县委书记权力风险规避机制探析，本文主要内容关键词为：探析论文,县委书记论文,权力论文,机制论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C933 ［文献标识码］A ［文章编号］1674－0599（2010）06－0070－05
古语云：“郡县治则天下安。”县（市、区，以下省略）委书记是我们党执政治国的骨干力量，在领导班子中处于核心地位，对当地经济发展、社会稳定、民生安乐、党的建设等方面负有重大责任。由此可见，县委书记是一个重权岗位，其权力风险也在不断加大。权力好比一把双刃剑，既可为民所用，造福百姓；也可以权谋私，祸国殃民。《人民论坛》2010年“官场十大高危岗位”调查显示，官场十大高风险岗位前三名分别为国土局长、交通厅长、县委书记。[1]2005年安徽一次性查处18个县委书记，河南近四年有22名县委书记落马。县委书记几乎成了腐败的“重灾区”。如何规避县委书记的权力风险？从根本上说，就是要尽快建立和完善一整套权力风险规避机制。
一、合理分权，建立权力配置机制
在我国现行干部管理体制中，“一把手”权力过分集中，大权独揽的现象还没有从根本上消除。在一个县除了国防、外交权没有，县委书记几乎拥有绝对的权力，稍有不慎就会滥用权力。如为了对付上访户，湖南双牌县委书记竟然“签发”劳教文件；辽宁西丰县委书记不满涉及他本人的负面报道，说句话当地警方就进京抓记者；山西方山县委书记下令关闭了全县网吧，成为全国绝无仅有的无网吧县城。从现阶段的实际情况看，县委书记所行使的人权、财权与事权均呈现逐步扩张的趋向，如果没有有效和及时的监督，不腐败都很难。贪官武保安在山西翼县做过县长和县委书记，当县长时为人随和，廉洁自律；当上书记则霸气十足，日进斗金。在法庭受审时，他和妻子多次感慨万端地说：“当书记与当县长就是不一样。”武保安为何在当上县委书记后加剧腐败？这恐怕不仅是素质问题。阿克顿勋爵有句名言：“任何权力都会产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败。”腐败的实质就是滥用权力。因此，要想铲除产生腐败的根源，规避县委书记的权力风险，根本之道在于从制度上分割、制衡他们手中的权力，从源头上预防和治理腐败。他们能自由支配的资源越小，权力风险也就越低。
科学分解、合理配置县委书记的权力，就要克服权力过分集中的现象，明确书记的权力该干什么不该干什么。邓小平指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[2]P328现在不少县委书记违法犯罪，一个重要原因就是决策权、执行权在他们手里，监督权还要在他们领导下进行，这样就不可能有任何组织和个人能够对他们进行有效监督。因此，必须对县委书记的权力进行分解。一方面要制定县委书记的“权力清单”，用制度规范权力，让大众知道书记有多少项权力，并明确规定权力所应承担的责任，限制不当用权；另一方面，要科学设置党委与政府、个人与组织的权力关系，压缩书记自由裁量权的空间，减少书记对行政权力的干预，把权力行使中的个人意志降到最低限度。具体来说，要真正确立党的代表大会作为最高决策机构的地位，县内任何重大决策必须经党代会充分讨论通过，深入推进科学决策、民主决策和依法决策的进程。要理顺党政关系，科学界定党委和政府的职责权限，保障县级政权机关的法定自主性，将党委对政府的行政性“统领”逐步改变为政治性引导、协调和监督。要改革党委对法院、检察院的领导体制和领导方式，确保其独立行使审判权、检察权。在县委书记的权力分解上，可实行不直接分管的权力制衡机制，即书记不直接分管财政、物资、人事和工程，逐步形成书记监管、副职分管、集体领导、科学决策的新工作机制，使决策、执行、监督等权力适当分离开来，并实行分权与公开并举，形成权力的相互制衡关系，才能防止权力失控与滥用，化解其相关风险。
二、增加“成本”，创新权力制约机制
既然当官成了“风险职业”，为什么还会有那么多人趋之若鹜呢？究其原因就在于高风险的另一面是低成本、高收益。所谓“成本”是指生产一种产品所需要的全部费用。按照市场规律，人们都会追求成本（投入）的最低化和产出的最高化，这样才能实现利润的最大化。制度经济学研究者认为，追求自身利益或效用的最大化是个人行为的基本动机，在众多目标发生冲突时，个人会本能地根据对成本和收益的计算，作出最优选择。腐败官员的一个共同特征，就是都自觉或不自觉地追求权力交易的利益最大化和权力交易风险的最小化。贪官是不做亏本买卖的。黑龙江绥棱县委书记李刚深信“不跑不送，降职使用；又跑又送，提拔重用”的潜规则，只给绥化市委书记马德送去人民币42万元、美元1万元就买得县委书记一职，就任后卖官共得赃款219万余元，收益是成本的4倍多。如此暴利怎不让那些意志薄弱的官员意乱神迷、“前腐后继”！值得警惕的是，一些地方贪官“出事”的比率很低，低到几乎没有“风险成本”，导致买官卖官者往往忘乎所以。
如何增加腐败“成本”来规避县委书记的权力风险？最有效的办法就是加大权力腐败的风险成本。当务之急是要科学制定县委常委会、全委会的决策规则和程序，坚持集体领导制的纪律规范，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和透明化，变书记一人说了算为集体说了算，把权力风险减至最低程度。当前，一些地方正在尝试将权力从“常委会”向“全委会”转变，所有重大问题都要提交全委会集体讨论决定，县委书记在全委会中只有一票的权力。在这种情况下，假如有人依然想买官，他的收买对象总人数以及需付出的成本将大幅增加，当成本大到远远超出买官者的支付能力时，买官欲望便会被遏制；同时，收买面增大意味着操作难度和风险系数增加，买官欲望也会被遏制。但是，我们也要看到由书记集大权于一身到“全委会”，仅仅是一种权力分配格局的变化，并没有减少县委拥有权力的总量。政治改革的核心是要大大减少权力总量，尤其是削减那些最容易滋生腐败的权力。为此，在发挥全委会作用的同时，要建立县委书记弹劾制度，如果规定县级人大代表或党代表联名提议可以弹劾或罢免县委书记，最牛的县委书记也不敢胡作非为。
三、发扬民主，完善干部选拔机制
当前，对县委书记反映比较集中的问题，就是跑官卖官问题。“要想富，动干部”，成为一些腐败书记的“致富”门路。造成这些问题的症结，固然有着个人素质修养的问题，但干部选拔体制机制上的某些缺陷，是导致买官卖官不竭的重要原因。绥化查办马德案时曾流传：“马德在台上时，让谁上谁上；马德被查办后，让谁下谁下。”这从另一方面也说明干部选拔的规律：权力的来源决定权力的责任指向。官员被谁提拔、仕途系于谁手，就会对谁负责。如果干部的人事任免权集中在县委书记手中，对干部选拔拥有生杀予夺的绝对权力，就会形成下级对书记的人身依附，唯命是从。这就为官场潜规则的生成提供了土壤。大家都深知得罪书记的风险有多大，即使是被查处的四川犍为县县长杨国友，在法庭也发出“书记叫收我不得不收”的惊人之语。在恶化的官场生态中，“潜规则”会慢慢战胜“明规则”，坚持操守者则惨遭“逆淘汰”。所以，要有效规避县委书记的权力风险，最根本的办法就是把干部的人事任免权下放到民众，让人民群众有权选举他们信任的官员。
改革干部选拔任用体制，要规范县委书记用人权力的制度，使之在民主和法制的范围内工作。2008年12月，四川省首次出台了《四川省规范和监督县（市、区）党委书记用人行为办法（试行）》，明确规定县委书记在用人工作中可行使的四项权力，包括调整动议权、提名推荐权、主持决策权和监督管理权。在用人程序上严格规定，一届任期内调整正职领导干部不超总数的三分之一。在选人用人环节上重点突出规范了“动议”和“初始提名”两个环节。并规定讨论干部任免时，书记不准对拟任免人选首先发表倾向性意见等“五不准”用人纪律。2010年7月，浙江省出台了《浙江省规范市、县（市、区）委书记用人行为暂行办法》，明确规定县委书记离职前三个月不准突击提拔干部。2010年6月，中央组织部出台了《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行）》，明确规定市县党委书记因提拔使用、平级交流、到龄退休等原因即将离任时，须由上级党委组织部门对其任职期间履行干部选拔任用工作职责的情况进行检查。建议中央及时总结各地用人实践经验，出台全国性的《规范和监督县委书记用人行为条例》，建立健全用人责任制，以此规避县委书记的用人权力风险。
要下大决心加快改革县委书记的选举步伐。我国目前县委书记的选拔是实行上级党委推荐候选人和党代会选举相结合制度，从实践看这种制度还不够完善，给一些腐败官员提供了机会。为此，需要借鉴各地公推直选乡镇党委书记的成功经验，探索设计出一个切实可行的公推直选县委书记选举机制。在坚持党管干部、德才兼备的用人原则基础上，要真正扩大民主，还权与民，让当地的党员群众直接选举自己信得过的县委书记。这在条件成熟时是完全可以实行的。我们要未雨绸缪，减少任免制，增加选举制，落实任期制，从封闭式“伯乐相马”到开放式“赛场赛马”方式的转变，真正体现“靠制度选人、靠机制选人”的新用人理念，防止“走马灯”似的换书记带来的短期行为和腐败现象。我们应该相信群众的觉悟和党的执政能力，这也是我们党抵御执政风险的迫切需要。
四、有效制衡，健全权力监督机制
这些年来，县委书记行使权力封闭运行，权力制约机制相当疲弱，客观上存在着“上级监督太远、同级监督太弱、下级监督太难”的问题。主要原因是县委书记的任职尽管也经过了县党代会的选举程序，但实质上是由上级党委委任的，民主制约机制先天性缺乏；按照党章规定，县委全委会、常委会应该实行集体领导，但缺乏切实有效的制度保障，难以真正遵照执行；书记、常委会、全委会、党代会的关系实际上没有理顺，不是按照党章的规定由前者依次对后者负责，而是颠倒过来了；党内民主监督渠道不通畅，基层党组织及其党员难以对县委书记实行真正有效的民主监督；现行的党内纪律检查体制不够科学，纪检委监督不了县委书记；党政不分、以党代政现象仍然比较严重，县委书记实际上具有高于县级政权机关的地位，县级政权机关难以对县委书记的权力进行有效制约。在群众监督的权利保障机制方面，缺乏群众监督的保密和安全保障机制、激励支持机制，面对“前腐后继”的贪官，大多数党员干部只能选择沉默。
马克思指出，批判的武器不能代替武器的批判，物质的力量必须用物质力量来摧毁。对倾向于腐败的权力，必须用制度的权力来监督制衡。这种监督制衡，要在每个书记的工作流程中设计廉政的措施，使权力成为一种负担。为此，要促进党代会和全委会在决定重大问题和监督县委书记方面发挥重要作用；进一步建立健全民主权利保障机制，使基层党组织和广大党员群众能及时有效地对县委书记进行监督；探索县级纪检体制改革之路，逐步建立县纪检委监督县委书记的制度规范；加强上级党组织对县委书记工作的巡视和监督，重点监督人财物的管理和使用；拓宽县级民主党派组织、无党派人士和县委政治协商、互相监督的有效途径；依法保障媒体权利，充分发挥社会舆论对县委书记的监督作用。2009年3月，中央纪委、中组部在河北省成安县、江苏省睢宁县、成都市武侯区等地确定了一批“全国县委权力公开透明运行工作试点县（区）”。[3]这些地方重点围绕规范县委权力公开透明运行进行了有益的探索，从提高选人用人的科学性和公信度入手，相继出台并实施了常委会票决制、全委会票决制、群众认可度测评制、社会旁听制、公开通报制和公开预提名制等制度，让权力在阳光下运行。这些举措有利于实现上级监督、下级监督和干部自律，条件成熟时应及时推广。
要通过建立有效的权力监督机制，使县委书记“不想腐败、不敢腐败、不能腐败”。北京市崇文区借用现代风险管理理论，建立廉政风险防范管理机制值得借鉴。他们的基本做法是建立“三类风险、三道防线、四个环节”为主要内容的廉政风险防范管理机制：在每个权力岗位、每个工作环节中查找思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风险三类风险点，然后，针对廉政风险点查漏补缺、建章立制，制定有效的防控措施，将预防腐败的关口前移，最大限度地降低廉政风险。同时，建立前期预防措施、中期监控机制和后期处置办法三道防线，确保权力运行到哪里，风险防范措施就要跟进到哪里。[4]
强化对县委书记行使权力的监督，最重要的是要发展党内民主和人民民主。要加强组织监督、社会监督、群众监督、法律监督、审计监督、舆论监督，核心是要让县委书记的权力受到人民群众的监督和制约。离开人民的监督，权力制约都是空谈。规避县委书记权力风险，目前最需要做的工作，是要进一步扩大民主，建立起党务政务公开机制、个人收入财产公开机制、干部离任审计公开机制。除了党纪法规限定不能公开的，其他都要通过网络媒体向社会全程化公开，让权力在阳光下运行。这是规避县委书记权力风险的根本举措。
五、奖惩并用，构建激励保护机制
县委书记看起来权力很大，但责任无限，他们也有许多难隐之痛。要保发展、保稳定、保安全，样样工作都要县委书记负总责，既要上级满意，还要群众满意，年年考核、评比、排队，一票否决悬在头上，压得书记透不过气来。工作没有正常的星期天、节假日，常处于各种社会矛盾和复杂人际关系的旋涡之中，心力、体力严重透支。县委书记的去处按照惯例不外乎提拔、平调、就地退休，但实际情况是往上提拔的少，平调和就地退休的多。任期制度缺乏刚性规定，干得时间短怕干部群众不认可，干得时间长了自然得罪的人多。一个县委书记的工资区区三五千元钱，与他的贡献和能过上体面的生活需要不成正比，稍有一点心理不平衡就会以权谋私，这也是县委书记腐败的一个重要因素。
县委书记是党的干部队伍的中坚力量，应倍加珍惜，加强培养教育，切实保护好这支干部队伍。为此，要完整地构建县委书记保护激励机制，从奖励和惩治两方面有效激励县委书记干事创业。要加强理论培训和廉政教育，教育引导县委书记充分认识到，这个岗位是最能为党和人民做实事、最能体现人生价值的一个岗位。要常怀敬畏之心，守得住清贫，顶得住诱惑，自觉增强当好县委书记的责任感和使命感，积极为当地百姓的幸福安康多作贡献。应建立上级组织部门定期与县委书记谈话制度，随时了解他们的思想工作状况，当他们中有人出现思想偏差、道德滑坡苗头时，予以及时提醒，教育他们正确处理好权力、名誉、地位和金钱的关系，把问题消灭在萌芽状态，从思想上构筑防控县委书记岗位风险的“堤坝”。
构建一套符合实际的激励机制，还要充分考虑县委书记的实际需要。目前，在“省管县”改革的背景下，各地纷纷“高配”县委书记为副厅级甚至为正厅级，这不失为鼓励县委书记在县级扎实干事创业的有力措施。但要严格执行任期制，县委书记必须任满一届，任期内不得调动，要下决心解决县市委书记变动频繁问题，保证县工作的连续性。特别要改变过多的“空降”县委书记的做法，对基层求真务实、埋头苦干的优秀干部要真正给机会、给岗位，提高基层干部的积极性。同时，我们要充分考虑到县委书记的生活待遇，不妨借鉴新加坡的高薪养廉制度设计，按县委书记的年资和贡献设定一个特殊的薪资等级制度，大幅提高县委书记的工资标准。当他们退休时审计没有腐败，可按年资和贡献领取一笔奖金足以颐养天年；但一旦审计发现腐败，不论何时都会受到严厉惩罚。要像新加坡那样，不仅要让腐败者在政治上身败名裂，更要让腐败者在经济上倾家荡产。为此，要不断完善领导干部问责制和加大惩罚力度，不仅要实行行政问责，更要实行书记问责；不仅要惩罚贪官，更要一查到底。只有不断提高腐败成本和代价，才是有效规避县委书记权力风险的治本之策。
［收稿日期］2010－08－30