排污权交易及其法律规范，本文主要内容关键词为：法律论文,排污权论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、实施中国排污权交易法律制度必须解决的问题
我国目前的排污权交易尚处于起步阶段，各试点的交易模式不尽相同。因此，应根据中国特有的国情，对实施的排污权交易计划进行改造，使其适合中国现状，更好地与中国的法规和现实相结合。笔者认为，实施中国的排污权交易制度，首先应解决以下几个问题。
1.确定排污权发放中的总量控制。
排污权交易以总量控制为前提，总量控制是指对在一定区域和时间范围内的排污量的总和和一定时间范围内某个企业的排放量之和予以控制。总量控制是目标、计划、要求，排污权交易是手段，是实现目标、完成计划、达到要求的手段。总量控制通过限定环境容量的使用上限，明确容量资源的稀缺性，为环境容量的有效利用奠定了基础；总量控制把允许排放的污染物总量分配到各个污染源，藉此明确排污单位对环境容量资源的排污权，为利用市场手段再配置容量资源提供了产权制度的基础。国务院在《关于环境保护若干问题的决定》中明确提出：“要实施污染物排放总量控制，抓紧建立全国主要污染物的排放总量控制指标体系和定期公布制度”。2000年4月29日修订的《大气污染防治法》第3条提出了国家实施总量控制的原则要求，即“国家采取措施，有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。”环境容量的确定是一项极其复杂而艰巨的基础性研究工作，耗资巨大，而且它还需要大量确定地域的环境质量追踪监测数据，还必须对特定污染物在该地域的迁移转化规律进行深入分析，因此必须对环境容量进行科学的评价与计算。国家环境管理部门应加大技术投入力量，制定全国污染物排放总量和地区分配规则，根据环境控制点的环境质量标准、区域经济发展特点和发展水平，结合污染物种类、污染物扩散模式，确定某个区域内的污染物允许排放容量，从而计算将要达到环境目标而削减的污染物总量，并将削减总量分解到本区域各个企业，确定各个企业的总量控制目标。
建立总量控制法规保障体系是实现总量控制目标的重要保证，同时也是总量控制管理体系运行模式的组成部分，但是我国现行环境法律体系中没有专门的有关总量控制具体实施的统一法规。因此，在现行环境法律中对排污总量控制的目标、总量设计、调查和检测、总量分布、适用程序等做出更加明确的规定已是当务之急。笔者认为，总量控制的法律完善可分为以下几个步骤进行。
首先，应在《环境保护法》中明确规定国家实行污染物排放总量控制制度，只有将“国家实行排污总量控制制度”的原则明确写进法律条款中，才能具有权威性和稳定性，并为相关单项法规的制定提供法律依据。
其次，尽快制定《污染物排放总量控制管理办法》，具体可由五部分组成：(1)确定目标总量控制具体方案，包括总量控制指标分配和总量超量排污收费规定；(2)确定总量统计制度，包括排污申报登记核定制度、清洁生产及综合利用优惠政策；(3)确定具体污染行业总量控制目标，包括各地污染行业总量控制规定和工艺能耗限定规定；(4)确定总量分布机制，包括排污单位编码、污染物增减情况处理、城市环境综合整治定量考核、污染集中治理等具体规定；(5)建立总量控制追踪体系，包括总量控制统计、普查、调查、检测、计量标准等方面的污染物变动性法律评估。
最后，应确立配套的监督管理机制，以保证总量控制指标的全面落实。同时要注意与现行的环境管理法律制度相协调，充分利用现有的环境管理机构设置，将总量控制与排污收费、“三同时”等制度一起纳入日常环境管理工作中，相互配套、相互促进。
2.确认合法的排污权。
环境作为一种资源，向其排污，实际上就是对环境资源的利用和消耗。因此，排污不能没有代价，排污应当商品化、价格化。排污权属于环境资源使用权，即人们对环境容量的使用权，该权利包括利用权、收益权和请求保护权等。要建立排污权交易法律制度和排污权交易市场，首先必须从法律上确认排污权，只有在法律确认排污权的前提下才能进行排污权交易。排污权是指单位和个人在正常生产和生活中向环境排放污染物的权利，其与排污许可证的区别在于它是一种可自由转让的权利。排污权就其渊源来讲，是由国家对环境的所有权派生出来的，是一种他物权。环境为国家所有，国家拥有对环境的所有权。但正是由于环境共有的原因，在环境的开发和应用中出现环境资源像无主物一样的弊端，在这种情况下，由国家环境保护部门和其他相关机关代为行使所有权，而其经营权、使用权则可以由具体单位通过各种途径获得。为了确立可用于排污权交易市场的排污权，应该充分利用现行法律规定的排污许可证制度，今后颁发的排污许可证应该规定排放污染物的主体、种类、浓度、数量、期限、地点和方式，通过法律规定将排污许可证中规定的排污量或部分排污量转化为可以转让或交易的排污权。排污权的确定明确了环境资源这一公共物品的使用权和交易权，从根本上解决了造成环境资源滥用的产权制度缺失问题。该项制度使排污权成为一种代表社会价值的财产权和经济资源，排污权的有偿取得使得排污权与劳动力、资金与其他生产要素一样成为企业必须负担的费用和投资，促使原有企业的外部不经济性内部化，使环境资源的再分配和调整成为市场行为，通过市场达到有效配置资源的目的。
3.关于排污权交易费用的问题。
排污权交易市场在理论上的假想，是要有一个正规的排污减少信用市场，利用市场机制对排污权这种稀缺资源进行最优配置，但这种愿望只有在市场交易费用为零时才能实现。而实际上排污权交易存在着相当大的交易费用、这些费用包括基础信息寻求费用、讨论与决策费用、监督和执行费用等，交易费用的存在将会降低交易主体做出市场行为的积极性，从而影响整个排污权交易体系，使交易成功率下降，妨碍排污权交易制度优势的发挥。这就要求建立中介组织或咨询机构，由专业化、社会化机构提供必要的信息服务，使企业通过接受市场服务寻求信息；要求发展环境金融事业，开展环境容量及排污量存货业务等。
4.确立排污权交易的时空交易折算指标体系。
在排污权交易市场中，由于不同的排放地点、排放时间以及不同的污染物，对受控点具有不同的浓度贡献，而受控点的环境质量标准是唯一的，所以排污权交易不能按照一般商品交易原则进行，也就是说，排污权交易不能用同一的价格尺度标准来进行，政府必须根据受控点环境容量的时间特性，以及不同污染物之间的单位排放量的污染程度，制定一套交易的折算指标体系。如某一水体在丰水期的环境容量比枯水期大，因而丰水期可容纳的排放量比枯水期可容纳的排放量大，因而折算的系数较高。
5.强化政府对排污权交易的监管职能。
排污权交易主要通过市场机制对污染物排放权利进行配置，但仍摆脱不了盲目性和滞后性，尤其在排污权交易市场的培育阶段，需要政府“立规则，当裁判。”进行有效监督和必要的行政干预，其主要职能应表现在三方面。
(1)促进污染物排放总量的减少。在每一笔排污交易中，政府可以通过排污权的买进和卖出，对环境状况出现的问题做出及时反应，利用经济杠杆按一定比例的排污产权作为“交易税”，调节产权区域配置，逐步降低污染物排放总量。
(2)处理特殊情况。排污权交易过程中可能会出现排污企业因被取缔、关闭或破产等而不再排污，此时原发放排污许可证的政府部门应该按有关规定为该企业办理排污许可证注销手续，收回其因无偿分配取得的排放配额，并通过公开拍卖方式再分配；该企业原来通过排污权交易取得的排放配额，可以储存，也可以再次交易，有偿转让给其他单位。
(3)完善排污权交易市场。建立排污配额跟踪系统和交易管理系统，设立污染物排放账户，跟踪各排污单位的指标执行和配额交易情况，定期发布污染物排污交易信息和交易指导价。
二、建立排污权交易市场的法律程序
排污权交易作为运用法律和经济手段进行防治环境污染的一种有效新途径，可与我国现行的环境管理制度(排污许可证制度等)密切结合，通过构建合理的交易市场，确保排污交易目的的实现。一个完善的排污权交易制度应由以下内容组成。
1.交易指标。用以交易的指标必须是实施计划外的富余指标，且削减单位必须保证有持续削减的真实可靠的技术力量，应向环保部门提交详细报告，交易指标必须是削减中可以定量测定及审核的那部分富余量。
2.交易的主体。排污权交易的主体是指有资格进行排污权买卖的个人和各种组织，排污权交易主体应为一般主体，自然人、法人或合伙皆可，除了排污者，政府、社会组织乃至个人等非排污者同样享有排污权买卖的权利。
3.交易范围。确定合适的污染源范围是保证排污权交易成功的条件之一，排污权交易范围的确定，主要根据实施基础、技术水平以及经济发展阶段等因素考虑。排污权交易通常必须在本地区各污染源排放的同一单项污染物之间进行。考虑到我国现阶段的特点，我国环境污染中最严重的是水污染，但目前水污染的结构表现为工业、生活和农业污染三分天下，受到交易成本和管理成本等问题的限制，排污权交易的参与者只能以工业企业为主。因此，这一制度控制水污染的效果有限。建议我国参考美国经验，先实行二氧化硫排污交易制度，再推广到氮氧化物排污交易，最后实施水污染物的许可证交易。
4.交易区域。排污权交易实施区域越广，越能在更大范围内促进排污权的优化配置，进而节省污染治理成本。但是由于我国目前实施总量控制的区域主要以行政区域为界，而且一直细化到县甚至乡镇一级。这种情况显然不利于排污权交易在更大的范围内进行，因为跨总量控制区域的排污权交易会改变不同区域的总量控制指标，从而受到地方政府及其行政主管部门的干预。建议根据我国环境污染的地域特征和环境保护的总体需要，对环保管辖权进行重新划分，并建立类似美国水流域管理委员会这类不受行政区划限制的专门机构，负责不同资源或区域环境问题。
5.交易方式。交易方式主要有两种，分别为分散交易和集中交易。在初始阶段，排污权交易市场规模较小，排污权转让可采取分散交易方式，企业富余的排污权可公开竞价拍卖，亦可和买方分别谈判。随着经济的发展，有排污要求的新企业不断设立，更多的企业对这一制度建立了信心，从而增加参与企业的数量，导致排污权市场规模的扩大。此时，为规范市场，应适时实行排污权集中交易，可组建专门的排污权交易市场。
6.交易中介机构。在实际的排污权交易中客观存在着各种交易成本，如信息成本、谈判成本等，这些交易成本如不能有效地节省，就会抵消企业参与交易可能获得的节约污染治理成本的利益，交易变得无利可图，排污权交易市场也就不能顺利发展。我国工业污染的排污者主要是乡镇企业，乡镇企业数量多、规模小、分布分散等特点，造成交易成本问题更加突出。因此，必须鼓励排污权交易中介机构的设立，其具体业务包括提供交易信息，进行交易经纪，办理排污权的储存、借贷等。
7.交易程序。国家或政府与环境使用权人之间的交易为一级市场交易，环境使用权人之间的交易为二级市场交易。本文交易程序主要是指二级市场交易程序，可按以下步骤进行：(1)各方须向环保部门提出排污权交易申请，并对交易必要性及可行性加以说明；(2)环保部门组织有关单位根据交易各方的排污量变化要求，确定其可以进行交易的排污量，并对交易前后的环境效益进行评估；(3)排污权买卖双方就交易数量、交易价格、交易时间等具体内容进行协商，签订有偿转让协议；(4)环保局对有偿转让协议进行审核批准，变更交易双方的排污许可证，颁发特殊许可证，监督交易费用的使用和环境效果的变化；(5)交易完毕，收回特殊许可证，变更交易各方的排污许可证，重新纳入排污许可证的日常管理工作中。
8.信息公示。每个污染控制区域的排污权交易中心必须设立信息发布部门，及时进行信息公示。信息公示包括两个系统：专业信息公布平台和大众传媒。专业信息公布平台要及时准确地发布与排污权及其交易有关的一切信息，当地主要媒体要定期公布排污报表等并接受公众监督。完善的信息公示制度可提高市场透明度，降低交易费用，保证公民环境知情权。
9.交易期间。由于总量控制计划有一定时间段，排污削减指标的分配要和这个时间段相适应，为了防止排污交易给许可证持有者带来污染环境权利的滥用，交易只能在许可证的有效期(一般为五年)内生效，每个排污者持有的许可证赋予的排污权必须等于或大于排污量。
10.交易罚则。对违反排污交易规则的行为应确定相应的法律责任。对私下交易，谎报排污权交易申报材料、违反交易程序的行为，由环保部门责令限期改正。对于骗取富余排污配额出售获利，非法操纵排污权交易市场价格，采用不公平竞争手段交易的排污单位，由环保部门给予行政处理；涉嫌构成犯罪的，依法追究刑事责任。