利用外资和国家产业安全——美、日、韩、墨四国的政策及借鉴，本文主要内容关键词为：利用外资论文,四国论文,政策论文,产业论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引进外资有助于弥补本国资金缺口，促进技术、管理各方面的进步，从而有利于发展本国经济。因此，世界各国大都积极吸引国外资本的流入。但是在另一方面，由于利用外资也存在一定风险和消极影响，各国亦都在利用外资的同时考虑到对外资的合理限制与引导，特别是考虑到国家产业安全问题。
国家产业安全问题最主要是由于外商直接投资产生的，指的是外商利用其资本、技术、管理、营销等方面的优势，通过合资、直接收购等方式控制国内企业，甚至控制某些重要产业，由此而产生对国家经济的威胁。国家制定产业安全对策的必要性是：
（1）维护政治上的国家主权，一旦FDI（Foreign Direct Investment）控制了本国某些重要产业，很可能会以此要胁国家，甚至和外商所在国政府配合威逼本国服从某些条件。
（2）保持国民经济的自主性、相对独立性，从而保证本国经济的持续稳定健康的发展，因为利用外资的深入会使本国经济受别国经济影响而波动。
（3）保证本国经济政策有效性，从而保证国家的宏观调控能力。例如外资利用规模的扩大，以至于信贷规模难以控制，并进一步使国家的货币政策、财政政策效果减弱。
（4）防止外商产业损害国民卫生保健和生态环境。
（5）保护本国民族工业的健康成长。
国家产业安全问题基本对策大致包含两方面：一方面是限制外资进入某些产业，保护本国企业；另一方面是培育本国企业，增强自身的国际竞争能力。至今，国际上尚无一部专门的国家产业安全法律，但随着国际上大的跨国公司的出现与实力不断增强，各国政府在这一问题上的注意力亦越来越加强，并相继制定了不少措施和对策。
为了借鉴国外的有关做法，我们选出以下四国，进行比较，并分析某些措施的内部原因。其中，美国是老牌发达国家，日本是二战后兴起的发达国家，韩国是新兴的工业国家，而墨西哥是在利用外资上有失败教训的国家。
一、美国利用外资和产业安全模式
至今为止，美国是世界上最大的资本输出国（除1993年是日本外）和资本输入国，美国对外国投资一直是采取开放政策。外资进出自由，外国人在美国的投资所享受的待遇，既无优惠，也不受歧视，与美国国内企业同等对待（即国民待遇）。
美国对外国投资无特别限制，未建立统一的审批制度，除考虑国家安全等个别情况外，对外资拥有的股份比率没有限制性规定。
在利用外资领域美国没有任何的外汇管制，外商可自由汇出其原本及利润所得。
迄今，美国尚无类似其它国家那样统一的“外资引进法”。70年代初，曾由于大量外资的涌入并接管一些大公司企业而引起社会关注，但依据美国1974年《外国投资研究法》进行调查的结果，认为外资“决没有控制美国的任何行业”。美国的这种开放原则是与本国的先进技术、世界领先的经济地位以及优良的投资环境等分不开的。
虽然美国在外资的投资方向、投资比例与期限、股份转让、税收、原本及利润的汇出等方面没有一般的限制，但外资仍受不同程度的法律制约。
1.行业管理
对有些特殊行业，美国对外资设置了不同的限制：
（1）通讯业。1934年修订的《联邦通讯法》规定，广播及其公共设施等行业由联邦通讯委员会统一管理，对外国人（包括外国政府、外国公司）所有或控制的公司（指该公司的董事或主要负责人是外国人；或公司股份的20%以上为外国人所有；或被另一个其股份25%以上为外国人所有的公司所控制的一个公司）拒绝发给许可证。
（2）交通运输业。包括航空业、沿海和内河航运业。具体事项由1958年《联邦航空运输法》和1920年的《海商法》中规定。
（3）不动产与自然资源，包括土地、矿藏采掘。
（4）水力发电业。
（5）能源业。制定了《原子能法》是为了防止对国防、公共安全或健康产生的危害。
（6）银行业。外资进入须先得到联邦储备局的批准，并不得从事公司股票买卖活动。并禁止在选定地区（州）以外设立新分行和办理存款的机构，并有义务向联储交存款保证金。
（7）保险业。
（8）秘密政府合同。
2.组织管理
对外资进行一般规制的法律有：《反托拉斯法》（保证公平竞争及防止不正当交易、企业收购等限制），《公平交易法》（取缔不公正交易）、《证券法》（外商取得证券的申报、财务报表的公示义务等）等。较新的还有1988年《综合贸易及竞争法》授权总统有权直接禁止外国人有害于美国安全的合并美国企业的交易，并禁止外商收买美国企业。
3.价格管理
针对跨国公司采取母子公司间的转移价格来实现其在全球范围内的利润最大化，美国财政部1968年颁布了国际定价管制办法，要求跨国公司在内部交易中应按市场供求，以“独立竞价原则”计算的“局外价格”进行，否则可以增加纳税额。
4.备案管理
1976年《国际投资调查法》授权总统至少每隔5年进行一次外资的综合水准基点调查；并规定外商每获得一家美国机构10%以上的股权需在购入股权的45天内呈送备案报告。1990年、1991年曾公布类似的规定外资交易行为的《预算调整法案》。
除此以外，美国对外资还有税收上的管理、申报上的义务等，由于美国经济的优越地位，它未曾制定较详细的法制，特别是没有对某些产业的本国企业的保护及育成的措施。而中国的经济状况是不同的，故我国除借鉴其行业、价格、外资交易管理等方面外，还应有较详细的某些具体行业的安全措施。
二、日本利用外资和产业安全模式
与美国的开放政策原则相反，日本对外资的利用（特别FDI）是比较严格的，由于日本是最早有意识地制定执行产业政策的国家，故其利用外资的方式、规模、行业分布、管理模式亦随其政策及经济发展的各个阶段而变动。
在战后初期至50年代及60年代、80年代（由于1986年的10月股市震荡）都是以借款为主，在70年代则以吸收外国证券投资为主。
总的说来，日本以利用间接投资的方式为主（这样做使外商难以取得对本国企业的控制权），吸收FDI是从1950年《外资法》制定后开始的，1967年7月实施第一次资本自由化后外资规模的增长加快，FDI的部门分布大部分集中在第二产业的制造业。
日本注意使引进的外资与产业政策相结合，由于其吸收的外资主要是间接投资，故将大部分外资投放于优先发展的产业，例如产业合理化阶段时外资大多投放在石油工业、化学工业、机械工业、钢铁工业和重化工业部门，相反地FDI却严格限制投向重化工业等尚未强大前的战略产业，以此来保护民族工业。
与此同时，日本更注重的是技术的引进，采取了“模仿式”的技术追赶政策。引进技术的方式及内容也都随经济发展的不同阶段而改变，并且同时考虑到本国的外汇承受能力、技术消化能力和产业结构变化等条件。技术引进消化吸收创新的统一，是发挥“后发性优势”、强化本国产业、增强其国际竞争力的基本途径。
1.立法管理
《外资法》和《外汇法》（全称为《外汇及外资管理法》）是日本对外经济关系中起重要作用的两部法律。
1949年制定的《外汇法》是战后日本对外经济关系的基本法，旨在通过政府的外汇管理加强对国际经济活动的管理和控制。它是一部一般性的法律，规定了证券的发行、募集和保管、债权的限制和禁止等条例，有助于金融市场的稳定。
相对而言，1950年制定的《外资法》则成了专管证券投资、借款、债券发行，直接投资和技术引进等对外经济往来的特殊法律。
（1）批准的标准。制定的比较灵活，例如在不能批准的情况中有：①合同的条款不公正或违反法令时；②认为对日本的经济复兴有不良影响等。
（2）汇款条款的表明。规定外商要汇出原本及盈利必须在申请批准的书面中表明其意图。
（3）技术引进中的管理。在1963年加入国际经合开发组织（OECD）前日本对超过一定数额（$3万以上）的乙种技术（指合同期在一年以内，多以日元支付的技术）援助合同或甲种技术（合同期限超过一年，多以外币支付，且属于重点引进项目的技术）援助合同实行个别审查制度，目的在于排除以下弊病：①因建立引进技术的新企业，而出现过分的激烈竞争，或不当地压迫中小企业；②由于垄断地引进应该广为利用的技术，有碍于重要产业的健康发展；③妨碍自己技术的发展和企业化；④强加显然不利的条件。
当然，随着引进企业水平的提高和实力的加强，严格规定限制的必要性日益减少。1966年曾两次推行简化审查手续，不过现在还有详细的非自由化技术的行业表（包括军火、石油化工等）。
（4）直接投资的管理，由于经济发展的各阶段从技术开发力、市场开发力和资本力等更广泛的综合竞争力上看日本国产业，在很多行业，尤其在内外企业之间还存在差距，故对外资比例尚有一定的限制。
日本在1967年6月通过的《对内直接投资自由化决议》（1975年通过新的修订决议）中把国内产业分为三类：第一类自由化产业（有竞争力的行业），外资可拥有100%股份，到1975年这一类已增加到155种（包括电子计算机、房地产、钢铁、造船业等）；第二类产业，外商可拥有50%以下的股份，包括医药、电视机、电话设备制造等，这类产业中日本企业虽已有相当竞争能力，但在资本、技术、设备的某一方面或综合竞争能力上同外企有一定距离，故尚须对本国企业进行适当的保护；第三类产业，外商的投资须事先经过主管部门的审批，1975年后剩下四种需个别审查的产业（农林水产业、矿业、皮革业、石油业），少了原来的电子计算机业、房地产业、中小零售业、情报处理业等。另外，对外商在日本老企业搞合资经营企业仍需事先经主管部门的审批，以保护日本企业不受外资的控制和吞并。
（5）证券投资管理。单个外商在某企业中进行证券投资所取得的股票不得超过总额的10%（若超过10%则按直接投资的管理条例办理）；一个企业中所有外商的股份累计额在第一、二类产业中不得超过25%，在第三类产业中限制为15%以下。
2.行业管理。
同美国相似，日本亦有一系列的行业法规对外资进行限制。例如《水道法》、《信托业法》、《银行法》、《广播法》、《矿业法》、《运输事业法》等。
日本在利用外资上重视引进前的审查，引进后的管理和利用外资的效益。它在引进外资过程中逐步扩大资本自由化，并注意使利用外资同引进外国先进技术、调整产业结构、保护民族工业和发展国民经济相结合。政府采取对策，加强本国企业的竞争能力，并建立与国外企业同等条件进行竞争的基础。这些是很值得我们学习的。
三、韩国利用外资和产业安全模式
在利用外资过程中，韩国实行“以借款为主，引进直接投资为辅”的战略方针。在1959～1982年间引进外资总额中，外国贷款约占96%（其中商业性贷款约占51.7%），其中，70年代为大量举债阶段，80年代为积极引进外国直接投资阶段，90年代开始利用证券吸引外资。
90年代FDI减少的原因是由于韩国工资上升过快，内需市场萎缩，经济呈现不佳局面，针对这点1993年金泳三执政后曾采取一系列的对策以吸引FDI。
1.FDI项目管理。韩国采用负目录体系办法批准或通知认可外商投资项目，对于禁止与限制FDI的项目实行具体列出的办法，并且在1993年6月发表了《开放外国人投资五年计划》，逐年开放之前禁止或限制的外商投资项目。这有助于外商投资的方向选择，亦有助于保护国内产业。
2.投资申请。外商对韩国投资须通过韩国法人或自然人提出申请，凡符合一定条件，即非禁止和限制产业、投资比例＜50%的项目、投资金额＜$500万的项目等皆自动批准。
3.投资金额。每个项目的外资数额必须在5000万韩元（≈$6.2万）以上，这有益于保护本国中小企业，亦有益于外资利用的高起点、上规模原则。
4.持股比率。除了出口比例超过总统令规定比例的情况外，外商接受股票或持有股份的比例不得达到50%以上；另外金额上限亦有规定，这样有助于本国企业免受外商控制。
5.再投资规定。《韩国外资引进法》中规定，红利的再投资应向财务部长申报，增资时应在财务部备置的外国人投资企业注册簿上注册。
6.待遇规定。《外资法》中给出了外资可免税的情形，如引进高技术的事业；迁入出口自由地区的事业；对改善国际收支起显著作用之事业等，除此外有关外商营业享受国民待遇。
7.国产化率。为提高国产化率，奖励和指导外企（非韩国企业法人）使用国产原材料和零部件；并且，财政部往往以逐年提高使用国内原材料和零部件作为外商投资批准的条件。
韩国根据外资的不同特点及各时期经济建设的重点来确定外资的产业投向，从而提高了外资的利用率，并促进了产业安全。政府贷款具有周期长、利率低的特点，被重点用于基础设施的建设；相反地商业贷款用于制造业；FDI被引导投向出口创汇的部门、能引进先进技术与管理技术的部门，而不大投向已有一定技术基础的产业或重点产业，这有助于国际收支平衡及民族工业的平等竞争力。
不过，由于韩国未能如日本那样重视对本国重点产业的扶持，以及技术引进创新机制的不足，象闻名世界的“现代”汽车等至今仍需进口重要零部件，这不利于本国经济的相对独立性。
四、墨西哥利用外资与产业安全模式
墨西哥是拉丁美洲三大利用外资最多的国家之一，另两个是巴西、阿根廷。在利用外资方式上对外借款占主要地位。由于二战后致力于工业化发展，以较快的速度建立起相对完备的工业体系，墨西哥的经济发展水平相对高于非洲和亚洲的发展中国家，而且局势也较为安定，对外资采取开放政策，故而跨国公司在该地区一直较为活跃。二战前，英国是最大投资国，后来随着世界经济格局的变化，美国、前西德、瑞士、日本占据了投资的前几位。
由于历史的、政治的和经济的因素的影响，墨西哥曾在不同时期对外资采取了一定的限制政策。第一次限制外资是在30年代到二战结束，1938年曾对石油工业实行了国有化，1944年6月27日颁布了限制和管理外资的法令；第二次限制外资发生在60年代末到70年代中，这一时期进口替代工业化受到挫折，其中跨国公司的利润汇出、专利使用费和原材料进口费用大幅度上升是国际收支恶化的重要原因（流入的新投资相对减少导致资本项目的逆差）。
80年代初由于爆发了空前的债务危机，通胀率严重、汇率不稳，致使外资流入减少（70年代中期以后外债规模突破偿债率、负债率的安全警戒线）。80年代中期由于进一步开放及调整利用外资政策，使外资进入增加，但是由于政局不稳和庞大的贸易赤字（1994年经常帐户赤字$290亿），外汇储备的大幅下降，以及政府宣布比索与美元脱钩，实行浮动汇率，世界利率的上升，致使1994年12月21日外汇市场受到巨大震动，股市也受到猛烈冲击。
这次金融危机是由于墨西哥对外资的结构缺乏统筹安排，外资大部分投资于有价证券，直接投资于产业部门的很少。这种结构只注重短期回报率，投机性和流动性较强，一旦国内外经济形势有所变动，大量外资就会迅速撤出，造成国内经济的巨大震动。
墨西哥对外资管理的主要政策是：
1.投资法律管理
1989年5月墨西哥颁布的《外资法实施细则》及外商投资法规在吸引和规范外资方面起了主要作用，其中有助于保护国内企业的相关规定有：
（1）投资比例。分为两种：对新企业的投资比例和对老企业的投资比例。其中符合某些条件（即固定资产投资额为1亿美元以下，外国带入的投入资金相当于总投资额的20%以上；开业后3年内的外汇应能平衡等）的新企业其投资比例可以占多数，且只要登记即可；其余的新企业外资不得超过49%。老企业还规定若作为增资而向固定资产的投入额高于认缴投资额的20%以上则比例可变更为多数且只要登记即可，此外若无特别规定，比例不得超过49%。
（2）管理人员。董事中的外国人的人数不得超过外资的投资比例。
（3）国产化率。1983年9月15日发布的《汽车产业合理化法令》上规定了各类汽车的国产化率，在制造业和现有企业向商务及工业振兴部提交生产计划时亦必须符合规定的国产化率。
（4）原本及利润的汇出。墨西哥鼓励外商把利润用于再投资，至于利润在缴纳了某些税款后可自由汇出。
（5）出口义务。除汽车产业具有承担平衡外汇的义务外，其他产业不承担这种义务。这与墨西哥80年代前汽车产业的国产化率低，民族工业削弱有关。
（6）投资范围。墨西哥限制投资的产业有六类：①只能由国家投资的产业，如石油开采、电力供应、通讯、银行、铁路运输；②只能由墨西哥人投资的产业，如森林开发、沿海运输、广播等；③外资比例在34%以内的产业，如铁矿石的开采和冶炼；④外资比例在40%以内的产业；⑤外资在49%以内的产业；⑥外资占多数时需要经外资委员会同意的产业。
2.技术输入管理。
早在1972年12月30日墨西哥颁布了对技术输入实行管理和控制的法律，1981年12月19日通过了新法《技术转让管制登记法》，旨在通过对外国输入技术的管制，逐步减少对外国工业产权和技术的依赖，同时也是为了提高墨西哥技术需方的谈判地位，鼓励本国的技术发展。
3.行业管理。
对于国内航空运输及海上运输、汽车零部件的制造活动，各种法规都有较为详尽的规定。
墨西哥利用外资的几次波动，特别是1994年底到1995年的金融危机从负面反映了国际金融资本的投机性及利用时的慎重性。另外要尽可能保持国际收支顺差，多引导外商投资有利于出口增长的产业，否则易造成汇率贬值、债务难偿，甚至导致经济秩序混乱。
五、我国利用外资和产业安全的建议
世界经济一体化和区域经济集团化的发展，以及国际分工、国际化生产都促使各国经济技术的合作不断加强，与此同时亦引发了很多问题。特别是像我国这样的发展中国家，需要解决的是利用外资的同时又兼顾振兴本国民族工业的问题，也就是利用外资和国家产业安全的问题。
1.利用外资和产业安全的原则和标准
（1）坚持积极合理有效地利用外资。要从我国经济发展的各时期的实际需要、消化、偿还能力特别是从产业政策出发制定利用外资的政策措施。
（2）结合经济增长方式从粗放型向集约型的转变，提高外资利用的效益，更要提高国内储蓄的使用效益。
（3）要注意选择利用外资的不同形式，尽可能多利用外商直接投资。这是由于对外借款存在汇率风险（前几年的日本借款便是一例）、资本项目逆差的可能性及长期低利率的借款减少；金融资本又存在投机性（墨西哥即是一例）。但直接投资要与国内资金和物资供应的配套能力相适应，与实际的吸收和消化能力相适应。
（4）坚持产业保护和产业育成相结合的原则。可以类似日本的做法，制订《机振法》、《电振法》等产业振兴法规。对于国内已有一定技术基础及相当生产能力的产业特别是具有国际比较优势的产业要严格限制外商进入。另外，要制订产业政策促进民族工业的振兴。
2.利用外资和产业安全的措施及对策
（1）要区别不同的地区不同的产业制定对策和措施。由于中西部地区的相对落后，应放宽对内地吸收外资的政策；控制发达地区的一般技术水平的加工工业以及劳动密集型产业项目的直接投资；对于我国无法生产的产业，应实施多国引进策略（如某些电子、通讯业），以免单个外商垄断地占领中国市场，不利于我国的中小企业的壮大。
（2）外商直接投资设立合资合作企业时，不仅要注意设立前的审查，还要加强设立后配套的统计、审计、监督等环节，如关于转移价格的对策可采取美国的做法。
（3）并购管理。完善购并管理上的法律，如关于出资方式、比例等的规定。并且注意各法律的一致性、规范性；限制外商目前对我国经营状况好的国内企业进行兼并从而占据整个产业的做法。每个行业都要有相关的规则以及对本行业内效益较好的骨干企业的特别监管，要符合产业政策。
（4）外国的跨国公司的管理。参考日本的某些做法，根据不同时期保护不同的产业，限制外商的投资；制订“公平交易法”，规范管制跨国公司的交易行为。
（5）产业育成的管理。限制外商的投资是治“标”的行为，治“本”的做法是提高国内企业的国际竞争力。一是加强产业组织管理，可以采取集团化的策略，联合一批企业，使企业上规模经济；规定产业准入的最小经济规模，以防过度竞争，要提高国内产业的集中度；二是加强财税金融政策管理，为扶持某些产业的国内企业，可采取政策倾斜，比如低息贷款、财政补助、特别折旧等；三是加强技术管理，组织产学研合作，提高技术的创新改造能力。
（6）技术输入管理。对我国来说利用外资最主要是为了提高技术、管理水平，但技术的转让必须与各时期经济情况相结合，要实施以市场换技术的战略，要加强技术的引进消化吸收创新的能力。
（7）外资引进管理。要进一步完善建立《中外合资企业法》、《证券法》等法规。在外资投向上，认真执行1995年6月27日国家计委、经贸委、外贸部颁布的《外商投资产业指导目录》，并较详细地具体规定不同产业的鼓励、限制措施；在国民待遇上，“九五”计划已规定我国将逐渐实施外资的国民待遇，这既是为了与国际接轨，亦是为了限制外资的超国民待遇，但这项规定亦应因各产业而不同，要注意国民待遇和优惠并存；在国产化率上，要根据不同的产业给出不同比率，特别是对于主导产业更要注意；在管理权上，参照日本做法，保证合资企业的经营管理主导权控制在本国方，重要领导岗位力求本国人员任正职；在增资上，对外商在老企业搞合资经营企业，仍应加强和改善审批，以保护本国具有重要地位的企业不受外资的控制和吞并。