首次对各省的资源“摸家底”，是由各省自己完成的，各省自身的自主权力较大。如图1所示，地方主体功能区规划制定受《全国主体功能区规划》和地方“十二五”规划指标的双重约束。而指标是量化的“硬约束”，相反《全国主体功能区规划》则给省级政府较大的自主裁量权。这种情况下，地方政府必然在这一空间下尽量扩大自己的发展空间，以有利于自己实现在“十二五”期间指标的完成。
括号表示规划发布的时间，箭头表示的是约束关系。虚线表示软约束关系，实线表示硬约束关系。
图1 国家、省级主体功能区规划与“十二五”规划关系图
本次省级主体功能区规划未能约束省级“十二五”规划的编制是2020年之前存在的过渡现象。随着时间的推移，两者的反向约束问题将在第二次省级主体功能区规划的编制之后将得以解决。假定我国省级主体功能区规划的编制与日本等国家的国土规划期一致，都是10年。那么发布省级主体功能区规划的年份是2012年(第一次)、2021年(第二次)、2031年(第三次)，依次类推。而发布省级五年规划的年份是2016年(“十二五”)，2021年(“十三五”)，2026年(“十四五”)，2031年(“十五五”)，依次类推。第二次省级主体功能区规划与“十三五”规划可以相结合编制，第三次省级主体功能区规划与“十五五”规划可以结合编制，这时两者的关系就可以像国家层面两者之间关系一样处于正向约束关系。由此可知，省级主体功能区规划和省级五年规划之间的关系要到2020年之后才能理顺，在此之前都可能处于这种反向约束关系。但是因为以后的省级规划必然是在此基础上编制的，这一影响需要在今后数次编制中逐渐纠正。
三、界限拓展：省级规划的理性选择
根据国家主体功能区规划的安排，省级主体功能区纷纷出台。从国家规划框架所构建的发展秩序来看，可以把各省区分为整体优化型、战略结合型、固农求工型、生态屏障型四类。由于主体功能区规划实际上对地方发展订立了界限，再加上“十二五”期间省级主体功能区规划与省级“十二五”规划之间的反向约束关系，“主体功能区政策将引发各级政府之间发展权的激烈博弈。每个地区都希望进入重点开发行列，从而获得发展的机会。”[4]表现为各省市区在划定制定主体功能区规划过程中理性的选择是在省级规划的自主空间内把优化开发区、限制开发区(农产品区)、限制开发区(重点生态区)最小化，重点开发区最大化。通过对目前发布的17个省区市的主体功能区规划进行考察，我们发现省级主体功能区规划的自主空间主要包括区划范围、影响力、政策准确性三个方面。此外，还应当尽量理顺国家规划的“顶层布局”和省级规划的“二次布局”之间的关系，由此保障全国主体功能区规划目标的实现。
(一)省级规划的类型
经过对资料和文献的梳理，我们发现在国家主体功能区规划框架下，给予了各省区市不同的发展空间，不同的发展空间决定着各省区市面对着不同的发展形势。我们可以按照不同的形势把这些省区分为四种类型，即整体优化型、战略结合型、固农求工型、生态屏障型。
(1)整体优化型主要是一些大都市区，包括北京、上海、天津三个直辖市，其主要特征为整体被划定为国家级优化开发区。三个直辖市都是所在都市圈的中心城市，在国家规划定位中应当在所在区域中起到强大的辐射带动作用，率先实现产业升级，重点发展现代服务业、现代制造业和高新技术产业。而其他产业则可以逐步转移到其他周边区域，为其他区域发展腾出发展空间。国家对这三个直辖市的政策方向应该是支持其产业升级政策，并大力推动其与周边省份的府际合作关系，拓展其国内的经济腹地。
(2)战略结合型包括一些工业大省，如广东、山东。其主要特征为这些省份经济发展基础较好地区被划为国家级优化开发区，而经济发展基础较差地区被划定为国家级重点开发区。这部分省份是目前区域利益格局中的佼佼者，而基础较好的地区被划为优化开发区，意味着这部分地区要实现产业转移和升级，放弃当前已经比较成熟的发展模式，而新的产业往往意味着更多经济“空心化”风险。省内经济基础较差地区被划定为国家级重点开发区要求更多的政策和财政支持。但是由于这些省份往往在地方财政能力、适应市场经济发展的能力等方面较强，实际上完全有能力靠本省的能力推动战略的落实。国家主要的政策方向应该是给予省级政府在省内实现产业转移等方面更多的自主权，同时加强推动和规范机制。
(3)固农求工型主要是目前的一些农业大省，包括湖南、陕西、广西、江西、湖北等，其特征是国家级农产品区占全境面积比例较大，而同时国家级重点开发区所占面积也较大。耕地丰富、适于农业开发的区域，往往也同样适于工业化和城镇化开发，所以我国很多农业大省的有很强的工业化、城镇化冲动。为了保障我国的农业安全，同时发挥这些区域的开发潜力，这些省份的国家级农产区和重点开发区都占有很大比例。相比较其他省份，这些省份在主体功能区规划中获得了更多的发展空间，处于最为有利的地位。在工业化开发中产生的巨大利益是这些省区推动主体功能区战略的动力来源，而国家主要的政策方向应该是保障农业发展战略的实现，避免过度开发和对国土资源的浪费，并积极引导其与发达地区的经济合作。
(4)生态保障型包括内蒙古、四川、甘肃、黑龙江等。这些省区由于生态条件限制，适宜大规模的工业开发的区域只占全部国土面积的10%左右，而国家级的生态功能区则占辖区国土面积的50%至70%。从国家层面的定位来看，这些省份为全国提供生态产品、保障生态安全的意义远远大于其开发意义，所以这些省份首先应该维护好生态功能，在此前提之下可以适当拓展工业和农业开发空间。国家采取的政策方向应该是以帮扶和补偿为主，使其在提供生态产品时丧失的发展权利得到经济上的补偿。
(二)省级规划的自主空间
根据国家规划，国家层面功能区在国家规划中只是做了原则性规定，其范围和面积必须在省级规划中明确。而通过对于省级主体功能区规划的分析，我们发现省级主体功能区规划实际上在区划范围、影响力、政策准确性三个方面都有一定幅度的自主空间。
第一，区划范围。国家规划中对于重点生态功能区和禁止开发区的区划范围表述比较明确，各省市区并没有太大的自主空间。但是由于国家规划中对于城市化地区和农产品区的范围没有具体表述，实际上给予了各省区市较大的发挥空间。各省区市往往最大程度地扩展城市化地区面积，而尽量缩小农产品区面积。
最大化扩展城市化地区的途径主要有三种方式。一是解释。国家规划中规定，“省级主体功能区规划中要明确国家优化开发和重点开发区域的范围和面积，并报全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室确认。”国家规划中对国家级重点开发区的表述是原则性的，而省级规划在规定中可以对其进行最大化的解释，以扩大本省的重点开发区范围。二是以省级重点开发区作为补充。当一个区域没有纳入国家级重点开发区，也没有划定为其他国家级功能区的时候，地方往往倾向于把其划定为省级重点开发区。如湖南省主体功能区规划中，规定湖南省重点开发区“主要包括环长株潭城市群、其它市州中心城市以及城市周边开发强度相对较高、工业化城镇化较发达的地区，……此外，还包括点状分布的国家级、省级产业园区及划为农产品主产区和重点生态功能区的有关县城关镇和重点建制镇。”其中，作为国家级重点开发区的环长株潭城市群包括了长沙、株洲、湘潭三市的“30个县市区，以及与这些区域紧密相邻的县城关镇和重点建制镇，其它区域为省级重点开发区域。”同时，还有第三种方式，就是利用点状开发的方式，在限制开发区设立重点开发镇。如四川省规划规定，“与重点开发区相连的农产品主产区以及省级重点生态功能区50个县的县城镇及重点镇纳入重点开发区域范围(点状开发城镇面积共0.22万平方公里)”。
第二，影响力。影响力分为两个方面，一个是辐射范围，如东北亚，全国，黄河中下游，东北地区等，一个是重要性程度，如区域性，重要的，超大、特大，世界级，国际化，最，中心，核心等。由于全国规划中规定比较模糊，所以在省级规划中需要进一步具体化。比如青岛在全国规划中的整体定位是“区域性经济中心”，而在山东省的规划中表述为“我国东部沿海地区重要经济增长极”。但是很多时候省级规划为了实现自身战略对影响力定位会发生变化，如青岛的航运地位，在全国规划中表述为“强化青岛航运中心功能”，但是在山东规划中提升为“东北亚国际航运中心”，而这一定位实际上与全国规划对大连的定位完全相同，是对青岛航运地位的拔高。有时候还会降低全国规划中的地位，如山东省的东营市、滨州市定位，在全国规划中为“环渤海地区重要的增长点”，而在山东省规划中却没有得到反映。
第三，政策准确性。在国家规划中，各种类型的功能区施行怎样的政策有比较明确的规定。以优化开发区和重点开发区的产业结构为例子。国家规划规定，优化开发区要“推动产业结构向高端、高效、高附加值转变，增强高新技术产业、现代服务业、先进制造业队竞技增长的带动作用”，重点开发区要“推进新型工业化进程，提高自主创新能力，聚集创新要素、增强产业集聚能力，积极承接国际及国内优化开发区域产业转移，形成分工协作的现代产业体系”。各省有可能会出现虽然标明是某种功能区，但是内容却是另一种功能区的政策的情况。如内蒙古呼和浩特市自身定位为重点开发区，但是却提出“突出发展金融、商务、物流、会展、信息、旅游等产业，建设现代服务业中心”，而这些产业更类似于优化开发区的重点发展方向。
(三)省级功能区与全国功能区的关系
根据全国规划要求，国家层面的主体功能区只占全国国土面积的1/3，而省级规划的主体功能区占全国国土面积的2/3。省级规划完成之后，将实现国土面积的全覆盖。其中，全国层面的区划是国家发展的“顶层布局”，省级区划则是在全国布局框架下的“二次布局”。二次布局一方面对国家顶层布局进行具体化，另一方面对顶层布局未涉及的2/3国土进行布局。
由于国家层面功能区主要是针对国家布局具有影响力的国土范围，而其他与国家级功能区连片分布、情况类似的范围，根据主体功能区规划精神也应当与国家层面功能区施行类似政策。其中对于本省布局具有影响力的国土范围就被划定为省级功能区。
如果能够处理好国家级功能区和省级功能区两者关系，增进合作、限制竞争，往往对国家级功能区产生辅助作用。以广东省的重点开发区和重点生态功能区为例。根据广东省主体功能区规划，北部湾湛江部分属于国家重点开发区域，与之相连的是粤西沿海片区。规划中明确要求北部湾湛江部分要“加强与区内其他城市的合作，共同将北部湾地区建设成为我国面向东盟国家对外开放的重要门户……粤西沿海片区要与湛江市一起，实行沿海推进战略……”。重点生态功能区问题上表现更为明显。由于国家级限制开发区的划定意味着中央政府需要配套财政支持和政策支持，其面积必须受到中央财政经费的限制。而省级重点生态功能区则可以根据省级财政状况对其进行弥补。广东省内国家级重点生态功能区面积占全省面积13.07%，而在此之外，省级重点生态功能区面积占全省面积的20.92%，很好地保障了本省的生态环境。山东、湖南、江西等省的省级重点生态功能区也都积极划定省级重点生态功能区对国家级重点生态功能区功能的发挥起到了辅助作用。
根据《全国主体功能区规划》要求，省级主体功能区规划要落实国家规划具体内容，同时要直接完成对国家规划未涉及国土的规划。可以说，省级主体功能区规划的编制是实现主体功能区战略的基础。“由于我国各地差异性较大，国家层面难以照顾到各省、自治区、直辖市的不同情况。同时为了分清事权，发挥中央和地方两个积极性，也应该在中央和省级两个层面共同推进。”[5]从目前颁布的省级规划来看，各省市区基本上能够在国家规划的框架下编制，但是在某些重要问题上仍需要进一步完善，才能真正对规范我国国土开发秩序、促进区域经济协调发展、建设生态文明起到基础性、战略性和约束性作用。
①截止2013年11月1日，根据国家发展改革委员会发展规划司网站和各省区市发展改革委员会网站，共有19个省级主体功能区规划发布。这19个省区市是：北京、上海、天津、广东、山东、福建、黑龙江、河北、江西、湖南、湖北、广西、四川、陕西、内蒙古、甘肃、吉林、贵州、新疆(兵团与自治区规划分别编制，但是为了研究方便视为一个省区)。