关于社会福利制度的深层次思考，本文主要内容关键词为：深层次论文,福利制度论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）
从现有文献资料来看，社会福利是一个还存在颇多歧义的多元概念，因此在本文的开头，我们首先要对社会福利概念进行一些必要的讨论，以明确本文论述的中心。
美国1999年出版的《社会工作词典》对“社会福利”的定义为：第一，一种国家的项目、待遇和服务制度，它帮助人们满足社会的、经济的、教育的和医疗的需要，这些需要对维持一个社会来说是最基本的。第二，一个社会共同本的集体的幸福和正常的存在状态[1]。在《中国社会工作百科全书》中的解释是：“按其字义和一般人的观念，通常被理解为有关改革社会成员物质、文化生活的一切举措。在社会工作专业领域里，有广义和狭义两种理解。在世界许多国家，特别是西方发达国家，大多把‘社会福利’当作‘社会保障’的同义词。如《简明不列颠百科全书》将社会保障解释为‘一种公共福利计划’，属于对‘社会福利’一词的广义解释。在另外一些国家里，如美国、日本等国，社会福利仅指社会保障制度中的一个特定的范围和领域，通常是指专为弱者所提供的带有福利性质的社会服务与保障，如儿童福利、老人福利、残疾人福利等等。从这个意义上‘社会福利’以此便具体化为‘社会福利服务’或‘社会福利事业’，属于对社会福利的狭义理解。”[2]
美国著名的社会政策专家米几利把社会福利定义为：“在社会问题得到控制、人类需求得到满足和社会机会最大化时，人类正常存在的一种状态。”[3]而国内学者基本上同意将社会福利做狭义和广义之分：“在中国，社会福利仅仅是社会保障体系的一个组成部分，属于狭义社会福利范畴，”[1-p419]“确切阐述社会福利是件非常困难的事。通常有广义、狭义和专指三种。”[4]“广义的‘社会福利’制度指国家和社会为实现‘社会福利’状态所做的各种制度安排，……狭义的‘社会福利’则指为帮助特殊的社会群体，针对社会病态而提供的社会服务。”[5]
纵观中外诸家，可以说在学界，对社会福利的概念理解差别很大。但对于其中最基本的一点，即本文作者所赞同的“剩余福利模式”的福利概念各方意见还是比较一致的，即将社会福利限制在对不能依靠自己满足个人和家庭需要而提供的收入和服务保障上。采用此概念不仅因为这是社会所理解的民政部门的最主要职责，也是民政部门运用最多的一个含义，同时还因为社会福利产品总是相对的概念，而不断变化的社会福利制度就是为达到上述目的而做出反应的制度安排。
（二）
效率和公平是社会福利的两大准则，整个人类历史可以说就是一个不断追求效率和公平的历史，而其中对于社会中的弱势群体进行收入和服务保障更是一个超社会形态的课题，无论是在远古时代，在自给自足的自然经济时代，还是在进入现代化大生产时代的今天，都始终是人类社会的一个重要问题，并处于不断探索、不断实践、不断变革解决方式的过程之中。正是基于这个原因，从效率和公平的角度对社会福利制度的起源以及理论发展的考察仍然具有现实意义。
正式的社会福利制度安排是由非正式的社会福利制度演化而来的。在追溯社会福利制度的源头时，人们往往只注重于对西方的考察，而忽略了对中国历史上历代所实行的社会保障制度的考察。实际上，早在三千多年以前，中国即已出现了后世所谓的社会福利制度的萌芽。《周礼》是一部记载典章制度的书籍，关于它的成书及作者，千百年来聚讼纷纷，但一般认为是战国时代的作品，在《周礼·地官司徒》“大司徒”的职责中提到：“以保息六养万民，一曰慈幼，二曰养老，三曰振（赈）穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富。”这是六项保安蕃息民众的政策。《礼记·礼运篇》中记载孔子的“大同社会”的理想时也说：“大道之行也，天下为公……人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜（鳏）寡孤独废疾者皆有所养。”[6]孔子的这种“大同社会”理想，应当说是世界范围内有记载的、最早表达的社会保障思想。孟子也说道：“恻隐之心，人皆有之。”（《孟子·告子上》）在《管子·入国》中说道，在刚刚主持国政时，力行“九惠之教”，即“老老”、“慈幼”、“恤孤”、“养疾”、“合独”、“问病”、“通穷”、“振困”、“接绝”，这些都是直接扶持老弱的社会政策。以后历代封建王朝的社会福利制度基本都在先秦时代构建的框架内进行丰富和发展。如产生于汉代用于临时收容抚恤的“居养”制度（注：属于临时性收容抚恤的方法，产生于汉代以后，称为“居养院”、“安济院”、“福田院”等，主要是对受灾而无住处的流浪、乞讨人员给予暂时安置的制度。），到宋代以后便成为固定的了，且居养机构遍布全国，居养对象更加广泛。
构成以社会救济为特征的先秦社会福利制度思想基础的，应该说是“以民为本”的民本思想。故统治者所做的一切福利事业是他们在人类进入阶级社会后认识到人民作用的一个自然反应。这在本质上固然是为他们自身利益服务，但这也恰恰反映出统治者已学会把社会救济纳入政府社会功能的框架内，从这一点上看，我国的社会福利思想要比西方早得多。以上是从政府为维护其自身的统治保持社会稳定，而采取相应的福利制度的角度来考虑福利制度的来源。
社会意识同样也影响社会福利制度的选择。中国是个多神信仰的国家，一个人可以同时有几种信仰，特别是宋元后出现了儒、释、道三教合一的趋势，从而不论是在一般普通百姓的思想中，还是在官僚士大夫的思想中，儒、释、道均占有一席之地。尽管出发点不同，但三教都主张向善，这样，人们劝善、行善的理论根据中就揉和了儒、释、道的思想主张，佛教“慈悲为怀”、“普度众生”、“因果报应”和道教禁恶行善、善恶报应思想与儒家学说一样影响广远。
在西方，社会福利成为“制度化的政府责任”[5]之前，应该说早已萌芽于严格的等级时代的慈善活动中，但这往往也与宗教有密切的联系。人们完全从个人主观立场出发，感受到一部分社会成员由于种种原因而处于困境，出于自身的善意或者信仰，而试图努力去缓解这种状况，虽然现代社会仍然延续着这一形式，但带有偶发性，这也反映出社会对此困境缺乏相应的社会对策。这种出于怜悯心或者慈悲动机的行动，对于一般的被救济者来说，双方不是一种平等的关系，这无疑使被救济者产生了自卑心理。只靠真诚的善意是难以适应社会的需求的，由政府公开承担社会责任，也是政府对不断发展的社会需求认识的结果。这是因为对儿童、老人和残疾者的扶养，以及为提高他们的生活质量和体现人道主义所花费的有关费用，在以私有财产为基础的社会制度下，原则上都是由家庭来支付的，当一些家庭自身无法解决支付问题时，生活问题、家庭问题以及各种各样形式的社会问题将由此产生，对此，政府就不得不更新其对社会需求的认识。从历史演进角度来看，西方最早由国家明文实施社会福利的应该以1601年英国颁布的《伊丽莎白济贫法》为主要标志，当时英国的中央政府就是以此来取代教会的社会功能，在解决社会贫困问题的同时发展了主权国家的社会职能，这不仅增强了国家的力量，同时也提高了国家的权威。这以后在西方工业化国家的社会功能发展模式上基本都传承了英国的济贫法精神，以救济贫困者做为政府功能的基本出发点，进而发展到把社会的福利网络扩大到在社会中可能遭受社会风险的人群。
政府介入社会成员中弱势群体的经济保障问题涉及一国的政治观念、习俗、民族风格、历史以及文化等多种原因。这不仅出于对社会稳定的考虑，伦理上的考虑也是重要的，正如罗伯特·平克指出的：“一个社会的福利制度代表着同情与冷漠、利他与利己之间的不稳定的调和。如果人们完全受利他主义的支配，那么就用不着各种强制性的社会服务，如果人们毫无例外都是利己的话，这些强制性的服务则不可能实现。”[7-p211]按照罗尔斯的正义理论，虽然财富与收入的分配可以不平等，但必须对所有人有利，尤其是对地位不利的人有利。因此，当由于禀赋的差别造成收入差距和地位差别时，应该对最少受惠者给予补偿，这样社会才能保持良性运转。与公平相联系，保护弱势群体是一个社会秩序问题。在现实生活中，差距是要限制在一个度里面的，当差距超过社会心理所能承受的水平时，就会成为动荡的根源。如果强势群体能够承担更多的社会义务，给予弱势群体以相当的关怀，就有利于建立人与人之间良好的社会秩序，有利于社会稳定。其次，与公平和秩序相联系，保护弱势群体更是一个社会发展问题。一方面，如果不重视保护弱势群体的利益，而任其过着前景黯淡的日子，会诱发社会动荡，影响稳定，从而间接阻碍社会发展；另一方面，如要社会上相当一部分人的经济文化心理水平处于落后状态，就会直接阻碍社会前进的步伐。只有共同进步，共同发展，才能推动历史的车轮向前发展。
我们认为，与效率的概念不同，公平并不是一个纯粹的经济学概念，而是包含了更多的伦理学含义。公平，亦谓公正（注：与大多数学者的观点不同，有些学者，例如何清涟女士，认为公平与公正的含义并不是完全一致的，她认为：“如果公平（结果平等）与效率也许不能两全的话，那末公正与效率是必须两全的。近年来，西方一些学者尽管反对平等优先，却不会反对公正至上。概言之，这种公正至上一是体现为起点的公正（机会均等），二是作为规则的公正。”笔者对这种意义上的区分持保留态度，而是认为，公平并不只是指“结果平等”，而是应该涵盖上述三个方面。），是指人们根据一定的标准，对既定社会中人与人之间各种关系的认识和评价，它表示人与人之间关系上的无差别性。具体地说，公平是指某种政治的、社会的、经济的、伦理的情态，即按照某种社会所确认的标准（政策、法律、原则等）同等地待人处事的态度和方式，它表明了一种不偏不倚的原则，它要求给予一定范围内社会成员以相等的条件和机会，如公平竞争、对资源及生产资料占有或使用的平等性等，以使每个社会成员能够在特定的条件下平等地参与各种社会活动。
公平是相对的，与人们的感受有关，涉及到价值判断问题，即道义上的是非标准问题。这表明，任何一个社会都很难找到一个普遍适用的、绝对的公平标准。同时，公平就其原则来说是抽象的，但就其内容来说，又是具体的、历史的。人与人之间关系的平等性，抽象地说，可以大到“人人生而平等”，小到收入分配的平等，但在人类社会不同的发展阶段，这些“平等”的涵义是不同的。公平作为社会意识形态的一种表现方式，是特定社会关系的反映，时代不同，人们对公平的要求也会不同。因此，公平总是相对于不同的历史时期而言的，超越一切时代、一切社会存在的绝对的公平是没有的。
效率有助于公平的实现，而社会公平状况也直接影响到效率的实现。研究表明，发达国家的基尼系数一般要低于发展中国家，也就是说，即使只是从结果公平的角度来看，发达国家的经济公平程度一般要高于发展中国家。即发达国家一般效率较高，同时经济公平程度也较高，而发展中国家不仅效率低，而且经济公平程度也更低。同样，公平程度的改善也有助于效率的实现。如果公平可以全面地理解为：规则公平、起点公平和结果公平三个方面，我们就可以得到三点启示：1.规则公平与效率的实现是联系在一起的，自由平等的参与权是市场竞争的必要条件，也是市场效率实现的必要条件。实行规则公平的市场经济国家往往同时享受着经济运行的高效率。2.政府的某些旨在谋求“起点公平”的努力，在很大程度上也能促进经济运行效率的实现。例如，政府通过特定的福利政策，投资于针对贫困人口的义务教育，将在一定程度上缓解由于教育程度、竞争能力上的差距而形成的行业垄断，使得生产要素（这里指人力资本）的自由流动和自由竞争在一定程度上得到加强，从而带来经济运行效率的提高。3.不可否认的是，政府过度谋求结果公平的努力，将会对效率造成损害，例如，政府的高税收（特别是高额累进税）、高福利政策，一方面将打击高收入者的生产积极性，使其不再愿意从事更多的工作，而倾向于选择更多的闲暇；另一方面，也会使贫困者养成懒惰和依赖心理。在这种情况下，个人的勤奋和努力将不会得到奖励，经济运行效率自然会受到损害。但同样不可否认的是，社会成员间的收入分配和财富分配差距过大，也同样会损害效率，结果的过度不公平将会通过循环累积作用，影响到起点公平和规则公平的有效性，进而影响到效率的实现。收入分配和财富分配差距过大，还会造成社会的动荡，使国民经济的长期可持续发展受到威胁。
从中国的实际情况来看，改革开放二十几年来，由于代表规则公平的市场机制的引入，“一部分人先富起来”的政策打破了以往平均主义的收入分配方式，社会生产力得到了极大的发展，经济运行效率得到了提高，社会成员的物质文化生活水平也得到了普遍提高。然而，不平衡的经济发展模式、转轨经济时期特有的经济制度不完善、市场机制建设的不完全，又使得中国在经历了上个世纪末的高速增长的同时，社会成员间的收入分配差距日益扩大，渐进式的改革使得社会弱势群体不断出现，一定程度上阻碍了经济的进一步增长。当社会成员中的相当部分感觉到了某种形式的不公平时，如何适当调整政策以改善这种不公平的状况，是经济运行效率继续得以保持的必然要求，也是政府目前面临的重大课题，社会福利制度的不断完善在其中起到了非常重要的作用。
（三）
西方国家的福利制度基本上是为了弥补“市场的缺陷”而向公平靠拢的制度安排。凯恩斯曾写道：“对政府来说重要的不是去做那些私人已经正在做的事情，把它做得更好一些或者更坏一些，而是去做那些根本没人做的事情。”[8-p54]
谈到社会福利制度就不得不先谈英国，在本文所定义的社会福利框架内，社会福利制度就相当于英国的社会服务制度，在对残疾人和有儿童的家庭进行帮助方面的基本政策是，尽可能帮助有工作能力的个人和家庭，通过就业来摆脱贫困，而对确实无能力的个人和家庭，则提供更为慷慨的福利救济，让他们也能过上体面的生活，对于老年人尽可能把他们留在家里进行照顾，社会只是提供建议与帮助。政府还加大反歧视立法的力度等积极措施，鼓励和方便有能力者积极参与劳动力市场活动，英国非常重视对儿童的帮助。美国社会福利制度的结构与西欧国家不同。首先，社会保险项目与社会福利项目界限比较分明。保险开支完全采用基金化运作来支付，社会福利项目则完全由公共开支来负担，与社会保险没有直接的关系，在西欧国家，公共开支占社会保险开支的三成左右，所以社会保险和社会福利之间的界限没有美国这么明确。但值得注意的是，美国的医疗保险制度却是介于社会保险和社会福利之间的一种制度。而西欧则是面向全民的“国民医疗保健制度”。多数西欧国家的社会福利制度基本上覆盖全民，美国的覆盖面就要窄得多，与西欧国家相比，美国的社会福利项目更加有针对性，为确保社会福利确实流向需要的人群，美国的社会福利项目采取了比较严格的条件限制和资格审查制度，同时尽可能采用非现金支付形式，避免社会福利资源的流失。日本的社会福利概念基本与本文相同，它是以不能进行正常生活的人们为对象的，主要是通过救济、保护、预防等援助，使那些人能维持一般的生活。在日本对于老年人、残疾人、孤儿等主要社会福利对象都以立法形式加以保障。如在其儿童宪章里明确了儿童作为一个人应该受到尊重，儿童也有自己的权利，同时提出培养儿童不仅仅是其监护人的责任，而且也是国家的责任。对于残疾人其基本理念是要求残疾人克服自身的障碍，积极融入社会，同时要求社会为所有残疾人提供参与社会各个领域活动的机会。对老年人也是规定要尊敬老年人，促进和确保老年人参与社会的机会。并且都明确规定国家及地方公共团体有义务使该理念具体化，并要求全体国民进行合作。其费用全部由国家财政或地方团体财政负担。
综观以上各国社会福利制度，尽管各国根据自身的国情以及政府的财力状况，都有各自不同的社会福利制度和覆盖范围，但最重要的一点是各国都有相应的法律制度来保障弱者的权利并且非常注意社会的融入，这一点是很值得我们借鉴的。
我国的社会福利制度面临着很多问题。从服务对象来看，长期以来国家和集体承担对“三无”人员的责任，在改革过程中，由于经济成分、利益主体、社会组织和社会生活方式的多样化发展趋势，对增加社会福利设施、拓宽福利服务领域、提高福利水平提出了要求，尤其是我国老龄人口出现的“未富先老”现象，高龄老人的迅速增长，对我们的制度提出了多层次、多形式的福利服务要求。
针对以上情况，目前我国的社会福利制度还存在一些值得研究的问题：
首先，资金投入不足，福利方面供需矛盾十分突出。社会福利属于长期供给项目，但在传统福利制度下，政府每年用于福利方面的开支极少，虽然理论上一个政府不可能承担起超出国家经济实力的责任，但我国民政支出费只在国家财政支出的1.5%左右徘徊[9-p19]，分到社会福利事业就少之又少了。而且，在政府拨给的社会福利单位经费中，绝大部分都由于本身的日常开支，投入发展的只有10%-15%[10]。同时，社会筹资渠道迄今仍未真正开辟，导致福利资金的严重短缺、福利供需矛盾十分突出。
以残疾人福利为例，全国有约6000万残疾人，据统计，有67.1%的残疾人需要家庭亲属扶养[11]，这个比例是很大的，对非劳动年龄人口来说，家庭扶养很正常，但对于处于劳动年龄而且有劳动能力或有部分劳动能力的残疾人来说，仍然要靠家庭亲属来扶养，将给其家庭带来很大的经济压力，这往往成为导致家庭生活困难的主要原因。一项在南京、苏州、常州、扬州、盐城进行的抽样调查显示，城市贫困户中，有62%的家庭有残疾人或长期重病患者，这同时还引发了其他的社会问题。对于残疾儿童的特殊教育方面，尽管我们采取了在福利院中开办特教班和将部分残疾学生插入普通学校学习的措施，但据估计，盲聋哑学校在校学生仅占适龄盲聋哑残疾儿童的2%[12]。针对老年人的社会福利事业更是严重落后于国民经济和社会的发展水平，据调查，全国现有1400万左右的老年人要求进入福利机构养老，占老年人总数的11%多，而各类养老机构中能够提供的老年人床位只有104.2万张，不到全国老年人总数的0.8%[13]，与发达国家5-7%的机构供养比例相比，差距较大。
从以上三个社会福利最主要的领域中，我们可看出问题的严重性。
其次，国家、集体包办社会福利事业，社会动员不足，且行业组织缺失造成效率的低下。政府职责的增强不等于事事都要由政府承办。对于我们这样一个人口众多的发展中国家，由于各地经济和社会发展水平不平衡，政府的财力相对有限，要办好福利事业，更是必须坚持有所为、有所不为。我国社会福利事业在计划经济时期形成的国家、集体包办，民政部门“直属、直办、直管”的办法还没有完全改变，过分注重政府福利的资源，对各种社会福利资源的广泛动员和综合利用不够。1998年民政部社研所在广州进行一次调查，结果显示政府办的老人院3000张左右的床位早已满员，民办老人院尚有空床数百张。此外，由于我们一直强调政府办福利的作用，因此缺乏行业组织的生存空间。但是随着社会福利社会化改革的推进，随着社区服务的发展，社会办的社会福利机构大大增加。社会办的服务机构与政府部门没有直接的联系，它们有着独立的自主权，因此有更多的事务需要自行处理，包括人员的培训、职业守则的制定、行业守则的制定、业务协调等等，这些事务由单个机构来做就显得效率的低下，这只能由行业组织来完成。再者由于行业组织的空缺，使政府与游离于组织体系之外的服务机构缺少联结点，另外，现有福利机构不能突破以街道、乡镇为边界的地域限制而联结在一起，很大程度上就是由于缺乏行业组织。
最后，立法建设上的不足影响社会福利进程。我国虽然在社会福利的法制建设上作了不少工作，但法规建设还很不完善，比如在反弃婴问题上，没有行之有效的法规，使弃婴问题在近10年内都无法得到有效的控制和解决。法规对于人们的社会生活、经济生活以及政治生活来说都十分重要，是现代法制国家的基石，要用法制的手段保证社会福利事业与国民经济以及其他社会事业协调发展。建立健全社会福利制度，关键是要加强法制建设、强化法制手段。政府的责任、社会的责任和个人的责任，都应通过立法来明确和规范；对社会福利事业的优惠扶持政策，也要适时提升为法律的规定，明确规定其在各地财政支出或者是财政投入中所占的比例，从制度设计层面上，促进和保证社会福利事业的持续发展。
受我国生产力发展水平的制约，我国政府的财政实力仍很薄弱，其他改革亦配套不够，解决上述问题，需要从制度改进的层面上入手，从我国的国情出发，借鉴国外社会福利制度的经验和教训，发展具有中国特色的社会福利制度。
第一，坚持福利项目设置的基本原则。社会福利服务的目的就是为了满足社会上的特殊群体的特殊需求，以帮助他们克服困难，提高生活质量，千万不要搞中看不中用的福利设施。比如在儿童福利事业发展的目标上，就应该避免单纯强调机构建设的数量，而忽视儿童回归家庭和社会的指标，以免浪费有限的资源。同时我们也要考虑我们的社会经济发展水平，即根据现实国力来设置福利项目。同时，适度引入市场机制，尽管社会福利的特殊性质决定了它不可能完全走市场化道路，但在市场经济条件下，将市场机制适度引入福利领域还是很有必要的，凡是能够由市场提供的福利均应尽可能地由市场提供，这一点在老年人的社会福利上体现得最为明显，因为老年人福利服务体系一般要求由不同种类、不同功能的福利机构、设施和各种服务组织以及家庭自我服务等多种实体结合而成的多元体系，据统计，我国60岁以上的老年人已达到1.26亿，所以老年人福利市场的建设迫在眉睫。
第二，社会福利事业应引入非营利机构。“虽然一种服务可能由国家提供资助，但它没有必要必须由公共部门来生产。”[14]这为我们提供了一个很好的思路，特别是对于我们资本不充裕的国家，引入多元化投资机制，是解决特殊群体社会问题的有效途径。非营利组织是弥补“市场失灵”和“政府失灵”的有效组织创新。对此我们应该转变固有的观念，让非营利组织替代政府执行其部分职能。政府应该对其加以扶持，给予各种补助，使之能提供达到社会需求的产品量。这也能部分解决所谓的“政府办的社会福利院有国有单位的一切通病”[9]的问题。
第三，重视立法，推进社会福利的制度化建设。社会福利走向制度化，是社会文明发展进步的一个重要标志，而通过相应的法律来规范社会福利的供给与需求，则是福利事业制度化的基本要求。然而，目前中国的社会福利立法虽然已取得一定的成绩，但基本上还没能成其为体系，已有的法律也存在着笼统而缺乏相应的细化单行法规的问题。故在改造传统的福利制度时，应当对已有的法律、法规、政策进行修订，同时制订新的社会福利法。在立法模式上，既可以依照《中华人民共和国残疾人保障法》的方式颁行多部并行的福利法，也可以在制订综合性的《社会福利法》基础上，分别制定相关的、适用于各主要福利项目的配套法规；同时，在法制建设中应明确个人、社会和国家的责任，明确各社会福利项目的管理与监督机制。社会福利法制的系统化、专门化，将是中国社会福利真正走向制度化、社会化并获得健康发展的基本条件。