走向现代化的行政价值选择，本文主要内容关键词为：走向论文,价值论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
机构改革是行政改革的一个重要组成部分，也是行政现代化的一个必由之路。我国机构改革的目标是：“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。”也就是通过机构改革实现行政机构合理化和行政人员素质的现代化，从而实现整体上的行政现代化，这种现代化意味着政府引导和服务于社会主义市场经济的角色定位，政府各项管理行为的优化和高效。但是，随着改革的深入和上述改革目标的实现，我们有了一个科学、合理、高效的行政体系，那么与之相伴的应当是什么样的价值体系，或者说现代化的行政价值应当包含哪些基本内容？对这一问题的思考，将有助于避免行政改革的片面化。
一、现代化行政价值的基本观念
在行政现代化的内涵中，包含着行政价值现代化的内容，如果没有行政价值的现代化，也就无所谓行政现代化，现代行政是不可能在传统的价值观念指导下实现自己的职能的。也就是说，行政现代化是行政体系整体上的、全面的现代化，而不是片面的、畸形的现代化，是现代化的行政机构、行政体制、行政人员与现代化的行政价值观念的有机统一。基本内容应该包括：现代化的效率观念、协调意识、服务精神和法制信念。
（一）效率观念。行政现代化首先体现在其效率上，所以，作为行政主体的行政人员只有树立起效率观念才能名副其实地充当现代行政行为的执行者。效率观念的具体指向是强调行政行为的高效化和科学化，把对行政效率的追求作为目标，排除非理性、非科学因素的干扰，以科学、理性的态度进行管理，突出行政人员的知识化、专业化，注重科学、知识、技术、技能的获取和积累。要求在管理过程中，不断运用科学的理论、方法、技术、手段，提高行政水平，在组织内部激发个体的创造力。
（二）协调意识。效率是以协调为基础的，高度的协调本身就是效率。对于行政现代化而言，不仅要求减少机构交叉重叠，部门之间相互扯皮等这些组织机构上的问题，而且要求行政人员具有强烈的协调意识，从而在动态的行政管理活动中，正确处理整体、部门、个体三者之间的关系，服从整体效果，统一行动。当面对更多的表现为跨部门、跨领域、跨地区的复杂管理对象时，行政人员能够主动地在各行政组织之间、组织内部各部门之间以及行政人员之间进行沟通协调；随着行政组织和服务对象的发展，当行政组织各部门之间的原有边界出现缝隙的时候，行政人员充分发挥自己的主观能动性于协调，把这种缝隙造成的消极影响降到最低限度，从而保证高效的行政结果。
（三）服务精神。从理论上讲，公共行政的公共性是根源于社会要求的，它的责任和义务就在于服务于社会。但是，由于公共行政的领域是权力运行的领域，行政人员处在代表国家执行公务的特殊职位上，拥有其他部门组织成员所不具备的特有权力，也就是说，行政人员的手中都或大或小地执掌着公共权力。对于缺乏服务精神的人来说，是极其容易改变权力的服务内容的。所以，行政人员需要在行政改革的进程中加强自我道德修养，建立职业道德意识，遵行“廉洁奉公、勤政为民”的理念，以服务精神去迎接行政现代化。
（四）法治信念。法治行政或行政行为的法治化是行政改革的基本目标，需要有行政人员坚定的法治信念为前提，否则，法治的进程就会受到阻挠和破坏。公共行政中的法治主要体现在依法行政上。依法行政要求在处理各行政部门、各行政层级及部门内部工作与业务关系时，必须严格遵守各项明确的规章制度，确保规章制度的权威性，国家公务员执行公务时，要依法定职权，按照严格的法定程序，依据法规条文履行自己的职责。在履行职责过程中，执法者与被执法者在人格上是平等的，要尊重执法对象应有的权利。在一个有着人治传统的社会，实现法治是有很多困难的，主要原因在于法治观念难以建立。在这种情况下，树立法治观念就是一项艰巨的工程，而对于行政人员，我们需要提出的更高要求是：不仅树立起法治观念，而且要把这种观念转化成坚定的信念。只有这样，行政人员在行政法治化的过程中才具有推动作用。
改革作为一种自觉的运动，人们在其进程中将发现更多的主观因素，在改革的每一项具体工程、每一个步骤中，都包含着一定的价值取向或价值追求，建立科学、合理、进步的现代化价值观念本身，也是价值追求的一个重要内容。在行政改革中，现代化行政观念的建构是个系统工程，是对原有行政观念的更新和改造，而且是一项艰巨的任务，但作为行政改革的价值追求，应当坚定不移。否则，改革就不可能真正取得积极稳定的成果，反而会出现重新改回去的情况。我们多次的机构改革陷入一种恶性循环，一个重要原因就是轻视了改革的价值追求，缺乏价值观念的变革与之配套。所以，在行政改革中，行政价值观念的变革是需要引起重视的。
二、现代化的行政价值关系
行政价值观念与行政价值关系是相辅相成的，行政价值观念是主观的方面，行政价值关系是客观的方面。如果没有相应的行政价值关系，行政价值观念就是不稳定的，因而对行政行为没有指导作用。因此，行政改革的进程中，在建立现代化的行政价值观念的同时，还需要自觉地建立起现代化的行政价值关系。所以说，机构改革不仅是机构增增减减的问题，而是以新型的、现代化的行政价值关系的建立为旨归的。
行政价值关系是在行政客体的需要中生成的。从发生学的角度看，行政管理产生于社会的需要，特别是在人类社会出现了利益差别及利益冲突时，需要有一种力量来维持和保证秩序，这种秩序是合乎每一个社会成员的共同利益的。因而出现了专门从事行政管理的人群以及由这些人群组织起来的行政组织。在随后行政组织被强化，每当行政管理的能力不适应行政客体的需求时，人们就对行政组织加以调整，可以在量的方面调整行政组织的规模，也可以在质的方面改变行政人员和行政机构之间的关系；可以在形式上进行机构调整，也可以在内容上作出体制变革。但是，任何一项改革只有贯穿着价值的总体性才是积极主动的变革，才具有全面性和系统性，才意味着旧的行政价值关系的扬弃和新的行政价值关系的建立。
在行政价值关系的历史嬗变中，行政客体的利益要求始终占主导地位。这时的行政客体才是行政改革的动力源，它的利益才是行政主体的行为准则，它的要求才能成为行政改革的根据，成为行政主体必须加以执行的“客观意志”，并促使行政主体的一切行政行为都从行政客体的利益要求出发，这也就是实现了全心全意为人民服务的价值取向。也只有在这种情况下，行政才真正有了自己的公共价值，行政的价值才体现在促进行政价值关系的和谐而不是对立上。
忠于行政客体，服务于行政客体的利益要求并用全部行政行为促使行政客体利益要求的实现，是行政价值关系的基本内容。行政组织的设计、行政体制的变革和行政人员的现代化，无非都是从属于行政价值关系的优化。但是，恰恰是在行政改革的过程中，悖离行政客体利益要求的行政行为越来越多，行政权力蔑视着自身的公共性质，行政人员把法律和制度的一切空隙看作是谋私的机遇，以致于行政客体把行政主体看作是与自己对立的、腐败了的寄生赘瘤。这表明，行政人员既可以成为建立新型的行政价值关系的直接动力，也可能会成为复归旧的行政价值关系的疯狂势力。当行政价值关系现代化是一个自觉过程时，行政人员是一种积极力量，行政主体与行政客体走向统一和谐；当行政价值关系的变动成为一个自然过程时，行政人员就有可能成为消极因素，他就可能会妄用手中的权力，模糊行政主体的价值追求，离间行政主体与行政客体的关系，使行政的价值走向负的方面。
法制可以为行政价值关系的优化提供客观保障，但法制自身作为人类共同的追求必须有着自己的价值旨归才能获得自己的灵魂。在这个意义上，法制绝不是目的，而是手段。所以，在行政领域中，依法行政并不是最终的行政价值追求，它无非是为了使行政更好地为人民服务，促进行政客体利益要求的实现，就是好的行政，就是现代化的行政价值关系。所以，在行政价值关系上，衡量现代化的标准不是某些客观的物质形态，而是以行政客体利益要求实现程度的有效性为客观标准的。
对于一个社会来说，行政人员是一个独特的职业群体，行政主体也是实在的客观实体。但是，行政主体不应有自己独立的利益要求，行政客体的利益要求就是行政主体的宗旨，作为整体的行政客体的利益要求实现程度就是行政管理的价值尺度。可是，行政主体虽然包含着行政体制、组织机构等内容，但最终还是要落实到人上，即落实到行政人员上，行政人员作为人也同样有着自己的利益要求，怎能使他不把自己的利益要求带入行政行为之中，无疑是一个难解的结。因为，作为社会的人与作为行政主体的构成要素的行政人员是一个人，他的利益要求与他的行政行为之间的关系如果不是思辩的而是现实的价值关系的话，是难以将二者区分开来的。如果承认行政人员的利益要求，并在一定程度上放纵这种要求，行政人员乃至行政主体的利益要求膨胀开来就必然会导致行政主体与行政客体的关系在整体上的恶化。可见，行政人员作为行政主体的义务和使命与作为社会人的利益要求之间的关系的任何外在规定都是非常困难的。这就要求行政人员必须系统地获得现代化的行政价值观念，自觉地去调节行政价值关系，促进行政价值关系的优化。
三、建构现代化行政价值关系的传统因子
如上所述，行政改革也是行政价值选择的过程，在这一过程中树立现代行政价值观念，建构现代行政价值关系。但是，在这项活动中不能对传统文化中的价值观念采取历史虚无主义态度，因为我们是从历史中走来，对于历史只能扬弃而不能否决。也就是说，现代化是有着深厚历史的现代化，它无法割断与传统之间的脐带。承认历史，就意味着可以在建构现代化行政价值关系时从历史中得到启发和借鉴，特别是作为传统文化精神的以下三个方面，是可以加以批判地继承，并作为建构社会主义现代化行政价值关系的支柱。
第一，崇尚群体。在任何一个社会中，都存在着群体与个体的关系问题。崇尚群体还是崇尚个体，是国家意志和政府理念的文化积淀。中国传统文化是以崇尚群体为内核的，是一种群体本位的价值取向。在行政文化中，也同样贯穿着这一崇尚群体的价值取向。对于个体，则要求服从群体，形成从个人到家、族、国家的递次从属关系。这种价值取向轻而易举地把社会发展中由于经济原因造成的等级差异转化为内在的伦理纲常，同时又反过来强化着等级秩序。行政管理的功能主要表现在秩序与发展两个方面，即维护社会的秩序和推动社会的发展，而在秩序与发展之间，秩序又是最为基本的方面。所以，崇尚群体的价值取向对于巩固社会的稳定是有着积极意义的。当然，传统社会对群体的推崇是以压抑甚至牺牲个体为代价的，极端的“重群体，轻个体”使个人的创造力爱到压制，导致社会发展的停滞。但是，对传统的崇尚群体的价值取向加以批判地继承，可以使我们走向集体主义的价值取向。集体主义的价值取向在崇尚群体的同时也尊重个体，把群体对稳定的社会秩序的要求与个体无限的创造冲动结合起来，从而把稳定与发展统一起来。所以，需要把传统的崇尚群体的价值关系转化成现代化的集体主义行政价值关系。
第二，重视道德。重视道德是中国传统文化的另一个重要特征。也就是说，在中国的传统社会中，道德是衡量人和一切社会活动的基本标准。对于个人来说，德是第一位的，德才兼备是最为理想的，如果不能兼备的话，也是德比才重要，如果是有才无德的话，则会被看作为极其危险的人物。对道德的重视，在整个中国传统社会中削弱了人对外在的追求，禁锢了人的创造力，压制了人的利益追求，使人谨言慎行，惟恐有悖于德。这是重视道德的消极影响。但另一方面，它对“礼义廉耻”的弘扬，又发挥着积极作用，特别是在政治统治和行政管理的领域中，塑造官吏的廉耻之心，使其忠义，是值得借鉴的。比如，廉耻之心对于官员的廉洁来说是一种坚强的内在规范；至于忠义方面，如果把忠义的内容改变为社会主义事业、公共利益等，就会造就全心全意为人民服务的精神，并在此基础上建立起全新的行政价值关系。
第三，维护权威。有管理就有权威，但权威是一种外在的压力还是内在的敬畏，在东西方有着完全不同的情况。在西方，政治统治和行政管理的领域中是极其重视外在权威的建构的，而在中国传统社会中，由于群体本位的价值取向得到社会的认同，从而在人的内心世界中自然生发出维护管理权威的倾向。因为，当人被看作为独立的个体时，他在不得不与社会发生关系时必须依据一定的社会规范来把握自己的行为。根据这个思路，崇尚个体的社会必然要求健全外在规范，由外在规范构成的权威是一种不得不屈服的权威，而向这种权威挑战，甚至破坏这种权威就会成为一种发自于人的内心的内在冲动。与此相反，当人不是被看作为独立的个体，而是作为群体的一分子而存在时，群体在人内心中的神圣性就会得到不断的强化，人们就会更主动的按照内在的道德判断作出行为的选择，道德是神圣的，而国家及其行政管理也由于公开宣布自己对道德秩序的维护而获得神圣性，进而，它维护道德秩序的权威也变得非常神圣。这样一来，人们对权威的维护就变得自觉自愿，在行政管理体系中，上级对下级具有绝对的权威性，下级对上级则具有很强的依附性，个人利益绝对服从集体、国家利益。而且，这种对权威的自觉维护容易陷入“权力本位”的误区。但是，行政管理中，权威是有利于令行禁止的，有利于提高行政效率的，任何时候，维护行政管理的权威性都应当成为行政价值关系中的一个重要的价值取向。
在中国的历史传统中，包含着许多可加以批判地继承的因素，通过发掘整理，可以把这些因素作为建构现代化行政价值观念和现代化行政价值关系的因子。当然，菁芜并存的传统价值观对现代行政价值关系及其观念建构的效应是正负兼有并复杂多变的。处理这类传统价值观，应在科学的思想理论指导下，挖掘其合理、正确的思想因素，剥离其封建落后的非理性因素，以现代标准加以有效改造，从而克服其在现代行政价值关系及其观念建构中的潜在负效应，充分发挥积极效应。总之，要建构现代行政价值关系及其观念，必然要经历对传统价值观的反思和改造。我国的行政现代化迫切要求行政价值关系及其观念的现代化，只有如实准确地把握了传统价值观对现代行政观念建构的效应，才能有理有序地推进现代行政价值关系及其观念的建构，从而有利于促进行政现代化的进程。
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