入世与政府管理职能的战略转变，本文主要内容关键词为：管理职能论文,战略论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国加入世界贸易组织，意味着中国融入国际经济发展的主流。要顺应入世后的新形势，首当其冲的是政府管理部门必须尽快有效地实现其管理职能的战略调整与转变。所谓职能的战略调整与转变，就是政府要有所为有所不为。从中国经济长期受计划经济影响的历史看，入世所需要的是政府管理职能的有所为领域要大大缩减，重点要突出，有所不为的领域要大大拓宽，全部让给市场、企业和中介机构及行业协会。就是说，入世后，我国政府要加强自身的职责，更加科学巧妙和有效地干预经贸发展。根据国内的实际及借鉴国外的经验，需要强化的领域主要集中在以下几方面。
一、以立法方式扶持产业发展
一般而言，世界上一些有较多产业且国际竞争力不强的国家和地区，在入世前后或进行贸易体制改革时期，在降低关税、减少进口配额、放松外汇管制的同时，都注意加强贸易立法，运用法律手段保护国内有前途的工业，使贸易体制的变化不致于对国内产业冲击过大，保证经贸体制的改革能持续前进。我国采用合乎国际惯例的法律手段加强对国内产业的保护，是一个有待开拓、很有潜力的领域。我们应制定政府采购法、产业认证法、动植物检疫和技术性商检法、反倾销法和反补贴法等等，以加强对国内产业的保护。这样做，就能够明显减弱入世对国内企业形成的负面影响。
二、建立提高企业竞争力的扶持体系
促进本国企业增强国际竞争力，是几乎所有国家和地区政府经济政策的一个重要目标。当今，世界多数国家和地区都在不同程度地使用生产扶持手段扶持出口产品的生产。例如，韩国于1967年加入了关贸总协定，然而它却继续较多地保留着入关前使用的出口生产扶持措施，同时还增加了一些新的出口扶持措施，其中某些政策至今仍在施行。日本、印度和巴西在入关后也大都建立了生产扶持体系，提高国内企业的竞争能力。在我国，调整出口生产体系，如港口建设、重点出口生产区建设、保税区建设等等，都能使出口生产企业降低成本，保证企业按时交货，及时调整生产结构，以适应国际市场需求的变化，从而增强企业的国际竞争力。
三、建立政策性金融支持体系
政府向有关对外经济贸易活动提供政策性金融支持，这是目前国际上通行的做法。这种做法对优化出口商品结构和增强企业国际竞争力有非常重要的作用。随着国际市场竞争程度的增强和出口更多地趋向于制成品和大型成套设备，出口金额支持体系在全球范围内的应用十分普遍。这一体系主要包括中长期的研究与开发贷款、出口融资和信贷担保。为了适应国际市场的需求结构，一些技术先进的制造工业品的开发与研制应尽快展开。但是，这些产品有相当一部分具有开发周期长、资金投入多、风险较大的特点，需要政府给予一定的支持，才能促进国内产业结构的升级和出口商品结构的优化。出口金融支持体系的建立，还可以增加出口企业的信息渠道。各国进出口银行和其他出口融资支持机构，都向出口企业提供大量的信息与咨询服务。这既是其本身业务的需要，也是政府对政策性金融机构提出的要求。例如，墨西哥外贸银行有着非常明确的指导思想，就是要尽力推动本国产品的出口。美国的进出口银行也是如此，而且支持出口和促销力度远大于其他国家的同类机构。银行提供大量的市场信息和经贸知识，编写了大量的出口知识读物，提供贸易业务和法律咨询，培训外贸专业人才，帮助企业从事出口业务的可行性研究。
中国进出口银行成立于1994年，是直属国务院领导的国家政策性金融机构，实行自主、保本经营和企业化管理；执行国家产业政策和外贸政策，为扩大我国机电产品和成套设备等资本性货物出口提供政策性金融支持。中国进出口银行成立7年来，认真执行国家的产业政策、 外贸政策和金融政策，重点支持了一大批高技术含量、高附加值、国际市场容量大、创汇能力强、经济效益好的机电产品和成套设备出口，推动了我国对外经济贸易的发展。
四、建立增强企业国际竞争力的制度环境
（一）减少和改进政府对企业的直接干预。减少政府对企业的直接干预是扩大我国制成品尤其是机电产品出口的内在要求。以前我国出口商品品种较少，单一品种供货量大，规格式样变化较少。在这种情况下，需要考虑和处理的信息量比较少，因此由政府向企业下达出口指标并确定相应的支持措施等这类直接干预方式尚能运转。但是，在以机电产品为主的出口格局下，出口产品、品种、规格、市场及从事出口生产的企业日趋多样化，与出口有关的信息之多、变化之快，都超出了政府进行有效的直接干预的能力。而且由于信息传递与搜集的非对称性，导致了政府直接管理和调控经济的非对称性。改进的方向应该是，努力建立起一套不必政府批准就能自动生效的鼓励机制。只要有确定的订单，出口企业就根据已制定的规范化程序，自动办理出口事宜。
（二）扩大企业对外自主权，增强企业的国际竞争力。工业企业对外自主权最重要的意义，在于它消除了外贸收购制在国内企业和国外市场之间形成的“隔层”，使工业企业能够直接与国际市场接触。深加工制成品尤其是较为复杂的机电产品出口与初级产品出口的不同之处，是非价格竞争因素对产品的竞争力有重要影响。国际市场对机电产品的要求是非常严格的，产品质量、性能、技术档次、外观、包装、交货期以及售后服务等许多非价格因素，都会影响产品的竞争力。即使是同类产品，各个客户都可能提出一些非常个性化的具体要求，如果生产企业不能直接与客户接触，不能全面了解国际市场的需求变化，产品在设计、制造、推销方式和售后服务等方面出现哪怕是细微的失误，都可能失去现实与潜在的国际市场。进口方面的自主权对企业来说同样重要，能否按照买主的要求使用合适的原材料、零部件、附件和测试设备等等，是争取客户的重要因素，如果国内不能保质保量地提供这些投入品，企业就需要有便捷的渠道及时进口。工业企业的对外自主权不仅对促进出口十分重要，就是对那些主要在国内市场上经营的企业来说也同样重要。许多研究表明，与客户的密切接触，本身就是产品与技术改进的重要来源。例如，世界银行专家对韩国113 个成功的出口企业经验的研究表明，与国外购置者的直接接触是最重要的技术来源。因为企业和国外购置者的关系远远超出了谈判和履行合同的范围，购买者可以向企业提供国外同类竞争产品的技术规格方面的信息，提供产品设计、质量和技术操作方面的信息，还可以通过参观，对企业的各个方面提出看法。韩国上述调查的企业中，有3／4的企业认为，国外购置者的要求和建议影响到出口产品的设计、式样、技术规格及包装。大部分企业确认，它们的一些出口产品是根据国外购置者提供的设计、类型或规格直接制造的。一半以上的企业认为，与客户的接触对新产品和新品种的生产是极为重要的。此外，与客户的接触及听取他们的建议，对于企业提高质量控制技术、改进成本核算和成本控制技术等都非常重要。
五、政府职能需要强化的领域
从国际经验看，外贸是世界各国政府进行干预较多的领域，如对国内工业某种形式的保护和对出口活动某种方式的支持，是政府干预行为常见的内容。中国是一个国际竞争力还比较弱的国家，通过政府行为，增强国内企业的国际竞争力更有着重要的意义。
（一）保持贸易平衡与促进市场多元化。在进口总量和出口总量之间保持基本平衡，对一个国家在国际贸易中的处境有重要的影响。在一段时期内，对外贸易出现一定幅度的顺差或逆差是难免的，没有必要保持年度之间的完全平衡。但是，连续贸易失衡是应该防止的。连续逆差造成的问题比较好理解，但连续出现顺差也会带来一些问题。首先就是贸易摩擦问题。一国出现顺差，就有其他国家出现逆差，特别当进出口国家比较集中时，存在逆差的国家势必向我国施加很强的压力，要求保持双边的贸易平衡。为了达到这个目的，就会对我国的贸易体制和贸易政策严加挑剔，在更大范围引起贸易摩擦。在这种状况下，与其因贸易摩擦而减少出口的数量，不如扩大进口，减少贸易顺差，在国内增加竞争力度，为出口企业创造较好的国际环境。但需要指出的是，经济全球化的作用已使单纯利用收支平衡与否来评估一个国家贸易地位失去了现实性和客观性。为了减少国际贸易摩擦，促进出口市场多元化具有重要意义。由于我国的出口对少数几个发达国家的市场依赖程度很高，已经引起这些国家有关产业和政府的高度关注，继续增加出口的阻力会更大。因此，在国际贸易中占有一定份额的发展中国家，在出口产业发展到较大规模时，都开始有意寻求多元化的出口市场结构。由于开拓一个新市场，尤其是容量较小的单个新市场，对企业来说，收益小而且风险高。因此，需要政府给予支持和引导，通过政府间的经济外交，促进出口多元化市场的形成。
（二）运用争端解决机制，争取宽松的国际环境。世贸组织的争端解决机制是处理多边贸易摩擦与纠纷的“安全阀”。中国是一个大国，有着巨大的国内市场；中国又是一个发展中国家，入世后，有许多理由要求在国际贸易中享受一些照顾，这是我国政府在国际交往中为国内企业创造良好国际市场的有利条件。中国巨大的国内市场为各国尤其是发达国家所向往，使得这些国家在制定对华贸易政策，尤其在制造对华贸易摩擦时有所顾虑，因此，要充分利用好我国的这种谈判力量（当然对中国市场的容量也不能估计过高，市场容量只看人口不行，重要的是购买力）。在对外政策方面，政府应该有明确的指导方针，要据理力争，要承担压力，保护企业。总之，要综合运用各种外交手段，为企业创造有利的国际环境。美国政府为了保护其国内产业和促进出口，采用单边、双边和多边协调多种方式并举的方法，与不同类型的国家进行贸易政策方面的交涉，力争提高美国企业的国际竞争力。我国政府各驻外机构应及时了解国外企业、行业、议会和政府中有关对华贸易问题的动向，在问题出现苗头时及时采取解决的措施。据报道，日本、韩国和我国台湾省在华盛顿长期驻有耳目灵通的院外游说人士，与其出口有关的方面一有风吹草动，马上就可以采取预防行动，这比事态明朗之后再进行协商容易见效。外国议会和政府并不是“铁板”一块，与进口竞争行业有密切联系的议员和官员往往要求采取强硬措施保护本国生产者的利益；其他人员的态度则要缓和一些；还有一些与从进口受益的集团关系比较密切的议员和官员，很可能持相反的态度。例如在美国纺织品进口总额的制定过程中，纺织与服装行业强烈要求实行严格的配额，对政府产生很大的压力；而代表消费者、出口商品生产者和零售商利益的议员和院外集团，又竭力反对进一步加强限制纺织品进口的措施。因此，政府可以通过多种方法减少我国出口商品遇到的阻力。
（三）为企业做好全球性信息收集服务工作。建立全球性的信息网络和在国际市场上进行全面的促销活动，对我国企业走跨国化和全球化经营之路有重要意义。在我国全球性、综合性的国际企业尚未成为国际贸易的重要力量之前，单个企业要有效地从事这类活动比较困难，需要政府机构或半政府性质的贸易促进机构协助，如国际贸易促进会、国际贸易商会、出口商协会等提供服务。这些非盈利性的机构在世界主要城市设立分支机构，收集各种信息，向国内众多企业提供商情服务和协助它们开拓国际市场是十分必要的。日本、韩国、巴西、墨西哥、我国台湾省等出口实绩较好的国家和地区，都比较重视政府和半政府机构在这方面的重要作用。这些机构还可以组织国内企业参加国际性贸易展览或筹备组织本国的国际展览会，宣传本国产品；可以回答国外客户的各种询问和提供他们所需要的帮助，例如提供对方可能感兴趣的产品、企业和出口公司的名录，帮助新客户和国内企业建立联系等；可以利用当地的各种商情渠道，收集汇编有关国外产品、技术、投资、市场状况等方面的信息反馈回国内；可以组织培训各类外贸专业人才、编写培训资料、组织交流经验和方法等等。这类收益面广的信息与促销活动，在许多国家尤其是制定了国际化战略的一些发展中国家，都由相应的政府或半政府机构承担。
（四）建立国内统一市场与公平竞争机制。建立在成员内统一市场上的统一实施是入世的基本要求之一。统一市场和统一实施不仅确保一个成员实施WTO协议的能力，而且防止政策和市场壁垒的出现与增加。 由于历史与现实的原因，我国地方保护主义盛行，“诸侯经济”意识浓厚。有的地方之间以控制原材料输出、限制加工品和制成品输入的方式封锁市场，并互设关卡，强行征税，滥用罚款。有的地方违背经济发展规律，仍在搞那种“小而全”或“大而全”的封闭式自给自足的经济，严重扭曲了经济的发展，造成了极大的内耗和严重的浪费；同时，还人为地扩大了地区之间经济发展的不平衡。造成“诸侯经济”现状的原因很多，一方面是因为地方政府财政经济权力的扩大；另一方面是由于价格尚未理顺，原料与加工品和制成品之间的价格比例不合理，造成加工工业和制造工业获利很大。而且，改革开放初期，国家为鼓励出口和吸引外资而颁布的一些优惠政策带有明显的地区倾向性。要改变这种状况，打破这种违背市场经济发展规律的分割的、封闭的和垄断的市场，需要政府制定一整套改革、开放的政策与措施，首先是政企职责分开，发展和完善市场体系，深化价格改革，企业转换经营机制，真正成为自主经营、自负盈亏的经济实体。建立起国内统一的大市场，这对幅员辽阔的中国经济的迅速发展具有重大的战略意义。一是可以大幅度提高经济效益，增强中国的经济实力。如果参加内贸的各省市、生产和输出本省市具有比较优势的产品和服务，而从其他省市输入那些成本和价格都比本省市更便宜的产品和服务，就能达到资源的优化配置，有利于优化中国的产业结构和国民经济发展的布局，从而产生最大的经济效益。国内统一大市场不仅是各种商品和生产要素按市场经济规律自由流动的市场，还应是全面开放、公平竞争的市场。在这种市场机制下，自然就会生产和提供成本低、质量高的产品和服务，而这类产品和服务才有竞争力打入国际市场。二是一个开放的国内统一大市场，可以大大增加中国在国际贸易谈判中的筹码。以美国为例，它能在国际贸易谈判中有很大的讨价还价能力，甚至有时能左右谈判的局势，一个重要的原因就是它有一个庞大、统一、需求旺盛的国内市场。而进入美国市场，对一些发展中国家或发达国家来说是极为重要的，因而只好妥协。
（五）统筹协调成套技术设备的引进，推动高新科技产业发展。大型成套技术设备，尤其是技术水平较高的成套技术设备的引进、消化、吸收和创新过程，是需要政府发挥重要作用的领域之一。这类项目引进和建设期间需要巨额的外汇和人民币配套资金。在我国目前的企业规模基础上，单个企业一般无力承担，需要政府进行多方面、跨部门的统筹协调，政府往往是主要的投资者或重要的参与者。这类项目在一定时期内为数有限，政府具备进行直接干预和决策的能力。尤其在引进技术设备之后，消化吸收和创新工作需要大量资金、较长时间和跨企业跨部门的联合攻关。例如大型石化设备的研制与创新，不仅涉及众多的机械行业，还要求金属材料、非金属材料、石油化工、纺织、电子等许多部门相关技术的同步提高，需要政府进行组织和协调工作。此外，政府还需要找到恰当的理由和有效的方式，控制国内已经消化吸收、能够制造的设备的进口。从各国的经验看，这种措施对于鼓励国内企业通过引进提高自身的技术水平和制造能力至关重要。因为国内用户由于种种原因，总是倾向于购置进口设备而不用国内生产的替代进口的产品。在技术引进和通过技术引进提高国内企业技术与制造能力的过程中，政府可以采取的措施除了在资金方面给予支持外，还可以采取许多鼓励方式，如建立引进技术国产化基金，奖励实行国产化较好的企业、企业家和科技人员；允许企业保护其国产化的成果并为这些成果的有偿转让创造条件；对那些技术难度大、投入较多、风险较大的产品的国产化过程，应给予更多的优惠政策。此外，对一些单个企业无力承担的重大引进项目的消化吸收过程，政府有关部门应该成立专门的协调班子，统筹各方面的力量，推动国内研究与创新体制的建立和高新科技产业的发展。