政府管理创新的瓶颈因素及其分析，本文主要内容关键词为：瓶颈论文,管理创新论文,因素论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D63 ［文献标识码］A ［文章编号］1000—7326（2006 ）07—0073—06
政府是指社会生活中可以权威性地制订和执行公共决策和行为法则的组织和程序。[1] 政府用这些政策和法则来影响社会，规范人们的行为，分配社会资源，处理社会矛盾，调整人与人、人与社会以及社会与自然之间的关系。在不同的时代和不同的文化环境条件下，政府有不同的目的，不同的功能，不同的政策和程序，因而也会有不同的治理结果。这些不同主要取决于社会的知识和管理阶层对于如何最好的维护一定的政治和社会目标而做出的一系列决策的总和。[1] 如何顺应时代的要求，回应时代的挑战，创新体制，完成中国的现代化革命，在新一轮的全球竞争格局中立于不败之地，是现代中国人不能回避的课题，更是中国的管理和知识精英的历史使命。本文从历史进程、国外发达国家的经验和中国自身的发展轨迹与社会力量的互动的角度，探讨了中国政府管理创新的瓶颈因素。
一、中国政府面临的创新挑战
在不同的历史时期，政府处于不同的社会环境，有着不同的特点和治理目标，依靠不同的技术和组织结构。这些特点集中反映在政治、经济、社会和组织层面，见表一。
表一试图勾画出社会发展的各个阶段中不同的政治理念和统治目标，经济组织的形式和生产情况，社会价值观和社会的组织形态。中国现阶段的发展，正处于从传统社会向现代社会全面过渡的阶段。同时，又在思想上与国外发达国家同步，追求后工业时代才能实现的价值观念。中国面临的挑战，在于它还没有从传统社会的格局中走出来，又面临加速现代化的要求，还要同时完成后工业时代才有可能实现的人类理想。中国政府的治理创新，也必然要按照这样的发展轨迹来寻求突破点。
在早期资本主义的发展阶段，人文的价值观处于弱势，资本奴役人性、创造财富不均衡的落差，将资本对生产和其他的社会功能的激励作用发挥到极致。资本主义以相对惨重的人文代价，对自然资源的掠夺，换来了现代社会的发展。中国的知识管理精英，如今所面对的正是这种承上启下的历史责任，并致力于寻求获得后发优势的途径。
二、中国政府管理创新的瓶颈因素
从国家社会形态发展的历史进程中，我们可以看出，中国对创新的要求，不是一时一事和一个方面，而是全面和系统的。在这样规模的创新努力中，有几个重要的瓶颈因素，尤其值得注意。
第一，我国面临技术、管理、思想等各方面的创新压力。创新是历史的必然，选择正确的创新道路，是国家和组织生存和发展的前提。
从生态组织发展的角度来看，变异、选择和生存是三大步骤。[2](P384) 环境的变化引起社会的变化，促使组织变异，来适应新的形势。中国二千年前就有高度发达的治理文明，以秦汉的国家管理体制为硬件和儒学的道德思维理念为软件的治理方法，使中国的帝王能够成功地统治着辽阔的疆土。近代，在新的世界格局和治理条件下，中国传统的治理方法和思想受到了严峻的挑战。中国必须从传统的社会格局中走出来，往现代化的道路上行进。也就是说，中国的知识和政治精英，在现代世界的格局中，不得已而要重新选择中国的治理和发展的方法，以应对外部环境变化的挑战。
在工业生产力高度发达的今天，生产力过剩，许多产品的市场饱和，社会不能全部消费掉生产出来的基本消费产品，迫使企业创新思维，创造新的产品，开拓新市场，拉动消费。彩电、计算机、手机等都属这一类产品。在人类基本生产力能解决基本的衣食住行问题后，人们靠创新思维开拓市场，发展社会和经济。在发达国家，百分之一以下的农业人口可以解决吃饭问题，百分之二十多的人从事第二产业的商品生产，满足人们的日用需要，而更多的人从事第三产业的工作。即便是占人口百分之二十多的第二产业，也经常有过剩的市场生产能力，要靠推销、促销来鼓励消费，让产品被市场消化。社会的经济发展，已经开始从求生存到如何协调人类合作，创造就业机会，极大发展人类潜能的阶段。[3]
在高度发达的现代社会，社会各团体之间的利益冲突和相互依赖性大大加强。社会对拥有协调这些团体矛盾的功能和权力的政府的依赖性大大增强。如果政府管理跟不上变化。就会出现德国社会哲学家哈贝·马斯所说的社会治理危机，包括经济危机（Economic crisis）、 管理决策危机（Administrative crisis）、合法性危机（Legitimation crisis）、社会文化体系危机（Socio-cultural system crisis）。[4](P166) 创新是应对这些危机的一种不得已而为之的必由之路。中国20世纪80年代初的改革开放，解决的是经济危机问题。在经济迅速发展的今天，除了继续防范经济危机，还需要进一步提高管理决策能力，鼓励民众参与政治和创新文化，以化解管理决策、执政能力和文化失落所带来的潜在危机。
综上所说，中国的创新压力是多方位的。如果说，英国的工业革命，重在技术创新；美国的工业现代化，重在管理革命；日本的明治维新，重在思想革命，中国的现代化，则是步各国不同发展阶段的后尘，姗姗来迟的革命，所面临的创新压力是多方面的。
第二，对创新思维的认识不够。创新思维要求的是从不同的途径寻找解决问题的方法，而不是循规蹈矩，在现有的方法上绕圈圈。必须跳出已有的思维模式，用非常规的方法来解决矛盾。
在美国的工业化初期，生产力低下，劳资双方都认为产出的大饼不够分。工人已被剥夺到极限，不能或不愿做出更多的努力来增加产值。而资方除了想更多的点子来敦促工人卖力以外，也不愿有更多的付出来激励工人劳动。科学家们开始提倡科学管理方法，在不增加劳动强度的条件下，提高生产力，增加劳资双方的收益，即所谓的双赢策略，使提高生产力的需要与工人已竭尽全力之间的矛盾得到了解决。
中国在20世纪70、80年代的一段时间内常有的邻里纠纷，源于生存空间的局限，如两家共用厨房、洗手间等。解决问题的一种思路是就事论事，协调邻里关系，解决矛盾。另一种就是跳出问题本身，寻求建造新的单元住宅的方法。这两种思路缺一不可，而较能根本解决问题的是后者。
中国很突出的农业、农民和农村问题，是长期困扰中国领导层的难题。解决这一问题的传统方法是把资金投到农村，补贴给农民和农村，逐步改善农民生活。但是，如果跳出传统思维，不先把资金拨给农村，而是加大农业科技投入，用现代农业科学技术提高农产品的生产水平、加工率和运输整合力，农产品的低效使用土地问题就可得到良好的解决。随之而来的多余农村劳动力的问题则要靠第二、三产业的发展来吸收。所以说，解决中国农村问题的方法，可能在城市，而不是在农村。
由上可见，中国政府管理创新需要依靠思维模式的转换，而不是简单地依靠知识积累。
第三，如何有效学习，也是发展创新的瓶颈因素之一。
在学习态度方面，如何尊重历史，超越历史，是长期困扰中国知识和领导精英的一个问题。中国近百年来向外学习的过程，在两极的争论之中徘徊，完全排斥者有之，断章取义、不分青红皂白、拿来就用者有之，却很少有人认真研究如何向外学习。在此，我将美国学者，后成为美国总统的威尔逊在一百年前说的几段话呈现在此，对我们在新时代调整思维，不无裨益。
威尔逊在他的名篇“论管理学习”中讲如何学习，“如果我们看到一个杀人者用很聪明的方法在磨他的刀，我们可以学习他磨刀的方法而不学他要用这把刀来杀人的动机”。[5](P24) 在学什么的问题上，威尔逊也有他的思考。他说道，现代政府的成长和发展一般有三个阶段：1.绝对统治阶段。在这一阶段，统治的地位和权力是至高无上、不可动摇的。2.宪政阶段。人们通过以大众为中心的方式来制定宪法，用以替代统治者至高无上不受挑战的权力地位。但在这一制宪过程中，民主政治的运作往往忽略了管理的重要性。3.有了通过大众制定的宪制后，掌握了自己命运的公民们开始发展和建立宪政体制下的管理体系，提高管理效率。[5](P14) 随后，他对英美和欧洲的具体情况做了具体分析。他说道，英美的政治历史是一部擅长立法监督、擅长立法和政治批评而不擅长政府管理和组织发展的历史。所以说，我们现在到了必须要认真研究管理和创新，以弥补我们政府长期制宪有余而管理不足的时候了。威尔逊的这些话和理论分析，从思维方式、学习态度、学习方法和学习目的等几个方面认真讨论了美国为什么要学习当时管理技术比较发达的德国，学习它的什么地方，美国自身的优缺点在什么地方等等。
在学习方法方面，中国往往注重一家之说，忽略了一个庞大的政治经济文化实体，在不同的阶段和条件下，需要不同理论的支撑。在近代学习西方的过程中，太平天国引入了基督教的思想，孙中山引入了欧美的民主思想，十月革命给中国送来了马列主义。马列主义的政治理念适应了中国的国情，加上历史的契机和共产党领导人的正确决策，帮助中国革命取得了胜利，成为了中国的主要政治理念。不幸的是，在长期的革命和建设过程中，马列主义被教条化和宗教化了，没有得到应有的发展和讨论，也制约了理论讨论上百花齐放的可能，违反了马列主义的科学和批判的精神。直到“实践是检验真理的标准”一文的发表，才把马列主义重事实、讲道理、需要发展和与时俱进的本原精神还给了大众。在近年来，有些青年学者在引进西方理论时生吞活剥，鼓吹一家之说，唯新理论马首是瞻，也有独尊一派，不及其余之嫌。
中国在向外学习的过程中，由于历史的局限，往往偏重形式，忽略了实质。在相当长的一段时间里，将马列教条化和宗教化，使中国的理论工作远远落后于现实。因而在中国开始现代化进程的时候，将那些已在许多西方国家在发展过程中出现的问题视为突发性的新问题，措手不及，常常是亡羊补牢，出了问题后才设法解决，重复发达国家走过的老路，损失了不少后发可以借鉴别人的经验优势。
第四，在对外学习的过程中，不少知识精英容易忽略自身与别国发展过程的区别，将理想和现实混淆，造成学习的失败。中国的文明和辉煌的历史，一方面是智慧的宝库和民族的信心，另一方面也是一个包袱，使大家总是感到应该立即得到最好、最新和最时髦的东西。但对其进行消化和使用则需要一定的基础能力。比如说，19世纪末20世纪初是美国工业化迅速发展的时期，他们的“科学、改革、好的生活”的“进步运动”思想也来到了中国，引起了科学民主的思想革命，一部分知识分子用理想主义的方法来改革中国的政治，结果使学习西方民主的共和革命（孙中山革命）在文化、政治力量准备不足、军阀混战、百姓食不果腹的情况下夭折在襁褓之中。学习苏俄后，又比照苏俄，强调工人阶级的领导力量和城市武装暴动的模式，导致早期革命的失败，直到后来找到符合中国实际的农村包围城市的道路才获取了革命的成功。
中国在改革开放后有了长足的发展，但总体来说，现代精神不够，即市场不足，有效行政机制和法规不足，科学不足，民主不足，要把西方建立在他们文化基础之上的最新理论拿来推行，恐怕会东施效颦，效果不佳。
从意识到造势、准备、启动、初级、中级和高级阶段的启动和发展，有一个过程。从社会发展的角度来说，就是农业、前工业、工业和后工业的阶段的过程。这中间，要有资金、技术、人才、管理经验、市场机制、科学体系、法律体系、文化支撑体系的积累。中国目前的发展阶段，十分雷同于一百年前美国的工业化阶段（1860—1929）：大工厂制度的形成，边疆或无限制拓展空间的结束，极其迅速的城市化，大规模铁路运输系统的出现，暴富的个人，不成熟的市场，激烈的劳资纠纷，公有企业的私营化，国家对知识产权的保护，反垄断法案的形成，市场的一体化，市场条件下的国家金融管理架构的形成，公司与高校的合作，管理的职业化，等等。较大量和细致的学习，可以集中在这一过程，而不是照抄西方国家现阶段的改革手段和理念，断章取义，追求新奇和形式，忽略实际效果。
第五，组织学习不够，是中国学习国外经验或自身经验的软肋。哈佛大学教授彼得·圣吉弘扬了组织理论中组织学习的观念，提出在求变的过程中，“组织学习”的重要性。[6] 组织学习的步骤分为：个人学习和掌握新知识；建立新的范式观；获取组织共识；团队学习；系统思维。对于个人来说，建立新的范式观本身就是一个重大进步。近年来，中国对外交往力度加大，许多有识之士都在努力学习，进行个人学习，许多人受到了非常好的教育，具备很好的科学素质和全球视野，但在获取组织共识、打造团队精神和团队学习方面，却远远不能满足快速变化的中国的需要，更谈不上系统思维。具体的表现就是组织决策的正确性受到挑战，号令不出决策机构，政策执行的自觉性和力度较差等等。用通俗的话来说，就是好的思想变成好的政策的过程困难，在执行上，上有政策下有对策。建设学习型（组织）社会和全面建立创新型国家的提出，针对的就是中国组织学习和系统思维欠缺这一瓶颈因素。近年来，中国开始大力引进国际人才，帮助推进中国的学习型和创新型社会的发展，但滞阻机制还是存在，表现在人才系统的非开放性和引进（包括国际和本土引进）人才的低效率使用等方面。
三、改革和创新政府实践，迎接世纪挑战
在政府理论方面，现有的政府与社会的关系往往被归入几大模式，即以西方现代政治理论思想为基础的框架型小政府模式，以汉密尔顿的积极政府思想为基础的干预性政府，美国工业化过程中出现的规制政府，以马列理论为蓝本的社会服务政府，以柏拉图的公民社会为目标的教化型政府。
框架型小政府模式，以洛克和亚当·斯密的放任政府思想为核心，认为政府应该管得越少越好。亚当·斯密的《原富》是现代经济学的基础。他与洛克的自然法则思想一脉相承，认为在自然中有一个看不见的手——人们追求私利的欲望，在激励着人们不断努力工作，在为自己谋得利益的同时，也就自然为社会财富的积累作出了贡献。因而政府除了维护秩序和做一些日常性的服务外，应该管得越少越好。亚当·斯密的论点是中产阶级向封建皇权争夺权力的思想武器，将自私的精神合理化并提升到了近乎神圣的地位，给了中产阶级为自身谋利益极大的信心。美国独立宣言的起草人杰斐逊，就是这一政府思想的忠实信仰者。这是美国的理想主义的代表思潮。但实践证明，如何能设计这种管得少又能管得好的政府，是一个极大的挑战。
干预性政府指的是政府利用国家的权威来帮助发展国民经济。殖民时期的英国，战后的德国，20世纪的日本都选择了这种模式。在美国，推崇这一模式的最早的政治人物是汉密尔顿。汉密尔顿是美国现实主义的代表人物，作为联邦文献的主要起草人之一、华盛顿的秘书和美国第一任财务卿，他的思考必然要更接近现实。他认为，国家应该用积极的入世的态度来干预经济，建立国家银行，投资公共工程，给公务员相应的权利。这些主张在开始并没有得到普遍的采纳。相反，由于杰斐逊的雄辩和强大的民意支持，汉密尔顿的主张往往处于下风。但是，随着美国工业化程度的提高和市场经济中暴露出来的矛盾增多，汉密尔顿的主张越来越得到印证并在美国的国家管理中显现出现实的作用。这一模式，在罗斯福的新政以后，有40多年的强势发展，导致了相对强大的政府官僚。直到20世纪80年代里根入主白宫，进行私有化和分权化的改革，才开始解决多年积累的官僚庞大臃肿的问题。
美国工业化过程中出现的规制政府，是以应对问题为主题的反应性政府。目的是在放任的市场经济条件下，如果市场行为导致了不好的或社会不能接受的结果，政府会做出相应的规制，在不影响市场竞争的好处的条件下，对社会和企业行为进行规范。这一政府模式的实践结果是正面的。它帮助美国顺利地走向了工业、市场、经济现代化和社会化的道路，立下了可圈可点的功勋。当然，在利益集团政治的决策格局下，强大的利益集团操纵政治决策和立法程序，牺牲大多数人的利益，形成铁三角利益集团，也出现过不少丑闻。
以马列理论为蓝本的社会服务政府，强调以国家为主体、公有制为基础、计划经济为手段、按劳分配为激励机制的全能服务，试图用国家的权威来追求社会的公平。中苏多年的传统社会主义实践，表明了这一模式管制有余、激励不足、公平有余、公正不够的局限性。
以柏拉图的公民社会为目标的教化型政府，强调国家以高度的道德标准来要求公民，建立公共利益观，创造公民社会，建立公民国家。理想崇高，但运作困难。因为谁也说不好到底什么是最高的道德标准。
这些国家治理的模式于不同的时期在不同的国家中得到过实践，各有各的贡献，各有自己的难题。创新思维、寻找那些适应中国现阶段的发展需求的部分，不拘一格，却又实实在在应用在中国的管理和发展实践上，是中国新一代政治精英和管理学者的使命。从大的格局上来说，有几条线索已基本清晰。
在政治理念、政治价值观方面，中国1911年辛亥革命、1919年的五四新文化运动和共产党领导的新民主主义革命在理论上已解决了这个问题。科学和民主这两面资产阶级现代革命的大旗，得到了马恩列等优秀革命家的拓展，把他们的应用范畴延伸到了全人类，也得到了中国知识阶层的认同。作为19世纪许多优秀知识分子的一员，马克思主义提倡用科学的方法来研究和探讨社会的发展，极大限度地发展人的潜能，追求人性的解放和平等、幸福、繁荣的社会目标。只是中国在后来学习苏联的过程中，不幸将马列的思想教条化了，舍本求末，忘记了马列的科学、批判和进步的基本精神，直到改革开放后才开始还马列思想以真正面目。
在政府治理方法方面，中国开始追求以法理为基础的现代治国道路，加强人本的理念，追求新形势下“三个代表”理念的强化和管理精英先进性的维护，完善法规和立法机构，提升现代治理能力。
在经济方面，一、二、三产业都要发展。在目前的条件下，中国的第一、第二和第三产业的收入占GDP的比重分别为15.17％、52.89％和31.94％（见2005年中国统计年鉴）。美国同期的比例是：0.9％、19.7％和79.4％（CIA数据估算）。由此可见，中国第三产业的发展空间还很大。但要发展第三产业，需要有强大的第一和第二产业作为物质基础。中国目前为外向型经济，靠的是中国劳动力与发达国家劳动力的价格差。中国迅速提升制造业和科学技术的应用水准，在商品生产高度发达的物质基础上，提升农业科技水平，改造农业生产和农村结构，同时，提高国内劳动力收入水平，增大内需，为未来高度发达的第三产业提供雄厚的基础。经济结构的创新，面对的是产品创新、社会生产流动程序创新和生产力过剩的挑战，即如何将过剩的生产力，变成社会可持续发展的动力的问题。这就要求社会文化和消费理念的变化和发展，这是经济学之外的经济学。
在社会价值观方面，重新构建中国的公共利益价值观，创造新形势下的公民社会，一方面要调整传统的以土地为中心的发展观念，注重资本的能动性和创造能力，另一方面，要防止资本奴役一切的早期资本主义倾向，追求人本的精神。从一定的意义上来说，文化再造，并不是一个过分的要求。
社会组织形态方面，中国要从传统的科层结构，脱胎换骨转换成现代的科层结构，并向以现代经济为基础的网络结构发展。在城市化的过程中，追求网络、能动、制衡和多元。现代的城市，不再追求传统工业化时期高楼林立、人口高度集中，以服务工业基地为主、居住环境和交通环境往往不够好的城市格局，而是追求有高度人居环境质量，人与自然共存，能够不断为人类造福的生活、文化、建设、科研的中心。
中国的现代化崛起，发生在信息化、城市化和全球化的大变革的时代，机遇和挑战共存，需要大规模的高素质的人才推动、维护和引领这一过程。所以说，它最根本的创新，必须是人才体制和人才使用方法的创新。国家和政府的创新，是不可忽略的策中之策。
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