关于干部民主选拔改革的若干思考，本文主要内容关键词为：民主论文,干部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D73/77 文献标识码：A文章编号：1006-0138(2012)02-0074-03
干部选拔是一项关乎我党事业发展的重要工作，也是稳步推进政治体制改革的战略性举措。只有不断地将优秀人才选拔进干部队伍，配置到合适的岗位，才能更有效地顺应社会经济转变的挑战，确保制度的活力，提升党的执政能力。近年来，我国干部管理体制改革不断拓展深化，其中最受社会关注的是上个世纪90年代末期以来干部民主选拔方式的改革。
一
目前干部民主选拔方式改革有两种基本形式：公推公选和公推直选。尽管各地的组织部门都尝试过这两种做法，学术界也对其进行了关注和研究，但是并没有通用的定义。按照我们掌握的资料，公推公选是“公开推荐、公开选拔”的简称，公推直选是“公开推荐，直接选举”的简称。二者有以下三个主要区别：
第一，公推公选适用的范围更广。到目前为止，从乡镇、县到省、中央部委的司局岗位，都实行过公推公选。它已经从最初选拔乡镇干部的一种改革尝试发展为选拔不同层次领导干部的较为普遍的做法。而公推直选由于涉及直接选举，所以范围有限，主要应用于乡镇领导班子的选拔。进一步严格地说，所谓的“直选”不是严格法律意义上的“直接选举”，而是由范围更广的各界代表人士直接选举“候选人”，所以“直选”准确地说是“直接选举候选人”。当然，个别地方也曾经尝试直接选举乡镇长或乡镇党委书记。
第二，公推公选采取的频率更高。由于不涉及《地方组织法》和《选举法》，所以公推公选更容易操作。据不完全统计，全国绝大部分省份都举办过公推公选。江苏、四川、浙江等省已经将其作为了选拔干部的常规形式之一。即便如此，全国也有许多地方采取过“直选”乡镇长或党委书记候选人的方式。
第三，公推公选的程序更多样。公推直选的最终程序是选举，有着严格的法律或党章规定。而公推公选则不受这个限制，因此各地的推荐标准、时间安排、选拔方式、参加选拔的人员等都存在着较大的差别，不仅取决于公选职位的要求，更与当地党委的具体部署有着直接关系。
回顾这两种干部民主选拔方式改革的发展过程，大致可以区分出三个阶段：第一个阶段从1990年代末到2002年党的十六大召开。在这个阶段，以四川省为代表的少数地方开始探索把竞争性因素引入干部选拔主要在一些乡镇进行了乡镇长的“公推直选”或“公推公选”，引起了国内外瞩目。这个阶段的改革带有强烈的地方自主性。
第二个阶段是由2002年召开的党的十六大启动的。党的十六大报告明确提出了“人民民主”、“党的领导”和“依法治国”三者的有机统一是社会主义民主政治发展的根本。为了落实十六大提出的任务，各地进行了多种形式的探索。在2007年党的十七大记者招待会上，中组部副部长欧阳淞说，十六大以来，全国有300个乡镇举行了领导班子直选，涉及10多个省。实行“公推公选”的范围更大，仅在江苏，到2007年10月为止，就有1600名各级领导干部用这种方式产生，其中包括县长这种重要岗位。
党的十七大的召开，使竞争性选拔的发展进入了第三个阶段。党的十七大报告明确提出人民民主是社会主义的生命，要从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。在党内民主和人民民主之间的关系得到明确后，各地进一步加深了竞争性选拔制度的改革。因此，在2008年，南京市政府47个部门的“一把手”全部实行公推公选。
就目前情况看，“公推公选”已经成为主要的选拔形式，并被应用到更大范围和更高行政层次。“公推公选”的程序和环节更加完善。报名、资格审查、笔试、演说性口试、投票成为所有“公推公选”岗位必须的环节。一些新的技术手段得到了引用。其中最为突出的是电视演说的引入。通过这种形式不仅考察了候选人的口才和反应能力，更重要的是提高了公选事件的公众知晓度和公选过程的透明度，大大提高了公选活动的公众参与度。
二
党在干部选拔任用中一贯坚持群众路线的原则，有着丰富的民主传统，但是“公推公选”和“公推直选”是在新的时代背景下产生的，符合时代精神的改革举措。其产生和发展是多种因素促成的。
首先，全社会民主热情和素质的不断提升呼唤着干部选拔制度的改革。社会主义市场经济的发展和“依法治国”建设的推进，增强了个人权利意识，尤其是平等意识和参与意识。不仅社会公众希望了解和参与干部选拔，而且干部队伍内部的竞争意识也在不断加强。提高干部选拔的民主水平，适应了党内外的民主要求。
其次，社会主义民主政治建设战略的逐步确立为干部民主选拔方式的改革指明了方向。党的十六大、十七大政治报告都有专门内容论述干部民主选拔方式的改革。无论对于扩大党内民主，还是发展人民民主来说，提高干部选拔的民主程度都是其必然要求和组成部分。因此，各地在“公推公选”、“公推直选”方面进行的各种尝试，即便其中存在一些不足，都应该被看做社会主义民主政治建设的有益探索。
第三，以村民委员会选举为代表的基层民主的发展要求向更高层次制度延伸。上个世纪90年代末期，《村委会组织法》正式实施，激发了社会各界对中国民主发展道路的猜想。许多人认为选举的逻辑将从村向乡镇，乃至更高层次延伸。这也是“公推公选”、“公推直选”最初是在乡镇层面探索的直接原因。
第四，一些地方领导在这些改革探索中发挥了直接推动的作用。尽管一些地方的改革是作为上级乃至中央的试点进行的，但是许多地方的改革带有很强的自主性。在这些改革中，地方领导人或领导班子发挥了关键作用。他们精心设计、大胆探索，体现出强烈的创新精神和对党的事业的责任意识，也使这些改革带有了个人色彩。
“公推公选”和“公推直选”是在现有的制度框架下运行的，与《宪法》、《选举法》以及“党管干部原则”并没有冲突，体现了改革的制度化和法制化取向。与传统的干部选拔和任免方式相比，这些新的方式具有更强的竞争性和开放性。这集中体现在四个方面。首先，参与者的数量大大增加了。数量的增加是竞争的基本条件。许多公选的岗位都会有数十乃至数百的报名者。尤其重要的是，随着岗位层次的提升，跨地区的报名者也在不断增多。其次，参与推荐的人员范围扩大了、公开了。征求群众和相关方面的意见一直是选拔干部的必要环节，但过去很容易受到部门的限制。现在，人大代表、政协委员、党代表等成为参与推荐的必需人选。推荐的过程也更加公开。推荐者数量的增加，一方面可以反映多种意见，另一方面也会为候选人拉票设置了客观的障碍。第三，考试方式和标准的逐步统一，提高了考试的公平性和公正性。从某种意义上说，“公推公选”的核心是考试。首先是笔试确定参加下一轮口试或演说的有限名额，然后又通过考试，从有限的候选人中确定最后的候选人。对于平日忙于各种事务的干部来说，要通过考试这关，必须依靠平日的学习积累。第四，最后的候选人通常是两人，这样就避免了等额选拔的尴尬，使最后的决定者也能审慎考虑自己的决定权。
就整体而言，干部民主选拔方式的改革有四个方面的积极影响：首先，提高了干部队伍内部的流动性。扩大了干部选拔的对象，增强了干部队伍的活力，有利于将更多优秀人才选拔到适合的岗位上。其次，提高了干部群众的民主素质和民主意识。只有通过不断的民主实践，才能真正加强干部群众的民主素质和意识。而“公推公选”和“公推直选”无疑具有这样的民主实践功能。第三，积累了干部民主选拔的经验，丰富了选拔的手段和方法。电视、网络的使用，考试方法的不断完善、参与群体的不断扩大都使得干部选拔工作更接近社会的要求。第四，在一定程度上回应了国际社会对我国民主政治建设的质疑。根据我们掌握的材料，近年来国外一些学者开始关注我国干部民主选拔改革，并且发表了多篇英文文章。国内一些学者也在国际学术交流中介绍我国改革经验。这些工作都有助于国际社会对社会主义民主政治建设的客观了解。
三
“公推公选”、“公推直选”在产生诸多积极影响的同时，也带来了新的挑战，甚至产生了一些消极后果。具体表现为：
首先，各级党组织在干部选拔过程中的领导方式受到了挑战。原来的干部选拔过程是相对封闭的，并且由常委会，特别是书记说了算。实行“公推公选”、“公推直选”从根本上讲是要削弱后者的权力，让更多的人参与到选人用人过程中。这自然会挑战已经形成惯例的各种做法和机制。目前，虽然一些具有民主意识的领导，特别是书记很好地实现了工作方式的转变，但是有些领导并没有做到这点，反而将个人的意志偏好强加到民主选拔过程中，造成了程序的扭曲、结果的不公正。这也打击了广大干部群众，尤其是参与者对干部民主选拔改革的信心和热情。
其次，中央推进民主的决心受到质疑。党代会的报告高扬民主的旗帜，提出了党内民主是党的生命，人民民主是社会主义的生命的口号，但是许多改革措施还没有出台或者具体化。一些进行改革探索的地方党委政府普遍反映，他们在操作的过程中，由于得不到中央的具体指导，一直心存忧虑。“公推直选”进展缓慢就说明了这点。而民主热情和意识不断提升的社会公众，也期待着中央有着更为明确的做法和措施。一些中央职能部门对地方改革表现出不同的态度，有的还采取了较为生硬的干预做法，很容易使人产生中央没有统一看法，甚至在一些改革上态度保守的判断，直至扩散为对中央推进社会主义民主决心的怀疑。
再次，“公推公选”的适应范围存在着混乱的倾向。越来越多的调查发现，“公推公选”并非适用所有的职位，也并非所有有能力的干部都能通过这种方式脱颖而出。有的职位需要丰富的工作经验，而这无法通过一次性的笔试、面试检验出来。有的干部工作扎实，但可能应付考试能力不强。一些地方也把从全国甚至海内公选干部作为扩大本地知名度的手段，目的不是延揽人才，而是增加媒体的曝光率。一些地方领导还把这种选拔方式作为树立个人威信，获得干部支持的手段。
最后，“公推公选”和“公推直选”在程序上存在着繁琐化的倾向。比较不同阶段的“公推公选”，可以清楚地看到程序环节不断增多，手段措施不断多样。这虽然表明这种选拔方式更加专业化、精细化，但是也在使选拔蜕化为“考试”。这一方面增加了组织部门的工作成本，另一方面也让一些干部不安心本职工作，花更多的时间精力应付考试。
尽管存在这些挑战和问题，但是“公推公选”、“公推直选”体现出的干部选拔透明化、开放化、竞争化、民主化的方向是值得充分肯定的。对干部群众的调查都显示，他们认可和支持这样的改革方向。因此，要继续坚持这个改革方向，完善各项措施。
第一，要进一步明确干部民主选拔改革的根本目的。民主选拔的根本目的是明确官员职位的授权关系和选拔出有能力的官员。要让公选出来的官员清楚地认识到“权力来源于民”，因此要进一步扩大群众参与，避免公选的参与者仅局限在干部队伍。选拔出有能力的官员是改革最为优先的目标，一定要根据层级和职位的需求来选择选拔方式，让真正符合这些职位需要的人才产生出来，不能过于随便地使用这些选拔方式。
第二，要加强公选官员的任期制，防止公选干部成为依靠考试“连升三级”的“走读干部”。通过严格复杂的程序选拔出来的官员，一定要在新的岗位有充分的时间来展示自己的才能，不能把“公选”作为升迁的跳板。如果在当地引起公众关注，并获得初步信任的官员轻易发生工作变动，那不仅不利于他们继续加深与当地群众的信任关系，也会削弱群众对竞争性选拔制度的兴趣和信任。
第三，要完善对公选官员的考核。一方面，要为公选出来的干部、特别是外地来的干部提供宽松的环境，不要用挑剔的眼光来看待他们。他们虽然考试出类拔萃，但也不是全能的救世主，不可能短期内解决长期积累的问题。另一方面，也是更重要的是，要把上级考核与群众评价有机地结合起来，减轻他们承担的制度性压力，避免成为矛盾冲击的焦点。对他们的爱护，就是对公选制度本身的爱护；对他们的信任，也是对公选制度的信任。
第四，要继续坚持“公推公选”的同时，也要积极推进“公推直选”。对于“公推公选”来说，要把重点放在“公推”环节，而不能只专注于“考试”。必须承认，广大社会公众对于选举是充满期待的，因此“公推直选”的发展更具有战略意义和挑战性。今后，要从两个方面来推动“公推直选”。一是在基层党组织中全面实施书记和党委成员的“公推直选”。“公推”的范围可以扩大到群众，“直选”由全体党员完成。二是要推广乡镇长候选人的“公推直选”，并探索县级行政首长的“公推直选”，要把“公推”的权利交给地方民众，而不是干部队伍内部的“公推”。