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特邀嘉宾：贾康 高培勇
功成身退应有时
记者：金人庆部长日前称，“中国总体宏观经济表现良好，已经走出通货紧缩阴影。今后，中国将采取中性的财政政策，有保有控，确保中国经济的持续稳步健康发展”，这是否是积极财政政策“淡出”的标志？
贾康：其实“淡出”不一定有很引人注目的“标志性事件”，其过程可能是不事先声张的，是在大家不太注意情况下就发生的。在我看来，“淡出”过程可以上溯到2000-2002年三年间长期建设国债的规模维持在1500亿元不动（2003年则下调至1400亿元，2004年更进一步下调为1100亿元）。那几年我国GDP每年有7%以上幅度的增长而扩张性政策的代表性事项——以长期建设国债筹资投入政府重点项目的规模不变，就含有扩张性政策收敛和“淡出”之意。另外一个重要指标，是赤字规模及其占GDP的比重，2002年比重最高时已达GDP的3%，以后两年又有所降低，可以认为这也表明扩张性政策在”淡出”。
从经济发展态势来看，这种调整会在今后有比较明显的体现。如果把“淡出”过程放在整个经济发展周期的大背景下来看，“淡出”是在前一轮的经济收缩和新一轮经济高涨之间的过渡阶段发生的，是依反经济周期需要而行的安排。
高培勇：积极的财政政策的标志，应该是增发长期建设国债。因为我们认为，财政只要有赤字，就是扩张的。收入100元，花101元，还是花110元都是扩张的。但这种扩张有两种情况：一种是不得已，钱不够花，这是一般性的财政赤字，不属于扩张性的财政政策；另一种是专门应付经济衰退而增加赤字，这是扩张性的财政政策。
就当前来看，我们可以说，只要继续增发长期建设性国债，就是积极的财政政策。但要注意，是增发，而不是只要发行国债就是积极的财政政策。目前的国债发行一部分是为了弥补一般性的财政赤字，一部分用于偿还到期国债，还有一部分是增发的长期建设国债。
积极财政政策的“淡出”是必然趋势。连续实施6年之久的积极财政政策，已经给我们留下了数额高达8000亿元的债务。加上用于单纯弥补赤字的国债和属于借新债还旧债的国债，三个方面性质的国债相加，目前整个国债的累积额已经从1997年的5928亿元增加到26000多亿元，占GDP的比重亦由1997年的7.93%提升至25%上下。继续“积极”，无疑会进一步加大国债规模及其负担率。由此蕴含着的财政风险以及其他方面的风险，恐怕不能回避也回避不了。
7年之久的积极财政政策实践，已经使财政支出的不断扩张内生为经济进一步增长的必要条件。这种依赖在边际效用递减规律的作用下，事实上已经在逐步加深。这种运作模式的继续，只能在取得拉动经济增长效果的同时，进一步加大经济增长对财政支出扩张的依赖。长此以往，结果不言自明。
实施积极财政政策的期间越久，与其相伴而生的既得利益格局就会愈加强化。它的继续，当然要给与其相关的部门、地区、行业和人群带来“继续”的利益，从而获得暂时稳定之效。但与此同时，也很可能因此走上这种既得利益格局的不归之路。
记者：积极财政政策的“淡出”应坚持什么样的原则？
高培勇：以往的积极财政政策实践是有缺憾的。政府投资的单兵突进未能如所预期的那样带来民间消费需求的真正活跃，就是一个例子。这启示我们，即便要继续着眼于拉动需求，也要对既有模式做出调整。这正是中性财政政策取而代之的原因之一。
我个人认为，既然中国的经济增长离不开财政支出扩张的依赖，而我们又太需要经济增长提供的空间来解决诸如增加就业、调整结构之类的事情，那么起码在短期内，积极财政政策不能完全言退。
可以得到的基本判断是：在保持积极财政政策的连续性的前提下，着眼于“降低力度，调整投向”。所谓降低力度，就是根据经济形势的变化，相机逐步减少基于实施积极财政政策目的而增发的国债数额。所谓调整投向，就是将增发国债的收入由过去主要用于重点建设项目，扩展至在建工程的后续投入、公共事业项目的欠账填补和支持启动拟议进行或亟待进行的重大改革事项。
财政政策的抉择
记者：在“稳健的货币政策要采取适度从紧的取向”的大背景下，积极财政政策的退出好像应该加快步伐？但这对经济的持续稳定增长会产生影响吗？
高培勇：今年财政政策的基调是在去年11月末召开的中央经济工作会议上确定下来。与以往有所不同的是，今年的财政政策选择颇为艰难。这倒不仅仅是因为人们对当前经济形势“热”与“冷”的争论，更令人头痛的问题在于，即便是看准了，意见一致了，抉择起来也是左右为难，进退维谷。
比如，如果大家认定经济形势已经“过热”了，那么以“增债扩支”为基本内容的积极财政政策就应刹车而“适时退出”。但是一旦取退出之策，一系列难题会一下子浮出水面：这几年，全国各地利用国债资金兴建了一大批工程项目，有些完工了，还有不少尚在建设之中。根据国家发改委提供的数字，完成这些在建工程所需的后续资金要以5000亿－6000亿元计。退出，将会使这些在建工程的后续资金来源失掉既定渠道的支撑。搞不好就会成为烂尾工程。此其一。
在过去的6年中，我们一直论证积极财政政策分别拉动了若干个百分点的经济增长。反证的结果便是，没有它的拉动，GDP的增幅起码要因此下调若干个百分点。这意味着，只要言退，依过去6年的情形计，至少年均2个百分点上下的经济增长率会因此丢掉。此其二。
在中国已经形成了一批与积极财政政策命运牢牢拴在一起的部门、地区、行业和人群。这些特定的部门、地区、行业和人群所享有的既得利益，有赖于积极财政政策的维系。退出，既得的利益格局便会随之打破。且不说既得利益的牵扯肯定要阻碍退出的进程，由此带来的不稳定因素，亦会威胁到经济社会的稳定发展。此其三。
贾康：据有关部门测算，积极财政政策对于1998-2003年间我国GDP增长的年度贡献率在1.5-2个百分点的水平。随着政策力度的调整，这个贡献率可能会有所降低，但这是在国民经济内生自主增长力量上升、强化之后正常的和应有的变化。只要民间的投资活跃起来了，政府资金安排的投资规模就有了适当调减的条件和必要，GDP增长的支撑当然就应该更多地依靠前者，这是市场经济新体制的题中应有之义。
中性财政政策何处着力
记者：对取代积极财政政策的中性财政政策该做何理解？
贾康：我体会“中性”是指财政政策在总量上既不扩张也不收缩的一种定位，具体到我国当前情况下，对于“中性”的理解应当是：总量适度控制下财政政策的结构性调整，对有些项目降低、放缓支持或不支持，对有些项目继续支持。以这种区别对待的方式，通过调整财政支出的流向推动结构优化，并达到中性财政政策的效果。
这里需要强调的是，无论哪种政策，都必须特别注意结构问题。针对结构瓶颈不仅不应减少支持力度，还要加大支出力度。对比积极财政政策，中性财政政策在总量上有一个适当的收缩，侧重点也会有调整。
宏观调控 财政政策计将安出
记者：目前我国部分行业投资过热，使得通胀压力日益加大，从目前我国宏观调控的战略角度看，中性财政政策与稳健货币政策应该如何协调才能达到最佳的调控目的？
贾康：一般而言，财政政策应更注重于调节结构，而货币政策主要调节总量，同时财政政策要配合货币政策的总量调节目标，现阶段我国的货币政策也要适当兼顾某些结构调节目标。当前和今后对于防止过热的关注是必要的，现在对部分行业已出现的过热现象和政府推动型的重复建设，也必须采取有力的调控对策。但我认为不宜断言目前已经进入整体过热和较严重通胀状态并马上采取过于强硬和全面的紧缩措施。当前情况下，中国不但存在局部地区局部行业投资过旺的问题，也存在着农业、能源交通、消费服务、科技产业等投资不足的现象。这就要求在制定和实施宏观调控政策时区别对待、分类指导，不搞“急刹车”、也不搞“一刀切”，财政政策应当“有保有控”。目前对总量适当收缩是完全必要的。调控应以经济手段为主，注意区别对待，争取相对平稳地尽可能拉长经济的高增长期，并准备好软着陆的相关预案。
在财政长期建设国债调减、扩张性政策淡出的同时，如有必要，可进一步增大货币政策的总量调控力度。还应特别强调制度创新，进一步解决深层次矛盾制约问题，积极发挥市场机制基础作用，以求为今后的长期经济增长和现代化进程形成愈益稳定、有力的体制依托。
高培勇：目前的投资过热，基本上可以判断为一种结构性过热，并非是总量过热。那么，在宏观调控上，也不宜货币政策、财政政策一哄而上，全面紧缩。我的观点是，一方面用货币政策进行总量调节，另一方面用财政政策进行结构调整，并发挥财政政策对宏观紧缩的托底作用。
记者：但中国的情况似乎特别复杂，您认为，我们当前调控的着力点应在哪里？
贾康：我国经济转轨和增长模式的转变，明显具有与其他国家不能简单类比之处。我国是世界上最大的发展中国家和二元经济体，在市场化、工业化、城镇化、信息化过程中，客观地存在着别国无法比拟的巨大增长空间。前几年即使在经济偏冷的情况下，也达到了7-8%的增长率，一旦走出低谷，中国的经济增长速度再上一个台阶仍然是正常的，有现实与潜在的力量支撑。因此，现在不应该简单援引他国经验，在宏观政策上不应作简单的全面紧缩安排。
即使在宏观经济已明显转暖的情况下，我国的就业压力仍然很大，表现出经济转轨、改革深化过程中复杂矛盾的交织。特别是“增加就业一社会安定”方面的硬约束，实际上在“三农”问题的背景下往往比经济“冷与热”问题更尖锐、更突出。所以在政策把握上，也必须实事求是地看待增加就业机会这一目标的特殊份量，尽可能把增加就业机会的文章做足，因而不宜轻易改行不利于增加就业机会的全面收缩措施。从长期看，当然要强调转变经济增长方式来可持续地在全面发展中解决就业问题，但增长方式转变是“慢变量”，而通胀与通缩转换时产生的就业的变化是“快变量”，所以从各个当期的角度看，通胀压力和失业压力之间存在一定的替代关系。如果从主观选择来说（宏观调控就是这种主观选择），我们宁可选择通胀压力稍大一点而失业压力稍小一点的组合，或者说，化解失业问题在一定意义上可以适当优先于化解通胀压力问题。
记者：现在固定资产投资过热快成了“过街老鼠”，您对此怎么看？
贾康：我国地区差异非常大，具体情况千差万别。从大背景上说，就业压力长期存在，消费在短期内不会大增，外贸出口目前虽好，但今后可能的波动较大，主导因素常不在我们自己手中；所以内需仍要倚重投资，对投资不宜一刀切地控制。按照最理想的方式，结构是市场通过要素自发流动和优胜劣汰来调整。但是我们又不能全靠市场，因为我们的市场不完善，不可能全靠市场解决。而且我们要完成后发赶超，追求相对的后发优势，所以政策倾斜是不可缺少的。在这个方面要有一个客观而谨慎的态度。
从区别对待上说，第一应看到，一些投资过旺的现象背后，有政府行为（特别是地方政府行为）的支持和驱动。对这类的“重复建设”和不当建设是最有必要控制的，但不宜与民间投资行为合在一些不加区分地控制。第二还应看到，国家对不同区域还有不同的投资方针，如西部大开发和振兴老工业基地，都需要在投资方面多摆一些重点项目。
记者：但地方政府与民营企业的利益常常纠合在一起，调控中如何区别开来防止泥沙俱下？
贾康：这个事情确有难度，但是政府必须要做的工作，对主要的、有影响力的大项目都需要有这种判别，以作为调控的依据。对于民营企业，我一向认为，符合产业政策和技术经济政策的民间投资行为政府应鼓励；符合竞争规律的民间投资行为（哪怕形似“重复建设”）政府应宽容；有可能“误入歧途”的民间投资行为政府应尽责地引导和规制。其实有些行业一定程度的“重复建设”投资，正是市场经济“优胜劣汰”机制必需的作用过程。
此次“煤、电、运”等的紧张给我们的最大启示是：我国急需政府各综合部门大力协同作好资源战略和基本产业政策的通盘规划。比如我国电的产能总量怎样合理安排，其布局如何正确把握，各个阶段核电、火电、水电各安排多大建设规模，如何优化配套，与之相关的煤的运输和电的输送怎样协调其规划、投资及政策？（我国有1/3的铁路运力在运煤，“铁路基金”的收取又对西部煤的竞争力造成负面影响，相关规划与政策、投资事项涉及多个部门……）诸如此类的“顶层筹划与设计”，是政府必须做的事和应力争做好的事，也是宏观调控中发改委能批好项目、商务部能协调好统一市场事务和把握好国际竞争方略、财政部能提高政府资金使用绩效的大前提。
宏观政策的调整需要和深化改革、改进管理紧密结合，调节运行状态的同时，要追求对深层矛盾制约的化解。另外需要注意现今具体管理层面上的一些问题，很容易放大矛盾。对垄断行业尤需注重机制改造和实行间责制，否则往往不起稳定作用反而生出不稳定的动因。
重开投资方向调节税必要性有多大
记者：理论界目前有开征固定资产投资方向调节税控制投资过热的呼声，您对此怎么看？
贾康：固定资产税原来在设计上就是区别对待的，不同的投资通过不同的税率用经济的杠杆来调节固定资产投资，但在具体掌握中仍发生了大量的“偷梁换柱”的情况，效果并不理想。现在如果要恢复这个税种，需要具体分析主要哪些投资项目上恢复。如果看得非常准，在某些项目上就是要限制，不是不可以考虑。但是我个人觉得我们还可暂不急于做出决定，还要看看总体的发展态势。目前对钢铁、电解铝、汽车和房地产采取的措施效果已经显现，因此，普遍开征这个税我觉得不合适，没有必要。应该针对部分行业，但是针对性应该看得很准才行。客观上讲，政府自认为看的很准的事情不一定看得准。前几年，领导层和主管部门曾认为对电力投资应该控制，结果去年开始全国出现电荒，今年更严重。事后证明当时政府看得不准。还有大连的“华录”，当时大家都在搞录像机，都是小厂在搞重复建设。于是各部门一致同意搞这个“航空母舰”，结果还没投产市场就已经陡转。这也是当时几乎政府中所有人都看好的，事后证明并不合适。
投资热是财政体制的“功劳”吗
记者：当前固定资产投资热有很大程度上有地方政府的“功劳”，这是不是与财税体制有关？
贾康：税制因素对地方政府投资的驱动比以前已经有了很大的弱化。在1994年我们分税制框架建立以后，地方手里拿到的税收不再按行政隶属关系来组织了——当然留了个“尾巴”，个人所得税和企业所得税到2000年才把这个尾巴割掉，其他所有税种都已经按照中央税、地方税和共享税安排，地方再办企业增值税只能拿1/4，跟原来的情况已经很不一样，老财政体制下地方办的企业就像地方政府自己的亲儿子，会在过多干预的同时也过度呵护，地方政府行为因此扭曲得很厉害，企业间难以公平竞争。1994年以后财政体制上解决了一个大框架的问题：企业不论大小，不分行政级别，不看各层关系，该交国税交国税，该交地方税交地方税，大家都依法纳税公平竞争。分税制下中央政府和地方政府也没有了“体制周期”，中央拿中央税，地方收地方税，专享不了归入共享税。共享税也是全国一致：增值税75%归中央，25%归地方。应该说，在1994年以后，地方重复建设投资冲动已经有所弱化。由于手里拿的是营业税，地方政府更关心第三产业的发展和投资环境的优化。这顺应了整个市场经济改革进程。
我个人认为，现阶段地方政府在投资上的越位和冲动，与政绩考核体制有很大关系。现在政绩考核体系主要是看GDP和就业（稳定）。只有多办企业才能拉动经济增长，才能消化就业压力。现在有些地方已经注意到了，不一定非得办一般竞争企业，办形象工程一样显示政绩。我不赞成全面否定地方政府的形象工程。在发展的过程中，建广场绿地、修桥修路本来就是政府该做的事情。这比原来就只想办小钢厂、小水泥、小烟草、小酒厂还是有一定进步。当然，其中度的问题是另外一回事儿。有些地方这方面确实有些跑偏，贪大求强，摊子铺得过大。另外，地方政府投资热与经济周期和政治周期有很大关系，是多种因素促成的。
税改时机抉择考验国家智慧
记者：由于需要控制投资过热，原来准备实施的增值税转型试点陷入停顿，您对此如何看待？
贾康：当前税制改革中凡是具有减税效应的措施都需要谨慎一点。这主要是考虑到如果出台带有减税效应的政策会对经济过热产生影响。所以有些事情还在讨论过程中。总体来说，税制改革肯定还是要做的，其内容也不只是减税，有些措施也涉及到增税，比如说消费税。消费税的税目可能要扩大，各品种的税率可能有升有降。
总体而言，增值税转型以及内外资企业所得税并轨等属于减税效应比较明显的大动作，在预防通胀方针下，这些大的减税措施越发谨慎是很正常的。增值税转型这个事情今年准备在东北八个行业进行，但现在具体方案还没有见到。可能具体方案设计上需更多考虑一些跟现在经济情况配套的要求。我个人认为这个事情还是应该做。因为它毕竟是在局部实施，对全国过热不会有太大影响。东北正好是一个需要在结构上对其实行倾斜支持的老工业基地。当然有一个后续的问题。如果东北的转型先做了，别的地方出不能老拖在后面。一般来说2-3年内，其它地方应跟进，因为整个国家是一个统一市场。统一市场要求税制一个地区转型试点以后跟其他地方要能够较快地衔接起来。所以，逻辑上说，东北先做实验，至多2-3年内其他地区就要动。所以这有一个时机上和发展判断上的问题。
至于对外资企业实行的所得税优惠，是“超国民待遇”，并不违反WTO的规则，因此，我们在入市以后并没有急于把内外资企业所得税并轨，但从发展方向来说需要并轨。现在主要是一个时机选择的问题。如果并轨的话，税负对内资企业是降低了。对外资企业来说，税负很可能会有提高，但我估计当局可能会采取几年的过渡期，平缓释放税负上升对外资企业的压力。
高培勇：税制改革尤其是增值税改革在目前条件下，确实遇到了一定的困难。投资过热与增值税改革方向是相悖的，但我们在看到不利的因素的同时，也要有利因素。现在仍是税制改革的有利时机，首先，财政收入大幅增长，而且是不可持续的，在这样的情况下，如果不进行税制改革，高速增长的财政收入必然导致财政支出的大幅增长，这样就错过了改革的最有利时机。其次，以往的改革过程中，所有的改革都是税制改革先行。第三，积极的财政政策恰好在作调整，我们有能力拿出一些钱来进行税制改革。综合有利和不利两个方面，目前依然是进行税制改革的良机。
税制改革剑指何方？
记者：下一步税制改革的方向？
贾康：税制改革现在已经明确的是农业税制改革。除了烟叶的特产税之外，农业特产税全部停征了。今后几年之内，农业税大致每年降低1个百分点，直到最后停征。这是已经明确的。
我认为今后税制改革大的走向上需解决城乡统一税制建设的问题，现在应该赶快研究相应方案。因为农业税的停征不应意味农村区域就变成了无税区。这个问题比较敏感，因为农村区域确实普遍收入水平低。但是不排除在某些农村区域－即使是欠发达区域，也有很富的人，按道理来说，也需交纳个人所得税。因为按照我们市场经济的规范，他们应该交纳个人所得税。城乡统一税制是现代意义的税制，管理上有必要及时切入这个事情，应该及时研究方案。
预算调整成算几多
记者：今年前4个月财政收入大幅增长，已增收2500亿元。同时，财政支出中的基建支出下降11%，面对这样的财政运行形势，国家是否会调整预算？
高培勇：非常有可能。但我们目前下这样的结论仍然为时过早，是否调预算，还要看下一阶段财政运行情况。近年财政收入的大幅增长主要得益于三个因素：一是经济增长，二是政策性调整，三是加强征管。今年，第一个因素不变，第二、第三个因素显然是不可持续的。
但今年财政收入的超常增长与原材料价格上涨有密切关系。山西的煤炭原来只有几十元一吨，到现在已涨至近百元。目前，钢铁等主要原材料价格已开始下跌，将逐渐影响税收。可以判断，这样的涨价因素也是不可持续的。
另外，财政支出能否真正严格地控制好也存在一定变数。各级政府还都存在着比较严重的投资冲动。如果收支两方面都能保持目前势头，预算调整则是大势所趋。能在保证经济平稳运行的状况下，减少财政赤字，是求之不得的好事。
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